1) 기존 방법론 검토
국가가 균형발전 측면에서 문제지역으로 파악하여 정책적으로 관리할 필요가 있는 국가위기지역을 개념적으로 설정하는 것뿐만 아니라 국가위기지역의 공간적 대상을 규 정할 수 있는 방법론을 설정하고 이를 적용해보고자 한다.
본 연구에서는 인구·고용·산업위기를 종합적으로 검토하여 국가위기지역을 설정하 고자 한다. 부문별로 현행 정책에서 활용하고 있는 지역선정 지표 이외에 관련 선행연 구를 검토하여 지표의 적정성을 제고하고 이를 바탕으로 전국 시·군·구 단위에서 국가 위기지역 설정을 위한 지표를 검토하고, 적용 가능한 통계자료를 바탕으로 지표를 선 정하여 외부 학회(대학교수) 등과 협업을 통해 국가위기지역 설정 지표를 최종적으로 구축한다.
(1) 인구감소지역 설정 방법
인구감소지역의 법적 기준은 아직까지 마련되어 있지 않으나, 2017년 한국지방행정 연구원의 「인구감소지역의 지정기준과 시뮬레이션 연구」에서 인구감소지역을 추출하 는 방안을 검토하였다.
1차 설정 단계에서는 자치구를 제외한 시·군을 선정하고, 2차 설정 단계에서 인구 및 소득재정을 고려하여 지역에 반영한 후 인구감소지역을 선정하는 방법을 사용하였 다. 이를 위해 인구감소지표가 활용되며, 이 지표는 과거 10년간 인구변화를 검토하여 지표로 활용하고, 1인당 소득세 및 재정자립도를 통해 보완하는 방식으로 활용지표를 설정하였다.
구분 세부영역 지표 비고
인구
인구증감률 총인구 변화율 인구추이
노령인구비율 65세 이상 인구수/총인구수
인구구조 생산가능인구비율 15~64세 인구수/총인구수
젊은 인구비율 20~39세 여성 인구수/총인구수
소득·재정
1인당(소득세할) 주민세 소득수준
재정자립도 재정기반
자료: 한국지방행정연구원 2017, 96.
표 3-1 | 인구감소지역 설정을 위한 활용지표
또한, 한국은행 대전충남본부에서는 2017년 「인구감소와 지방소멸의 리스크 점검 및 정책적 시사점」 보고서를 통해 생산가능인구의 감소 시점과 지방소멸위험지수1)를 활용하여 인구감소지역을 검토하였다.
1) 「지방 소멸」의 저자 마스다 히로야(前 도쿄대 교수)가 정의한 지방소멸위험지수(20~39세 여성인구/65세 이상 고령인구)를 의미.
(2) 산업위기지역 지정기준
「산업위기대응특별지역의 지정기준 등에 관한 고시」 제4조(지정기준)에 따라 주된 산업에 대한 해당 지역경제의 의존도가 높은 것으로 판단되는 경우를 검토하여 산업위 기지역으로 지정한다. 산업특화도, 지역 내 비중, 지역산업구조 다양성을 고려하여 최 근 6개월 평균을 활용하여 주된 산업이 침체되고 있다고 판단되는 경우와, 지역경제가 침체되고 있다고 판단되는 지역을 산업위기대응특별지역으로 지정할 수 있도록 규정하 고 있다.
구분 기준항목
산업위기 지역
① 특별지역으로 지정을 신청하는 지역은 주된 산업에 대한 해당 지역경제의 의존도가 높은 것으로 판단되 는 지역으로서 다음 각 호를 모두 충족하여야 한다.
1. 산업 특화도 : 지역 내 주된 산업 종사자 수의 입지계수(LQ)가 지역 내 전체 산업 중 2순위 이내로 높은 경우
2. 지역 내 비중 : 지역 내 주된 산업 종사자 수의 비중이 전국 시·군·구의 지역 내 산업 비중 평균보다 2표준편차 이상 높은 경우
3. 지역산업구조 다양성 : 지역의 산업구조 다양성 지수(DI)가 전국 평균보다 낮은 경우
② 산업통상자원부장관은 제1항을 충족하는 지역에 대해 다음 각 호의 사항을 종합적으로 고려하여 지정 필요성을 검토한다.
1. 주된 산업이 침체되고 있는 것으로 판단되는 경우로서 다음 각 목을 모두 충족하는 경우 가. 주된 산업 분야 기업경기실사지수(BSI)의 최근 6개월 평균이 2년 전 동기 대비 100분의 10 이상
감소
나. 주된 산업 분야 광업제조업 생산지수 또는 서비스업 생산지수의 최근 6개월 평균이 2년 전 동기 대비 100분의 10 이상 감소
2. 지역경제가 침체되고 있는 것으로 판단되는 경우로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 지역내 휴폐업체 수의 최근 6개월 평균이 전국 시·군·구 평균 이상이면서, 전년 동기 대비 100분의
10 이상 증가
나. 지역내 전력사용량의 최근 6개월 평균이 2년 전 동기 대비 100분의 10 이상 감소 다. 지역내 아파트매매가격지수의 최근 6개월 평균이 2년 전 동기 대비 100분의 5 이상 감소
③ 산업통상자원부장관은 제1항과 제2항에 해당되는 지역에 대하여 산업위기대응특별지역으로 지정할 수 있다.
④ 산업통상자원부장관은 제1항과 제2항에 해당되지 않는 지역임에도 불구하고, 지역의 주된 산업 중 2개 이상의 산업에 위기가 발생하였다고 판단되는 지역에 대해서는 다음 각 호의 사항을 종합적으로 고려하여 산업위기대응특별지역으로 지정할 수 있다.
표 3-2 | 산업위기지역 지정 법정 기준
(3) 고용위기지역 지정 기준
고용위기지역은 「고용위기 지역의 지정기준 등에 관한 고시」 제4조(지정기준)에 따 라 고용보험 피보험자 증감률, 구직급여 신규 신청자 수, 평균 피보험자 수 등을 기준 으로 지정한다. 또한, 해당 지역의 주력산업 쇠퇴, 주요 기업의 도산이나 구조조정 또 는 이전, 지역경제 전반의 급격한 침체 등을 종합적으로 고려하여 고용재난지역으로 선포할 수 있다.
1. 영 제15조의2제4항에 따른 실사의 결과
2. 대내외 경제여건의 변화 및 기술변화 등 특정산업과 지역경제 변화에 관한 사항 3. 그 밖에 지역경제의 위기가 발생하였다고 인정되는 경우
⑤ 산업통상자원부장관은 「고용정책 기본법」제32조 및 같은 법 시행령 제29조에 따른 고용위기지역 또는 「고용정책 기본법」제32조의2에 따른 고용재난지역에 대해 제4항 각 호의 사항을 종합적으로 고려하여 영 제15조의 4에 따른 지원이 필요하다고 인정되는 경우 산업위기대응특별지역으로 지정할 수 있다.
자료: 「산업위기대응특별지역의 지정기준 등에 관한 고시」 제4조(시행 2018.3.6. 일부개정 2018.3.6.).
구분 기준항목
고용위기 지역
① 고용노동부장관은 지방자치단체의 장이 신청한 지역이 다음 제1호에서 제3호의 기준을 모두 갖추거나, 제4호 또는 제5호의 기준을 갖춘 경우로서 해당 지역의 경제·산업·고용상황 등을 종합적으로 고려하여 필요하다고 인정하는 경우 고용위기지역 등으로 지정할 수 있다. 이 경우 지정기준의 충족 여부를 판단하 기 위한 기산점은 지방자치단체의 장이 고용노동부장관에게 지정 신청을 한 때로 한다.
1. 고용보험 피보험자(이하 "피보험자"라 한다) 증감률(고용위기지역 신청 직전 1년간 평균 피보험자 수와 그 전 1년간 평균 피보험자 수를 토대로 산정한 증감률을 말한다)이 같은 기간 전국 평균 피보험자 증감률 보다 5%p 이상 낮은 경우
2. 고용위기지역 신청 직전 1년간 평균 피보험자 수가 그 전 1년간 평균 피보험자 수보다 100분의 5 이상 감소한 경우
3. 고용위기지역 신청 직전 1년간 구직급여 신규 신청자 수가 그 전 1년간 구직급여 신규 신청자 수보다 100분의 20 이상 증가한 경우
4. 고용상황의 지속적인 악화로 고용위기지역 신청 직전 1년간 평균 피보험자 수가 그 3년 전 1년간의 평균 피보험자 수보다 7% 이상 감소한 지역으로서 고용노동부 장관이 고용위기지역으로 지정이 필요 하다고 인정하는 경우
5. 지역 내 공장 이전 또는 폐업 계획 발표 등으로 대규모 고용조정이 예상되어 선제적 대응이 필요하다고 인정되는 경우
② 고용노동부장관은 지방자치단체의 장이 신청한 지역이 다음 각 호의 기준을 모두 갖춘 경우로서 해당 지역의 주력산업의 쇠퇴, 주요 기업의 도산이나 구조조정 또는 이전, 지역 경제 전반의 급격한 침체 등을 종합적으로 고려하여 필요하다고 인정하는 경우 고용재난지역으로 선포할 것을 대통령에게 건의할 수 있다. 이 경우 지정기준의 충족 여부를 판단하기 위한 기산점은 지방자치단체의 장이 고용노동부장관 에게 지정 신청을 한 때로 한다.
1. 피보험자 증감률(고용재난지역 신청 직전 1년간 평균 피보험자 수와 그 전 1년간 평균 피보험자 수를 토대로 산정한 증감률을 말한다)이 같은 기간 전국 평균 피보험자 증감률 보다 5%p 이상 낮은 경우 2. 고용재난지역 신청 직전 1년간 평균 피보험자 수가 그 전 1년간 평균 피보험자 수보다 100분의
10 이상 감소한 경우
3. 고용재난지역 신청 직전 1년간 구직급여 신규 신청자 수가 그 전 1년간 구직급여 신규 신청자 수보다 100분의 50 이상 증가한 경우
③ 고용노동부장관은 여러 개의 시·군·구를 묶어서 고용위기지역 또는 고용재난지역으로 지정하고자 하는 경우, 제1항 또는 제2항의 지정기준을 모두 충족하지 못하더라도 근로자·구직자의 거주지, 지역고용여 건 등을 종합적으로 판단하여 고용위기지역 또는 고용재난지역으로 지정할 수 있다.
자료: 「고용위기 지역의 지정 기준 등에 관한 고시」 제4조(시행 2018.3.6. 일부개정 2018.3.6.).
표 3-3 | 고용위기지역 지정 법정 기준
(4) 기존 방법론의 특징
산업위기지역 및 고용위기지역은 지방자치단체의 장이 각각의 기준항목을 충족할 경 우 신청하고 이를 중앙정부에서 검토하고 지정하는 절차를 가지고 있다. 각각의 목적 에 부합되게 산업위기지역은 지역 산업과 관련된 항목을, 고용위기지역은 지역의 고용 자와 관련된 항목을 설정기준으로 사용하고 있다. 또한, 인구감소지역은 아직 법적인 기준이 정립된 것은 아니나 인구증감률과 인구구조를 주요 기준으로 사용하고 소득수 준 및 재정기반을 보완하는 방식으로 지역을 설정하고 있다.
기존 정책에서 사용되는 지역 설정 방법은 각각의 목적을 달성하기 위한 지표들을 사용하고 있어 종합적인 위기지역 설정에는 미흡한 부분이 있고, 6개월 혹은 1년간의 변화만을 고려하기 때문에 단기적인 처방은 가능할 수 있지만, 장기적인 관점에서 위 기지역을 찾아내고 이에 대한 대처방안을 제시하는 데에는 한계를 가지고 있다.
2) 분석 틀 설정
국가위기지역 설정을 위하여 인구, 산업, 고용을 변인으로 사용하였다. 각각의 변인의 최대격차지수, 최소격차지수, 평균변화율을 지표로 설정하여 이들의 변화양상을 분석하 였다. 각 지표의 값이 의미하는 바가 다르므로 이를 하나의 지수로 통합하기 위하여 표준 화과정을 거쳐 표준화지수를 산정하였다. 표준화지수와 표준편차를 바탕으로 리커트 (Likert) 점수를 부여하고 지표별로 산정된 표준화지수 점수를 시·군·구별로 최종 합산 하여 기본점수를 산정하였다. 기본점수에 가중치 미반영, 국가가중치 반영, 광역가중치 반영의 세 가지 시나리오를 설정하였고, 이 시나리오에 따른 위험도 점수를 산출하였다.
이와 병행하여 지역 내의 변화를 살펴보기 위하여 인구, 산업, 고용 변인의 지역 내 변화에 따른 유형을 구분하였다. 유형은 지속감소(유형 1), 감소 후 증가(유형 2), 증 가 후 감소(유형 3), 지속 증가(유형 4), 증감 반복(유형 5)의 다섯 가지 유형으로 구분하였다.