국가위기지역 설정의 필요성

1) 새로운 지역정책 대상 설정 필요

2010년대 중반 이후 본격적으로 가시화된 인구감소, 산업 및 고용위기는 국가균형 발전정책에 새로운 도전을 불러오고 있다. 그간에 인구감소, 산업 및 고용위기 문제는 보건․사회․행정, 산업 및 고용 등 부문정책 중 일부의 지역문제로 다루어졌다. 저출산․

고령화로 대표되는 인구구조 변화에 대한 대응 또는 인구감소에 따른 지방자치단체의 행정․재정적 위기나, 주력산업의 축소, 대량실직 문제에 대응하는 부문 정책적 처방의 일환이다. 그러나 국가 차원의 인구감소, 산업쇠퇴와 그에 따른 일자리 감소의 와중에 보다 심각하게 영향을 받는 지역들이 있다.

인구감소만 놓고 보더라도 기존의 인구가 적은 낙후지역 뿐만 아니라 소멸위험지역 으로 분류되는 지방중소도시가 점차 늘어나고 있다. 기계, 전자, 자동차 등 주력산업 별로 특화된 산업도시 건설로 특징지어지는 우리나라의 독특한 지역산업정책의 결과로 최근 주력산업의 위기는 곧 이들 산업도시의 위기로 받아들여진다.

산업과 일자리를 둘러싼 경쟁에서 입지적으로 열위에 놓인 소위 낙후지역은 저출산․고 령화의 여파로 소멸할 위기에 처하고, 산업구조조정 과정에서 나타난 산업도시들의 위기 는 ‘한국판 러스트벨트’가 나타날 것이라는 우려를 낳는다(정준호 2019, 74-75). “기존 의 성장모형을 뒷받침했던 여러 가지 조건이 바뀌면서 도시와 농촌, 대도시와 중소도시, 수도권과 비수도권 등 기존 지역 간 격차가 상호 중첩되면서 낙후지역의 ‘소멸’과 성장지 역의 ‘쇠퇴’라는 이중의 지역문제가 현안으로 대두되고 있다”(정준호 2019, 85).

우리나라 인구감소지역의 인구변화가 출생률과 관련된 자연증감보다는 인구의 지역 간 이동에 따른 사회적 증감의 영향을 더 크게 받고 있다는 점은 인구감소 문제와 산업 및 일자리 쇠퇴의 문제를 별개로 놓고 처방을 내릴 수 없게 만든다. 최근의 조선업과 자동차산업으로 대표되는 지방 제조업의 위기로 인해 지역의 산업기반이 붕괴되면서 일자리가 줄어들고 이로 인해 지방도시의 인구유출이 가속화될 것으로 예측된다는 점

은 산업도시의 위기에 대응해 산업 재구조화 및 전환 정책과 더불어 정주여건을 개선하 는 도시 및 지역정책을 통해 인구유출을 줄이는 처방이 병행되어야 하는 이유를 잘 보 여 준다. 발전지역과 저발전지역 간 격차완화를 중요한 정책목표로 삼고 성장촉진지역 또는 특수상황지역과 같은 낙후지역 지원에 초점을 두어 온 균형발전정책은 이제 인구 감소, 산업 및 고용위기에 대응하여 위기지역 또는 쇠퇴지역을 대상으로 한 공간정책 적 개념이나 지원 수단을 도입해야 한다. 균형발전정책의 대상지역에 기존의 낙후지역 중심에서 이들 위기지역까지 포함하도록 개념적인 확장이 필요하다.

2) 위기지역에 대한 국가 지원체계 마련 필요

20대 및 21대 국회에서 인구감소위기지역 또는 산업위기지역을 지원하기 위해 제안 된 법률들은 인구감소, 산업 및 고용위기에 대응하는 데 있어 기존 균형발전정책의 한 계를 지적하고 특별법 제정을 통해 국가의 적극적인 개입의 필요성을 역설한다.

인구감소를 겪고 있는 지역을 지원하기 위해 제안된 법률안은 최근 지방 농어촌이 인구유출 및 저출산 등에 따라 인구소멸 단계에 접어들었다는 인구위기의 심각성을 강 조하면서 성장촉진지역 등 낙후지역 정책이나 저출산 대책, 국가균형발전 전략으로는 지방소멸을 막기에 역부족이라는 데에 인식을 같이하고 있다. 위와 같은 상황에서 특 별법안을 통해 인구감소지역에 대한 종합적인 지원책을 마련함으로써 해당 지역의 인 구유입 증대, 정주여건 개선, 주민 삶의 질 제고, 지역경제 활성화, 국토 및 지역균형 발전을 목표로 삼는다.

산업 및 고용위기지역 지원을 위해 제안된 법률안은 기존에 「고용기본법」이나 「국가 균형발전 특별법」에 따라 고용위기지역 및 산업위기대응특별지역에 대한 지원 근거는 마련되어 있으나 이들 지역에 대한 지속적이고 체계적인 지원이 이루어지지 못한다는 점을 제안 사유로 든다.

위와 같은 이유로 균형발전 지원체계 개편을 통해 위기지역에 대해 국가가 지원할 수 있는 시스템을 구축할 필요가 있다.

구분 제안 이유 목적

인구 감소 지역 지원 법안

서삼석 의원안

∙ 생산가능인구 감소로 지역의 존폐 자체가 문제되는 인구절벽에 직면

∙ 국가적 차원의 균형발전 전략을 수립하여 시행해 왔으나 농‧어촌 등 지방도시의 인구감소에 대한 정 책적 고려 미흡

∙ 정주여건 개선, 주민의 삶의 질 제 고, 지역의 인구유출 완화 및 인구 유입 증대

이원택 의원안

∙ 농산어촌지역의 인구감소로 지방소멸 위기 가속화

∙ 국가균형발전 차원의 지역균형발전정책이 추진되 어 왔지만 소멸위기지역은 오히려 증가하고 효과를 보지 못해 근본적인 대책 마련 요구

∙ 지방소멸에 효과적으로 대응하고 지 역사회의 자립 가능성 제고, 정주여 건과 생활기반을 개선하여 지역경 제 활성화와 지역 간 균형발전에 이 바지

배준영 의원안

∙ 농‧어촌을 기반으로 한 지방도시는 인구감소가 계 속 진행

∙ 인구 감소지역 대상으로 성장촉진 혹은 지역 활성 화를 위한 지원 법률을 시행해 왔으나 종합적인 지원책을 담은 별도 법률이 없어 효율성이 떨어진 다는 지적

∙ 정주여건을 조성하고 주민 생활기반 을 확충하여 지역경제 활성화와 국 토의 균형 있는 발전에 이바지

김형동 의원안

∙ 생산가능인구가 감소세로 바뀌고 농‧어촌 등 지방 에서 심각한 인구감소세를 나타내 지역의 존폐 자 체가 임박해진 상황

∙ 저출산 대책과 국가균형발전전략을 수립하여 시행 해 왔으나 기존의 틀 안에서는 지방소멸방지라는 정책목표를 달성하기 어려운 한계

∙ 국가균형발전전략을 인구정책적 측 면과 결합하여 지방소멸방지대책을 보다 실효성 있게 추진하려는 것

김승남 의원안

∙ 지방소멸 위기 문제가 가속화됨

∙ 비수도권은 다양한 인구 유입 시책에도 불구하고 인구유출이 가속화되고 저출산․고령화까지 더해져 인구감소세가 지속됨

∙ 주거, 교통, 문화, 교육, 의료 등 전 분야에 걸친 종합적인 지원을 하고 자 함

산업 및 고용 위기 지역 지원 법안

김관영 의원안

∙ 산업위기대응특별지역을 지정하면서 산업기반이 무너진 지역에 위기 극복사업을 진행하고 있으나 단발성 지원으로는 산업체의 연쇄적 위기에 충실히 대응하지 못함

∙ 경제위기지역에 대한 체계적인 지원 의 법적 근거를 확보

최인호 의원안

∙ 지역의 주된 산업에 대한 의존도가 높아 해당 산업 이 위기를 겪을 시 지역경제의 위기로 전이될 가능 성이 큼

∙ 「국가균형발전 특별법」에 산업위기대응특별지역 을 지원할 근거가 있으나 구체적 지원방안, 선제적 인 대응체계 규정이 없어 체계적인 지원이 어렵고, 해당 법 목적과도 상이한 측면이 있는바 별도 제정 법을 통해 지원 방안을 강구

∙ 지역산업에 대하여 체계적인 지원

자료: 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/main.do) 의안 원문 바탕으로 저자 작성 (2020년 10월 12일 검색)

표 2-24 | 인구감소지역 지원 관련 법안별 제안 목적 및 주요 내용

CHAPTER 3

1. 국가위기지역 개념 ···67 2. 국가위기지역 설정 방법론 ···69 3. 국가위기지역 설정을 위한 지역 분석 ···84 4. 국가위기지역 유형별 사례지역 ···93 5. 국가위기지역 유형화의 정책적 의의 ···109

국가위기지역

설정 방법 및 유형화

03 국가위기지역 설정 방법 및 유형화

본 장에서는 앞서 논의된 국가위기지역 설정의 필요성에 근거하여 국가위기지역을 개념적으로 정의하고 기존 유사개념과의 차별성을 살펴본다. 국가위기지역 정의에 따라 인구, 고용, 산업을 아우 르는 국가위기지역 설정 방법론을 적용하여 국가위기지역을 도출한다. 지역의 인구와 제조업 일자리 의 시계열적 변화 유형 구분을 바탕으로 국가위기지역이 여러 유형으로 나타날 수 있음을 밝힌다.

1. 국가위기지역 개념

1) 국가위기지역의 정의

국가위기지역은 인구감소, 산업 및 고용위기에 대응하여 균형발전정책에 위기지역 또는 쇠퇴지역을 대상으로 한 공간정책적 개념을 도입할 필요가 있다고 보고 본 연구가 제안하는 개념이다. 또한 위기지역에 대해 국가가 지원할 수 있는 시스템을 구축하기 위한 도구적 개념이기도 하다.

따라서 국가위기지역 개념은 정책적 활용성의 차원에서 정의될 필요가 있다. 국가위 기지역에서 위기는 인구감소, 산업쇠퇴 및 고용감소가 지역에 불러오는 위기를 의미한 다. 위기지역은 인구감소, 산업쇠퇴 및 고용 감소를 다른 지역에 비해 심각하게 겪고 있는 지역이다. 즉, 출생감소나 사망증가에 따른 자연적 감소나 인구유출 등 사회적 요인에 의해 인구의 절대 규모가 감소하는 지역이 위기지역이 될 수 있다. 또한 지역 내 사업체의 휴업, 이전 및 폐업 등에 따라 산업이 쇠퇴하고 이에 동반하여 대량의 실 업이 생겨 일자리 감소를 겪는 지역이 위기지역이 될 수 있다.

한편 국가위기지역에서 ‘국가’가 의미하는 바는 위기지역에서 나타나는 축소 또는 쇠퇴의 영향이 국가 및 광역적 수준에서 커서 균형발전정책을 통해 국가가 적극적으로 지원할 필요가 있는 지역이라는 점을 의미한다.

종합적으로 말하자면, 인구 자연감소 및 유출, 사업체 이전 및 폐업, 실업 등에 따라 인구감소, 산업쇠퇴, 일자리 축소가 나타나는 지역으로 국가 및 광역적 수준에서 감소 의 부정적 영향이 크게 미치는 지역을 국가위기지역이라고 정의할 수 있다.

자료: 저자 작성.

그림 3-1 | 국가위기지역 개념

2) 유사개념과의 차별성

(1) 성장촉진지역 등 낙후지역과의 차별성

일반적으로 낙후지역은 인구, 산업, 고용 기준으로 발전정도가 낮은 지역을 의미한다.

그러나 국가위기지역은 기존 발전지역 중에서도 인구, 산업, 고용의 축소 및 쇠퇴에 의 해 낙후지역화 할 위기에 처한 지역까지 포함한다는 점에서 낙후지역과 차별화된다.