구조조정의 정책방향과 과제

그러나 실천적 차원에서는 구조조정과 경기유지 양자가 단순히 대체적인 관계 를 가진 것으로 보기 어렵다. 구조조정이 적절히 이루어지면 그 결과 경제가 회 복될 것이고 오히려 목전의 어려움 때문에 구조조정을 지연 또는 포기한다면 구 조적 문제에 기인한 경제위기가 반복 발생할 수 있으므로 장기적으로 양자는 서 로 상충되지 않는다. 그러나 구조조정 기간 중 금융경색과 경기침체가 악화되어 기업들이 일시적 경영난으로 대량도산하면 향후 경제회복 자체가 불가능해질 수 있으므로 단기적 경기침체를 과소평가해서는 안된다.

지금까지 정부의 정책기조는 우선 구조조정을 달성한 후 경기부양, 투자확대, 외자유치 등을 통해 장기적 성장기조를 회복하려는 것이었다. 금융부문에서는 먼 저 금융기관의 자기자본규제 강화, 퇴출 및 합병, 고용조정 등을 통해 안정성과 수익성을 제고하고 장기적으로 금융중개기능을 정상화하려는 정책을 추구하였으 며, 기업부문에서도 부채비율 축소, 상호채무보증 해소, 사업구조 조정, 지배구조 개선 등을 선결과제로 설정하였다.

그러나 정부의 선(先) 구조조정‧후(後) 경제회복의 정책기조는 금융경색과 경 기침체가 계속되는 상황에서 구조조정을 위한 자금조달, 인수‧합병, 자산‧계열사 매각 등이 용이하지 않은 현실적인 벽에 직면하였다. 또한 러시아의 경제위기, 아 시아 금융‧외환위기 재발가능성 등도 장기적 경제침체 우려를 가중시켰으며, 국 제통화기금(IMF)은 연례보고서를 통해 한국에서 고금리, 긴축정책이 실패하였음 을 지적하였다. 이에 따라 정부는 정책기조를 구조조정에서 경기유지로 전환하여 금융과 기업의 구조조정이 일단락되는 1998년 9월 말 이후 재정적자를 수반한 경 기유지정책을 추진하고 있다.

그러나 구조조정과 경기부양에 관한 정책적 판단에 있어 양자를 단순히 상충 또는 선‧후관계를 가진 것으로 파악할 수는 없으며, 양자는 적절히 조합되어야 한다. 즉 당장 생존할 수 없는 경우 구조조정은 무의미하고 또한 불가능하므로 경기유지, 사회안전망 확충 등이 병행되어야 하나, 경기부양이 일부계층만의 이익 을 가져와 공정한 게임(game)의 규칙을 훼손한다면 구조조정의 성과는 기대하기 어렵기 때문이다.

장(章)은 지금까지 구조조정 과정에서 드러난 문제점들에 기초하여 향후 구조조 정 방향과 과제를 제시하려고 한다.

(1) 시장경제질서 확립과 자율적 구조조정

구조조정의 목적은 경제의 효율성을 제고하려는 것이며, 시장에서의 민간 경제 주체들의 경쟁과 협상이 정보의 한계, 정치적 제약을 안고 있는 정부의 통제나 계획보다 효율적인 결과를 낳을 것으로 기대된다. 따라서 정부의 역할은 시장기 능이 원활히 작동할 수 있도록 여건을 조성하는 데 있으며, 구조조정의 구체적 방안은 금융기관, 기업, 투자자 등 민간 주체들이 결정해야 한다.

정부주도적 경제운영체제를 시장체제로 전환하기 위해서 정부는 개입이나 통 제에 의해 국가를 운영하는 방식을 탈피하고 민간 주체들도 정부에 의존하거나 책임을 미루려는 태도를 지양해야 하나, 이런 의식변화, 제도적 개선은 오랜 시간 을 소요한다. 따라서 단기적으로는 당면한 구조조정 과제를 효율적으로 수행하면 서 장기적 과점에서도 시장체제로의 이행에 부응하는 민간의 의사결정체제를 구 축(構築)하는 것이 필요하다.

첫째, 민간 경제주체들이 자율적으로 구조조정을 추진하기 위해서는 공정한 책 임분담원칙이 마련되고 또한 지켜져야 한다. 책임분담 기준이 명확하고 관련 주 체들을 납득시킬 수 있어야만 구조조정을 통해 (공정하게 손실을 분담하는 상황 에서 출발하여) 상호 이익을 얻을 수 있는 방안을 도출할 수 있기 때문이다.

둘째, 구조조정과 관련된 판단과 결정이 정치적 요인에 의해 왜곡되지 많아야 한다. 경제원칙에서 이탈한 정치적 결정은 구조조정의 효율성을 저하시킬 수밖에 없기 때문이다. 이를 위해 특정 사안의 발생에 대비하여 관련 주체들의 책임과 정부지원의 원칙을 사전에 마련하고 일단 만들어진 원칙은 지켜지는 관행을 확립 해야 한다.

셋째, 구조조정 과정에서 관련 경제주체들의 인센티브(incentive)가 왜곡되는 것을 방지해야 한다. 부실 금융기관과 우량금융기관, 부실기업과 우량기업, 그리 고 금융기관과 기업의 주주, 채권자, 경영자, 근로자 등이 받는 보상(reward)이 과거의 노력과 성과에 따라 결정되어야만 이들 주체들의 성과 제고 인센티브가 확립되고 도덕적해이(moral hazard)를 방지할 수 있다.

넷째, 구조조정을 효율적으로 달성하고 향후 경제회복을 앞당기기 위해서는 단 기간 내에 경제 내에 만연한 불확실성을 감소시킬 필요가 있다. 이를 위해 정부

는 정보를 과감히 공개하고, 정책입안과정에서 공개적 토론과 의견수렴이 이루어 지도록 해야 한다. 특히 금융기관이나 감독당국은 부실자산의 실상을 명백히 공 개하여 예금자, 채권자, 외국투자자 등이 금융기관의 실제 경영상태에 대해 의구 심을 갖지 않도록 해야 한다.

(2) 구조조정의 내실 강화

개별 경제주체의 차원에서 구조조정의 목적은, 국민(또는 정부)은 성장과 고용 기회 확대, 금융기관은 생존과 채권회수, 기업은 기업가치극대화라고 할 수 있다.

그러나 구조조정의 실천과정에서 이런 목적의식은 약화되고 주어진 실천목표 달 성에 치중하는 피상적인 형태가 나타나고 있다.

지금까지 이루어진 금융기관의 구조조정은 부실자산정리, 부실금융기관 퇴출, 자본확충, 대형화 등이다. 그러나 이들은 금융기관의 경쟁력을 제고하기 위한 외 형적 측면의 개선방안들이며, 선진국 수준의 건전성과 수익성 달성을 보장하는 것은 아니다. 내실 있는 구조조정을 위해서는 금융기관의 경영혁신이 필요하며, 이는 책임경영체제 구축, 여신심사 및 사후관리 강화, 자산운용 개선, 인원 및 점 포 운영의 효율성 제고 등을 위한 노력을 요구한다.

기업의 구조조정은 경제성을 상실한 사업부문을 정리하고 구조조정자금을 조 달하기 위한 자산매각, 계열사 퇴출 등 사업축소, 재무적 안정성을 제고하고 이자 부담을 낮추기 위한 부채비율 축소, 합병‧청산‧매각 등 구조조정의 장애요인이 되고 있는 상호채무보증 해소를 중심으로 이루어져 왔다. 자산‧계열사 매각은 재 무위기에 처한 기업의 자금조달 수단으로 널리 사용되나, 경영난에 빠진 기업은 협상력(bargaining power)이 약화되어 정상 가격으로 매각하기 어렵다. 따라서 사업축소가 기업가치를 증대하는 결과를 낳기 위해서는 고비용으로 조달한 자금 이 효율적으로 사용되도록 해야 한다. 또한 부채비율 축소가 재무적 안정성을 제 고하는 대신 불경기 하에서 재무위기에 처한 기업의 자금난을 가중시키고 영업활 동을 위축시킬 가능성이 있음을 고려하여 재무구조 조정 방안을 수립해야 한다.

(3) 경제여건을 고려한 구조조정 추진

정부는 초기에는 구조조정과 경기회복이 단기적으로 상호 배타적인 것으로 간 주하고, 우선 구조조정을 마무리한 후에 경기회복을 추진하려는 정책기조를 채택

하였다. 그러나 기업의 경영난이 심화하여 금융기관 부실자산과 실업이 증가하고 이는 다시 금융경색과 경기침체로 이어지는 악순환이 계속되고, 세계경제여건이 악화되는 등 경제의 장기침체 조짐이 나타나자 정책기조를 양자를 병행하는 것으 로 수정하였다.

그러나 구조조정과 경기부양의 병행은 단순히 양자를 동시에 추진하는 것으로 는 달성하기 어렵다. 예를 들어 급격한 기업의 부채비율 축소는 사업축소를 수반 하고 결국 경제규모나 경제성장률의 감소로 이어져 경기부양과는 상충되는 효과 를 미치기 때문이다. 따라서 양자의 병행은 경제여건을 고려한 구조조정을 의미 해야 할 것이다.

이를 위해 경직적인 실적 지향적 구조조정을 탈피하여, 정부는 거시경제 관리, 금융시장의 기능 회복, 제도 및 관행 개선 등 여건조성과 함께 실천가능성과 경 제적 효과를 고려한 정책을 수립해야 한다.

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