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금융기관‧기업 구조조정의 정책방향과 과제

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(1)

금융기관‧기업 구조조정의 정책방향과 과제

1998. 12

위정범

한국경제연구원

(2)

Policy Orientations and Tasks of the Restructuring of Korean Financial Institutions and Corporations

Jung Bum Wee

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발 간 사

한국 경제의 구조개혁은 정부주도적 경제운영체제가 갖는 문제점들을 해결하 고 국제경제 환경 변화에 대처하기 위해 필요했으며, 금융‧외환위기에 뒤이은 국 제통화기금(IMF) 체제는 구조개혁을 본격적으로 추진하는 계기가 되었다. 이제 지난 1년간 국가의 최우선과제로서 추진되어 온 구조조정 과정을 돌아보고, 부족 했던 점의 반성과 미진했던 부분의 보완을 위한 점검이 필요한 시기인 것으로 보 인다.

이 보고서는 전환기를 맞은 우리 나라 금융기관과 기업의 구조조정 현황과 추 진과정에서의 문제점을 살펴보고 개선과제와 향후 정책방향을 제시하고자 한다.

경제 구조개혁의 핵심은 금융기관과 기업의 구조조정이라 할 수 있는데, 이는 비 단 이들 부문의 외화 유동성위기가 경제위기의 직접적 원인이었다는 표면적 이유 보다는 이들이 향후 경제회복을 이끌어 가는 중심적 역할을 해야 하기 때문일 것 이다.

금융기관 구조조정과 관련해서는 정부의 기본 정책방향, 부실채권 정리, 부실 금융기관 퇴출, 대형선도은행 육성 등 구조조정 현황과 추진과정에서의 문제점을 분석하고 향후 금융산업의 효율성 및 경쟁력을 제고하기 위한 과제들을 제시하였 다. 기업 구조조정에 대해서는 재무구조, 상호채무보증, 퇴출, 기업개선작업, 사업 교환, 지배구조 개선 등 주요 개혁 영역의 정책추진 현황 및 문제점을 살펴보고 구조조정 과정에서 적용될 수 있는 기본원칙과 향후 과제들을 찾아보았다.

국민들이 구조조정 과정에서 겪는 고통이 클수록 이후의 발전도 클 수 있으며 구미의 선진국들도 자본주의 발전과정에서 수백 년 동안 유사한 위기를 여러 차 례 겪었음을 상기하면서, 이 보고서가 우리 나라의 경제위기를 극복하는 데 미력 이나마 도움이 되기를 기대한다.

끝으로 이 연구를 수행한 본원의 위정범 연구위원에게 감사하며, 이 보고서의 내용은 필자의 개인적 견해로서 본원의 공식적 견해가 아님을 밝혀둔다.

1998년 12월 한국경제연구원 원장 좌승희

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ABSTRACT

This paper overviews the on-going restructuring process of Korean financial institutions and corporations since the financial/foreign exchange crisis in 1997, and suggests future policy orientations and tasks.

With regard to the restructuring of financial institutions, this paper reviews the institutional arrangements, the current status of the activities for disposition of non-performing loan, resolution of failed institutions, and mergers of banks.

Several problems are pointed out. First, the government-led restructuring may generate less efficient outcome compared with market-oriented one, undermine the economic principle out of political consideration, cause moral hazard, and entails large budget deficit. Second, Koreans have undergone trials and errors resulting from a lack of experience in such an intensive restructuring. Third, the restructuring so far failed to make progress in improving the efficiency and competitiveness of financial industry.

This paper suggests that it is critical for a successful restructuring that financial institutions are to be operated on commercial base instead of being controlled by the government. In addition, the management/financing techniques need be refined. Financial supervision and prudence regulation should be enhanced. In order to save restructuring expense, the management of unhealthy financial institutions should be restored to normal state as early as possible, and the asset management corporation need keep high level of operational efficiency.

With regard to the restructuring of corporations, this paper reviews the action plans, specifically, lowering debt-equity ratio of firms, clearing cross debt-guarantee within a conglomerate, exits of marginal firms, work-out program, business swaps among large conglomerates, government support to small and medium size firms, and revising regulations concerning corporate restructuring.

However, the restructuring measure entails several problems. It lacks

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in-depth analysis of implementability and expected effects. Specifically, the target state of financial restructuring, that includes both lowering debt-equity ratio and clearing cross debt-guarantee, seems impossible to achieve due to tremendous requirement of fund although recapitalization is necessary to resolve the current economic crisis. On the other hand, the measure of exits of marginal firms, work-out program and business swaps is hard to implement because of the difficulty in aligning the interests of concerned parties, namely, firms' shareholders, managers, employees, financial institutions, and the government. Further, it worsens uncertainty of the economy because its purpose and content are not clear.

This paper suggests that the government should avoid drastic policy measures. Instead, It need make efforts to establish environment to stimulate and facilitate voluntary restructuring, and help set up general rule to align the interests of various parties.

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목차

제1장 서론/ 1

제2장 금융기관의 구조조정/ 3

1. 추진현황/ 3

(1) 금융기관 구조조정을 위한 주요 정책/ 3 (2) 은행 구조조정/ 6

(3) 비은행 금융기관 구조조정/ 10

2. 구조조정 과정의 문제점/ 11

(1) 금융 구조조정 정책과 재정지원/ 11 (2) 은행 구조조정/ 14

3. 금융 구조조정의 방향과 과제/ 16

(1) 금융산업의 효율성 제고/ 16 (2) 효율적 구조조정 추진/ 22

제3장 기업의 구조조정/ 25 1. 추진현황/ 25

(1) 재무구조 개선을 위한 약정/ 26 (2) 상호채무보증 해소/ 28

(3) 퇴출, 기업개선작업, 사업교환 및 중소기업 지원/ 29 (4) 지배구조 개선 및 경영투명성 제고/ 41

(5) 구조조정 제도 개선/ 41

2. 구조조정 과정의 문제점/ 43

(1) 정책의 실현가능성과 효과의 불확실성/ 43 (2) 재무구조 개선 약정과 부채비율 축소/ 43 (3) 상호채무보증 해소/ 45

(4) 퇴출, 기업개선작업 및 사업교환/ 46

3. 기업 구조조정의 방향과 과제/ 48

(1) 기본 정책방향과 추진체계/ 48 (2) 부채비율 축소/ 50

(3) 상호채무보증/ 52 (4) 사업구조 조정/ 53

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제4장 결론/ 56

1. 금융기관‧기업 구조조정 추진과정의 문제점/ 56

(1) 공정한 책임분담원칙 미확립/ 56 (2) 외형에 치중한 피상적 구조조정/ 57 (3) 불확실성 지속/ 58

(4) 경제회복과 구조조정의 상충 가능성/ 58

2 . 구조조정의 정책방향과 과제/ 59

(1) 시장경제질서 확립과 자율적 구조조정/ 60 (2) 구조조정의 내실 강화/ 61

(3) 경제여건을 고려한 구조조정 추진/ 61

참고문헌/ 63

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표‧그림 목차

<표 1> 금융산업 구조개선에 관한 법률 주요 개정내용/ 4

<표 2> 금융 구조조정을 위한 공채 발행 현황/ 5

<표 3> BIS비율 8% 미만 은행 구조조정 현황/ 8

<표 4> 상업은행과 한일은행의 합병 전후 경영지표/ 9

<표 5> 국민은행과 장기신용은행의 합병 전후 경영지표/ 10

<표 6> 금융 구조조정을 위한 공채 발행 현황/ 14

<표 7> 일반은행과 외국은행 국내 지점의 수익성 현황/ 17

<표 8> 일반은행과 외국은행 국내 지점의 인원/점포 생산성 현황/ 18

<표 9> 일반은행의 대출 및 유가증권 관련 손익 현황/ 20

<표 10> 일반은행의 기간별 외화 조달 및 운용 현황/ 21

<표 11> 시중은행의 해외 외화자산 현황/ 21

<표 12> 정부와 5대 기업집단이 합의한 기업 구조조정 방안 5개항/ 26

<표 13> 재무구조 개선 약정의 최초 내용과 수정 지침/ 27

<표 14> 30대 기업집단의 계열사간 채무보증 현황/ 29

<표 15> 기업부실판정위원회 선정 55개 퇴출대상 기업 현황/ 31

<표 16> 55개 퇴출대상 기업의 정리방안 현황/ 33

<표 17> 퇴출대상 기업에 대한 금융기관 여신 회수 현황/ 34

<표 18> 기업구조조정협약, 부도유예협약, 협조융자의 비교/ 35

<표 19> 기업개선작업 대상기업 및 추진현황/ 37

<표 20> 기업집단의 1차 사업교환 합의내용/ 39

<표 21> 사업교환의 기대효과/ 40

<표 22> 우선 및 조건부 지원 중소기업 금융지원 현황/ 40

<표 23> 채무보증 해소 방식별 비중 추이/ 46

<표 24> 부채비율 200% 목표 예외 대상 업종의 부채비율 현황/ 51

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I. 서론

우리 나라는 1980년대 이후 정부주도적 경제운영체제가 노정하는 문제점들과 자유화‧세계화를 중심으로 한 국제경제 환경 변화에 따라 경제 전반에 걸친 개혁 을 통해 시장기능을 활성화할 필요를 갖게 되었다. 더욱이 1997년 급격한 금융‧

외환위기를 수습하기 위해 국제통화기금International Monetary Fund으로부터 대 기성차관stand-by credit을 도입함에 따라 구조개혁은 피할 수 없는 과제가 되었 다.

국제통화기금(IMF) 경제개혁 프로그램의 핵심은 금융기관의 상업성 회복과 건 전성 제고를 위한 금융산업 구조조정이며, 기업 구조조정, 전반적인 경제운영 틀 의 개혁 등을 포함하고 있다. 국제통화기금 금융지원체제 하에서 금융 및 기업 부문에서 추진되고 있는 주요 구조개혁 방향은 다음과 같다.

첫째, 금융시장에서 시장기능이 작동하도록 보장하고, 부실 금융기관들을 퇴출 시키며, 생존 금융기관의 건전성을 제고한다. 정부는 은행대출의 상업성을 존중하 여 (건전성 감독의 경우를 제외하고는) 경영과 여신 결정에 개입하지 않으며, 금 융기관들은 건전성 기준에 입각하여 위험평가 및 여신심사를 강화한다.

둘째, 금융부문에서의 투명성을 개선하고 국제적으로 인정될 수 있는 진입‧퇴 출기준을 만든다. 대형 금융기관은 회계장부를 국제적으로 공인된 회계법인의 감 사를 받고, 금융기관이 연2회 발표하는 주요 자료(무수익여신, 자본충실도, 소유구 조 및 제휴관계 등)가 퇴출기준으로 이용된다.

셋째, 기업의 재무적 안정성을 제고하기 위해 부채비율을 낮추고, 은행차입에 대한 의존도를 축소하며, 기업집단의 계열사간 채무보증을 해소한다. 또한 기업들 이 국제 금융시장에서 직접 자금을 조달할 수 있도록 민간 기업의 해외차입 규제 를 철폐한다.

넷째, 기업의 경영투명성을 제고하기 위해 일반적으로 인정된 국제 회계기준에 부합하는 재무제표를 작성하고, 외부감사의 독립성을 강화하며, 완전 공시 및 외 부감사에 의해 공인된 결합재무제표를 공표한다.

다섯째, 시장원리를 강화하기 위해 기업의 파산절차가 법률에 따라 정부 개입 없이 작동하도록 하며 정부는 개별 기업을 구제할 목적으로 보조금이나 세제 혜 택을 제공하지 않는다.

이와 같은 개혁이 이루어지면 금융기관과 기업들은 정부의 규제‧보호에서 벗 어나 경영활동에 관한 광범위한 자유를 보장받는 한편으로 경쟁격화에 직면하게

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될 것이다.

우선 금융기관들은 정책수행을 위해 산업자금을 동원하고 배분하는 역할에서 벗어나, 상업성에 기초한 경영을 해야 한다. 정부는 금융기관을 정책수행 수단으 로 이용할 수 없게 되어 건전성 규제를 제외하고는 개입할 당위성을 갖지 않으 며, 금융기관들은 독자적으로 생존을 추구해야 한다.

또한 금융기관의 진입‧퇴출 장벽 완화와 함께 경쟁심화는 금융산업의 효율성 을 향상시키고, 강화된 시장규율(market discipline)도 경영자의 성과 제고를 유도 할 것이다.

금융환경 변화는 기업의 경영행태에 큰 영향을 미칠 것이다. 금융기관의 기업 에 대한 감시‧견제 기능이 강화되므로 기업은 철저한 사업성 분석을 통해 투자를 결정해야만 금융기관으로부터 자금을 조달할 수 있고, 경제적 부가가치를 창출해 야만 존속할 수 있다. 또한 주식투자자들이 소수주주 권리 행사를 통해 경영을 감시하고 적대적 인수‧합병에 대한 규제가 완화되기 때문에 경영자는 성과가 저 조할 경우 경영권을 상실할 가능성이 증가한다.

이 보고서는 전환기를 맞은 우리 나라 금융기관과 기업의 구조조정 현황을 살 펴보고 향후 과제를 제시하려고 한다. 제2장은 금융기관의 구조조정 추진현황, 문 제점 및 앞으로의 과제를 제시하고, 제3장은 기업의 구조조정을 다루며, 제4장은 구조조정 과정의 일반적인 문제점과 향후 정책방향과 과제를 정리한다.

(11)

II. 금융기관의 구조조정

1. 추진현황

(1) 금융기관 구조조정을 위한 주요 정책

1) 추진 일정

정부는 금융기관 구조조정을 위해 우선 은행의 구조조정을 추진하여 비은행 기관의 구조조정 기간에 발생할 수 있는 금융불안에 대처할 수 있도록 하고, 뒤 이어 비은행 금융기관을 구조조정하는 것을 기본 일정으로 설정하고 있다.

금융감독위원회는 은행의 구조조정을 위해 1997년 12월 현재 BIS 자기자본비 율이 8%에 미달하는 12개 부실은행에 대해 경영진단經營診斷을 실시하여, 1998년 6월 29일 7개 은행의 경영정상화계획을 조건부승인하고 정상화 가능성이 낮은 5 개 은행은 우량은행들에 자산‧부채승계방식으로 인수되도록 하였다. 우량 또는 경영정상화계획의 조건부승인으로 생존한 은행들에 대해서는 건전성규제를 강화 하고, 합병에 의한 대형화를 유도하며, 부실채권 정리를 지원하게 된다.

비은행 금융기관의 구조조정을 위해서는 생존 14개 종합금융사들의 경영정상 화계획을 평가하여 1999년 6월 말까지 BIS 자기자본비율 8% 목표 달성과정을 계 속 점검하기로 하였고, 증권회사들에 대해서는 2개사는 조건부승인, 2개사는 영업 정지 후 인가취소되도록 하였으며, 보험회사는 1998년 8월 4개사를 영업정지 조 치하였다. 이 밖에 10개 리스사가 정리절차 중이고, 2개 투신사와 6개 투신운용회 사가 정리될 예정이며, 부실 상호신용금고와 신용협동조합은 경영관리, 경영지도 를 통한 정상화 추진, 또는 파산절차 중에 있다.

2) 제도 정비

정부는 1998년 9월 금융산업의 구조개선에 관한 법률을 개정하여 금융기관 구 조조정에 있어 정부의 주도적 역할을 가능하게 하고, 적기시정조치제도를 강화하 였다. 주요 내용은 금융감독위원회가 금융기관 구조조정에 있어 합병권고, 자금지 원 등을 통해 주도적 역할을 할 수 있도록 하고, 금융기관의 감자절차를 간소화

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하며, 부실금융기관 개념을 확대하여 자산‧부채 실사 없이도 부실금융기관으로 간주할 수 있도록 하고, 금융기관의 합병 절차를 간소화하는 것 등이다.

<표 1> 금융산업 구조개선에 관한 법률 주요 개정내용

구분 내용

정부의 구조조정 개입 및 증‧감자

절차 간소화

-금융감독위원회는 합병, 영업양도, 계약이전 등을 명령한 금 융기관에 대해 1개 이상 금융기관을 지정해 합병 권고 가능

‧합병 권고시 증자 등 자금지원 규모와 조건을 미리 제시

-금융기관의 주가가 액면가에 미달할 경우 이사회 결의만으 로 감자 가능

-법정최저자본금 이하로 완전 감자 가능

적기시정조치제도 강화

-부실금융기관 범위를 ‘채무가 재산을 초과하거나 거액의 금 융사고 또는 부실채권 발생으로 사실상 채무가 재산을 초과 한 금융기관’으로 확대

-금융기관의 건전성에 따른 적기시정조치제도

‧금융기관 및 임직원에 대한 주의, 경고, 문책, 직무정지, 임 원대행관리인 선임.

‧자본금 증액 또는 감액, 보유자산 처분, 점포 축소

‧고위험 자산 취득과 고금리 수신 제한

‧주식의 일부 또는 전부의 소각 및 병합

‧영업의 일부 또는 전부의 정지, 양도 및 계약이전

‧합병 또는 제3자의 해당 금융기관 인수

구조조정 절차 간소화

-합병 주주총회 소집통지와 대차대조표 공시기간을 주주총회 1주전으로 기간 단축

-주주명부 폐쇄공고는 폐쇄일 1주전 2개 이상 일간지에 공고

-채권자의 이의제출기간을 공고후 10일 이상으로 단축

-주식병합시 주권제출기간을 공고후 5일 이상, 주식매수청구 기간을 공고후 10일 이내로 단축

정부는 또한 금융기관의 건전성 제고를 위해 BIS 자기자본규제, 자산건전성 분류기준 및 회계기준을 강화하고, 부실채권 매입, 증자지원, 예금 대지급 등 구 조조정 지원자금을 예산에 반영하였다.

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3) 부실채권 정리

금융기관 구조조정의 첫 단계는 부실자산을 분리하는 것이며, 부실채권 정리의 기대효과는 다음과 같이 요약할 수 있다.

첫째, 금융기관이 부실채권을 대량 보유한 상태에서는 외부투자자가 금융기관 의 실제가치를 정확히 평가할 수 없으며 따라서 투자를 결정하기 어렵다. 부실채 권 정리는 금융기관의 실제가치에 대한 불확실성을 감소시킴으로써 매각, 합병 등 구조조정을 가능하게 한다.

둘째, 금융기관은 건전자산(健全資産) 운용에만 전념하고 업무성격이 다른 부 실채권 관리에 투입되는 시간과 노력을 절감함으로써 정상기능 회복을 앞당길 수 있다. 또한 무수익자산(無收益資産)인 부실채권을 매각하고 현금 또는 채권(債券) 형태로 수익자산(收益資産)을 획득함으로써 중‧장기적으로 수익성 제고를 통해 자기자본을 확충할 수 있다.

셋째, 부실채권정리전담기관의 전문인력이 자산의 재조직(reorganization) 또는 매각을 담당함으로써 부실채권 정리의 효율성을 높일 수 있다. 우리 나라에서는 성업공사가 이 역할을 수행하고 있으며, 정부는 성업공사를 통해 대규모 재정지 원을 하고 있다.

정부는 1997년 11월 기존의 성업공사를 확대개편하여 부실채권정리기금을 설 치하고 금융기관들의 부실채권을 매입하도록 하였다. 성업공사의 매입대상 부실 채권은 강제집행이 가능하고, 합법적으로 양도할 수 있으며, 처분에 장애가 없는 채권들이다. 성업공사의 부실채권 매입과 예금보험공사의 증자지원 및 예금대지 급을 위한 자금조달 및 운용계획은 다음과 같다.

<표 2> 금융 구조조정을 위한 공채 발행 현황

(1998년 9월 말 현재, 단위:조 원)

1998년 1999년 발행예정

발행예정 금액합계

금액 발행 실적 잔여금액 (4/4분기)

발행예정 금액

공채

예금보험공사채권 (예금대지급용)

21.81 (8.51)

18.03 (6.61)

3.79 (1.9)

9.6 (5.5)

31.41 (14.01) 성업공사채권 27.55 17.75 9.80 5.0 32.55

합 계 49.36 35.78 13.59 14.6 63.96

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이후에도 성업공사는 금융기관들로부터 부실채권을 계속 매입하고 있다. 1998 년 6월 퇴출된 5개 은행의 부실채권과 인수은행의 부실채권 일부를 인수하였고 향후 금융기관 합병 또는 추가 퇴출의 경우 부실채권 정리를 지원할 예정이다.

성업공사는 부실채권을 인수한 후 단순 재매각 또는 재조직후 매각을 통해 자 금을 회수하는데, 다양한 방법으로 자산가치를 제고하여 매각할 수 있도록 자회 사로서 매입자산의 유동화를 위한 유동화전문회사와 자산운용을 위한 자산관리회 사를 설립할 계획이다.

성업공사가 매입 자산을 관리‧운용‧매각하는 방식은 첫째, 인수한 부실채권을 근거로 자산담보부증권asset-backed securities(ABS)을 발행하여 자금을 회수할 수 있다. 자산담보부증권의 발행절차는 성업공사가 매입한 채권을 특수목적회사 special purpose company(SPC)에 양도하고, 특수목적회사는 이를 근거로 자산담보 부증권을 발행‧판매한다. 둘째, 부실채권을 개별적으로 또는 결합하여 직접 매각 할 수 있다. 셋째, 성업공사가 담보물을 법원의 경매절차를 통해 취득한 후 재매 각할 수 있다. 넷째, 성업공사가 취득한 자산에 추가 투자하여 가치를 높인 후 매 각할 수 있다. 다섯째, 성업공사가 기업에 대한 채권을 투자지분으로 전환하고, 기업이 정상화된 후 지분매각을 통해 자금을 회수하는 방식이 있다.

또한 정부는 성업공사가 기업개선작업의 일환으로 기업에 대한 채권을 주식으 로 출자전환, 금융기관의 고정자산 또는 기업이 금융기관 부채상환을 위해 매각 하려는 자산을 매입할 수 있도록 할 예정이다.

(2) 은행 구조조정

정부의 은행 구조조정에 관한 기본 정책방향은 부실은행을 조기에 정리하고 생존은행들의 합병을 유도하여 국제적 경쟁력을 가진 대형선도은행을 육성하는 것이다.

1) 부실은행 정리를 위한 자산‧부채승계방식

부실은행 정리방식은 대체로 청산, 자산‧부채승계, 인수‧합병 등이며 우리 나 라는 이 가운데 청산과 인수‧합병 방식의 장점을 취할 목적으로 자산‧부채승계방 식을 채택하였다.

청산(liquidation)은 전형적인 부실금융기관 정리방법으로 감독당국이 금융기관

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을 폐쇄한 후, 예금보험에 부보된 예금을 대지급하고 나머지 채권자 및 주주들에 게는 순위에 따라 청산배당하는 방식이다. 이 방식은 금융기관의 부실을 철저히 정리할 수 있는 장점이 있으나 금융기관 폐쇄에 따른 금융불안, 예금대지급에 따 른 초기 자금부담 등의 단점을 가지고 있다.

한편 인수‧합병(merger & acquisitions)은 우량금융기관이 정리대상 기관을 합 병하는 방식으로 금융불안 가능성을 감소시키고 초기 자금부담이 적으며 영업권 등 무형자산 가치를 보전할 수 있으나, 소요기간이 길고 인수 기관이 자산‧고용 을 승계하기 때문에 부실요인을 철저히 정리하기 어려우며 합병 후 인수 및 피인 수 기관의 통합에 어려움이 발생할 가능성이 있다.

자산‧부채승계(purchase & assumption)는 인수 금융기관이 정리대상 금융기관 의 자산과 부채를 승계하고 정부는 정리대상 금융기관의 부실채권 매입, 이전되 는 부채가치가 자산가치를 상회하는 경우 인수기관의 손실 보전 등을 통해 지원 하는 형태로 이루어진다. 이 방식은 청산방식에 비해 금융불안 가능성이 낮고 초 기 자금부담이 적으며 인수‧합병방식에 비해 소요기간이 짧고 인수 금융기관이 정리대상 기관의 부실요인을 떠안지 않아도 되나, 절차가 복잡하고 정부의 재정 지원 규모가 예상보다 커질 가능성을 가지고 있다. 자산‧부채승계방식은 계약이 전되는 자산‧부채의 범위에 따라 포괄적 승계(whole bank), 선택적 승계 (clean bank) 및 비례적 승계 (pro rata) 방식으로 나뉜다.

2) 부실은행 퇴출

금융감독위원회는 1998년 6월 29일 1997년 말 기준 BIS비율 8% 미만 12개 부 실은행 가운데 7개 은행에 대해서는 경영정상화계획을 조건부승인하고 5개 은행 은 퇴출되도록 하였다.

경영정상화계획이 조건부승인된 7개 은행 가운데 조흥, 상업, 한일, 외환 등 4 개 대형 시중은행에 대해서는 2000년 6월 말까지 목표 BIS비율 8%를 근접하게 달성할 수 있을 것으로 평가하고, 경영진교체, 점포‧인원 감축, 수익증대 및 부실 채권 추가발생 방지 대책 마련 등을 요구하였다. 나머지 평화, 강원, 충북 등 3개 은행에 대해서는 경영진 교체, 감자(減資) 및 증자(增資) 등을 요구하였고, 특히 평화은행에는 국제업무 및 50억 이상 신규대출 금지, 강원은행은 현대종금과 합 병, 충북은행은 국제업무 금지 등의 조건을 추가했다.

경영정상화계획이 승인되지 않은 5개 은행은 BIS 비율이 9%를 상회하는 우량

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은행들에 자산‧부채승계방식으로 인수되도록 하였다. 대동은행은 국민은행에, 동 남은행은 주택은행에, 동화은행은 신한은행에, 경기은행은 한미은행에, 충청은행 은 하나은행에 인수되었다.

인수은행들은 계약이전 과정에서 선택적으로 자산 및 부채를 매입할 수 있으 며, 정리대상 은행들의 자산‧부채 실사가 끝나는 1998년 9월 이후 매입한 부채가 치가 자산가치를 초과할 경우 예금보험공사로부터 손실을 보전 받는다. 성업공사 는 퇴출은행의 부실채권과 인수은행 부실채권 일부를 매입하고, 인수은행은 인수 후 6개월 이내에 발생하는 부실채권을 성업공사에 매각할 수 있다.

<표 3> BIS비율 8% 미만 은행 구조조정 현황

구분 해당 은행

경영정상화계획 조건부승인 조흥, 상업, 한일, 외환, 평화, 강원, 충북은행

경영정상화계획 불승인

대동은행 국민은행이 인수

동남은행 주택은행이 인수

동화은행 신한은행이 인수

경기은행 한미은행이 인수

충청은행 하나은행이 인수

3) 대형선도은행 육성

부실은행 정리와 병행하여 정부는 생존은행들의 합병을 통해 대형선도은행 (leading bank) 육성을 추진하고 있다. 대형은행 설립의 기대효과는 규모확대에 의한 비용절감, 업무범위 확대에 의한 시너지(synergy)효과, 국제업무 수행에 필 요한 수준의 자본규모 확보 등이며, 은행 부문의 부실을 정리하는 계기로서도 이 용된다. 대형은행들은 상업성에 기초한 책임경영체제 구축, 선진 경영/금융기법 도입과 확산, 국제 기준의 자산건전성 유지, 투명한 경영/회계 등을 통해 금융산 업 발전을 선도하도록 기대된다.

현재까지 추진‧발표된 은행 합병 사안은 상업은행과 한일은행, 하나은행과 보 람은행, 국민은행과 장기신용은행의 합병 등이다.

상업은행과 한일은행은 1998년 7월 31일 합병계획을 발표하였으며, 1999년 중 설립될 예정인 상업‧한일은행(가칭)은 자산규모 기준 세계 100위 수준의 대형은 행이 될 것으로 보인다.

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<표 4> 상업은행과 한일은행의 합병 전후 경영지표

(단위 : 억 원, 명, 개, %, 기준 : 1998년 6월 말) 상업은행 한일은행 상업‧한일은행(계)

규모지표

총자산 500,397 551,237 1,051,634 점포수 486 456 942 인원 7,810 7,492 15,302 총수신 257,728 271,670 529,398 총여신 281,634 346,792 628,426

안정성지표

BIS비율 3.28 4.53 -

자기자본 19,885 21,012 40,897 요주의이하 여신

(총여신대비 비율)

59,222 (21.0%)

89,130 (25.7%)

148,352 (23.6%) 수익성지표 업무이익(‘98 상반기) 1,556 2,225 3,781

당기순이익(‘98 상반기) -5,568 -8,204 -13,772

하나은행(충청은행 기인수)과 보람은행도 1998년 8월 19일 합병을 발표하고 1999년 1월 1일 총자산규모 46조 원 규모의 합병은행을 설립할 예정이다. 이들 두 은행은 합병에 의해 즉시 대형화하지는 않으나, 최소 생존규모를 유지하고 규 모와 범위의 경제를 추구하며 향후 대형선도은행으로 발전하기 위한 기반을 마련 한 것으로 평가된다.

또한 국민은행과 장기신용은행도 1998년 9월 11일 합병계획을 발표하였으며, 합병은행의 자산규모는 100조 원 수준에 이른다. 국민은행은 전국적인 소매금융 망과 신용카드사업 등으로 소비자금융 부문이 우수하고 장기신용은행은 기업금융 에 특화하고 있어 두 은행의 합병은 대형화 뿐 아니라 범위의 경제효과를 실현시 킬 수 있을 것으로 판단된다.

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<표 5> 국민은행과 장기신용은행의 합병 전후 경영지표

(단위 : 억 원, 명, 개, %, 기준 : 1998년 6월 말) 국민은행 장기신용은행 합병은행(계)

규모지표

총자산 618,280 364,555 982,835 점포수(국내) 512 45 557 인원 12,727 1,015 13,742

안정성지표

BIS비율 12.0 9.61 -

자기자본 26,623 13,817 37,440 요주의이하 여신 14,540 12,792 27,332 수익성지표 업무이익(‘98 상반기) 6,227 1,959 8,186 당기순이익(‘98 상반기) 65 512 577 자료 : 주요 일간지

정부는 은행합병에 대한 지원기준을 마련하여, 우량은행과 부실은행이 합병할 경우 BIS 자기자본비율이 우량은행 수준이 되도록 하고 부실은행들이 합병할 경 우에는 BIS 비율이 10% 수준이 되도록 할 계획이다.

(3) 비은행 금융기관 구조조정

금융감독위원회는 금융위기 이전 30개사에 이르던 종합금융사 가운데 인가취 소된 14개사와 영업정지된 2개사를 제외한 나머지 14개사의 경영정상화계획 이 행실적을 평가하였다. 이들 종금사의 BIS 자기자본비율, 유동성 확충, 위험관리, 인력‧조직 감축을 점검하였으나, 14개사 모두 1998년 6월 말 기준 BIS 자기자본 비율이 6%를 상회하고 있어 당분간 종금사의 추가퇴출은 없을 것으로 보인다.

정부는 이들 종금사들이 강화된 건전성 기준 하에서 1999년 6월 말까지 BIS 비 율 8% 목표를 달성할 수 있도록 계속 점검할 계획이다.

또한 고려, 동서증권의 인가취소, 산업, 한남투자증권의 영업정지 조치 이후, 모든 증권회사들로부터 재무보고서를 제출 받고 자산‧부채를 실사하여 영업용 순 자본비율이 100% 미만인 4개사 가운데 SK, 쌍용투자증권의 경영개선계획을 조건 부승인하고 장은, 동방페레그린증권을 불승인하여 영업정지 처분하였다.

금융감독위원회는 1998년 8월 보험회사의 경영정상화계획 평가결과를 확정하 여 한일, 신한, 한성, 대신, 동양, SK, 금호생명 등 7개 생명보험회사와 해동, 동부 화재의 2개 손해보험회사의 경영정상화계획을 승인하고, 조선, 국민, 태평양, 한

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덕, 한국, 두원, 동아생명 등 7개 생보사의 경영정상화계획을 보완하도록 하며, 국 제, BYC, 태양, 고려생명 등 4개 생보사는 영업정지 후 계약이전방식에 의해 퇴 출시키기로 하였다. 대한, 한국보증보험에 대해서는 보증업무 중단에 따른 금융혼 란을 우려하여 자구노력을 통한 경영정상화와 함께 1998년 11월 말까지 합병을 추진하기로 하였다.

투자신탁회사의 구조조정은 신세기투신이 인가취소되었고, 영업정지 중인 한남 투신은 신탁계약을 국민투신으로 이전한 후 청산 중이며, 대주주가 정리를 희망 하는 6개 투신운용회사 정리절차를 진행 중에 있고, 6개 기존 투신사는 경영정상 화계획을 진행 중이다.

상호신용금고에 대해서는 230개 금고 가운데 부실한 20개에 대해 경영관리, 11 개에 대해서는 경영지도를 통해 정상화를 유도하고 있고, 회생이 불가능한 금고 는 매각 또는 가교금고 방식으로 정리할 계획이며, 1999년부터 자기자본비율에 기초한 적기시정조치를 시행할 예정이다. 신용협동조합에 대해서는 1,653개 조합 가운데 12개는 파산처리, 27개는 경영지도하고 있으며, 부실 조합은 자구노력 또 는 합병을 통해 경영정상화를 유도하고 정상화가 어려울 경우 청산정리할 계획이 다.

2. 구조조정 과정의 문제점

(1) 금융 구조조정 정책과 재정지원

1) 인위적 구조조정의 비효율성

금융산업은 민간에 의해 운영되나 경제 전체에 미치는 외부효과(externality)가 커서 특히 금융제도의 안정성과 거래의 공정성을 유지하기 위한 정부의 개입이나 지원은 그 당위성이 인정되고 있다. 실제로 각국 정부는 자국의 금융 구조조정 과정에서 중요한 역할을 수행한 바 있다.

우리 나라 정부는 금융기관의 부실을 정리하고 금융산업을 재조직하는 과정에 서 금융감독권, 주주권, 또는 정부가 갖는 영향력을 행사하여 구조조정의 주도적 역할을 수행하고 있다.

정부가 구조조정을 시장에 맡기지 않고 기본방향, 일정, 구체적 방안 등 세부 작 사안까지 결정하는 데에는 정책적 판단이 시장기능을 대체할 수 있다는 믿음

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이 있고 자발적인 구조조정은 시간을 많이 소요할 수 있다는 고려가 있기 때문이 나, 정부는 현실적으로 정부는 정보의 한계, 정치적 요인에 의한 정책의 왜곡 등 으로 시장과 같은 경제적 효율성을 달성하기 어렵다. 또한 정부의 개입은 금융기 관의 상업성과 독립성을 훼손하여 책임경영체제 구축, 경영효율성 제고 등에 장 애요인이 될 것이다.

2) 정치적 고려에 의한 원칙 훼손

정부는 선거에 의해 구성되고 정치적 의사결정 과정을 거쳐 정책을 결정하므 로 어떤 경우에도 정치적 요인으로부터 완전히 자유롭지 못하다. 특히 정치적으 로 민감한 사안의 경우 정치적 고려에 의해 경제원칙이 훼손되는 사례가 발생하 곤 한다.

예를 들어 금융감독위원회가 1998년 6월 결정한 부실은행 정리방안은 경제적 효율성만을 고려한 것으로는 보기 어렵다. 소형은행만을 퇴출시키고, 부실을 철저 히 정리할 수 있는 청산 대신 절충적 성격이 강한 자산‧부채 승계방식을 채택한 배경에는 급격한 변화를 피하려는 정치적 고려도 작용한 것으로 보이며, 특정 은 행을 정리대상에서 제외하고, 인수은행이 가급적 퇴출은행의 고용을 승계하도록 유도하였으며, 신탁계정의 원금 또는 이자 보장을 위한 배려(이후 한남투신 정리 과정에서도 유사한 배려가 있었음)를 한 것 등도 일부 집단의 정치적 압력을 의 식한 결과로 보인다.1)

그러나 경제정책이 정치적 고려에 의해 왜곡될 경우 경제적 효율성이 저하되 어 결국 국민경제의 추가적 비용을 수반하며, 향후에도 원칙을 지키기 어렵게 하 는 전례(前例)가 된다.

3) 도덕적 해이 방지 필요성

정부는 다양한 형태로 금융기관의 구조조정을 지원하는데, 이는 결국 국민 부 담이 되므로 특히 공정한 지원원칙을 확립할 필요가 있다. 더욱이 정부의 지원이 부실경영을 사후적으로 지원하는 결과가 되면 금융기관은 경영행태(經營行態)를 개선할 동기가 약해지는 도덕적 해이(moral hazard)를 일으킬 수 있다.

1) 소형은행을 자산‧부채 승계방식으로 퇴출시킨 결정의 배경에는 대형은행을 청산정리하는 경우 그에 따른 급격한 금융시장 불안을 우려한 측면이 있음도 사실이다.

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그러나 정부는 금융기관 구조조정을 지원하는 과정에서 원칙에 충실하지 못한 경우가 있어 보다 치밀한 정책수립이 요구되는 실정이다. 예를 들어 서울, 제일은 행을 출자를 통해 생존시키고 이들 두 은행과 종금사의 부실채권을 우선 매입한 것 등은 부실금융기관이 오히려 혜택을 받는 결과를 초래하였으며, 한국에서 공 정한 원칙이 지켜지기를 기대하는 외국 투자자들의 기대에 못미쳐 국제적 신인도 에 부정적 영향을 미쳤다.

(최근에는 정부가 인센티브 왜곡을 방지하는 데 관심을 기울이는 것으로 보인 다. 예를 들어 은행합병의 경우 우량은행과 부실은행이 합병하는 경우 BIS 비율 이 우량은행 수준이 되도록 지원하고 우량은행과 부실은행이 합병하는 경우에는 10% 수준이 되도록 지원하는 원칙을 마련하는 등 금융기관 지원을 차등화하는 경향을 보이고 있다.)

4) 대규모 재정부담

정부는 금융기관 구조조정을 지원하기 위해 공공채권 발행 등을 통해 대규모 자금을 조달하고 있다. 금융시장 정상화가 경제회복의 전제라는 점에서 지원의 필요성이 있으나, 장기간에 걸쳐 막대한 국민부담을 유발하는 문제를 가지고 있 는 것도 사실이다.

정부는 총 64조 원 규모의 공공채권(부실채권정리기금채권 및 예금보험공사채 권)을 발행하여 부실채권 매입, 증자지원 및 예금대지급을 통해 금융 구조조정을 지원할 계획이다. 부실채권 정리를 지원하기 위해서 성업공사의 부실채권정리기 금채권을 보증하고 해당 이자를 지급하며, 성업공사의 자산 재매각가격이 애초의 매입가격을 하회하는 경우 매각손(賣却損)을 보전하게 된다. 증자지원으로는 금융 기관의 부실채권 매각에 따른 매각손 보전과 자기자본 확충을 위한 증자 참여, 후순위채 매입 등이 있다. (정부는 은행의 BIS 자기자본비율이 10% 이상을 유지 할 수 있도록 할 예정이다.) 또한 금융기관 퇴출시 예금보험에 부보된 예금을 대 지급하는 데에도 자금이 소요된다.

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<표 6> 금융 구조조정을 위한 공채 발행 현황

(1998년 9월 말 현재, 단위:조 원)

1998년 1999년

발행예정

금액 발행 실적 잔여금액 (4/4분기)

발행예정 금액 공채

예금보험공사채권 (예금대지급용)

21.81 (8.51)

18.03 (6.61)

3.79 (1.9)

9.6 (5.5) 성업공사채권 27.55 17.75 9.80 5.0

합 계 49.36 35.78 13.59 14.6

공공채권 발행에 따른 재정부담은 우선 이자 지급을 들 수 있는데 (이자율을 14%로 가정하면) 1년간 지급이자는 약 9조 원으로 1998년 정부예산 86조 원의 10%에 달한다. 또한 (구조조정 소요기간을 5년으로 예상하면) 지급이자의 누계액 은 45조 원으로 우리 나라의 1997년 국내총생산(GDP) 421조 원의 10.7%에 이른 다. 이 밖에 성업공사의 매각손 보전 등에도 자금이 소요될 전망이다.

정부는 증가한 재정지출을 세입확대, 세출축소, 공기업 매각 등을 통해 보전할 계획이나 경제침체로 세수증대가 어렵고, 경기부양을 위한 재정지출 확대 압력이 커지고 있으며, 외국자본이 한국의 경제적 불확실성 때문에 투자에 소극적인 상 황이기 때문에 원활한 자금조달을 기대하기 어려운 실정이다. 특히 정부가 공채 이자룰 지급하기 위해 추가로 채권을 발행하는 악순환에 처할 경우 상당 기간에 걸쳐 재정부담이 가중될 것으로 보인다.

(2) 은행 구조조정

1) 부실은행 퇴출

1998년 6월 결정된 5개 시중은행의 퇴출은 시급한 은행 구조조정의 정지(整地) 작업으로서의 의의를 가지고 있으나 부실의 철저한 정리, 정책에 대한 신뢰 구축, 인수은행의 손실보전 대책 등에서 미비점을 드러냈다.

첫째, 정부는 정리대상 은행을 청산할 경우 금융기관 업무의 일시적 중단 등에 따른 불편과 불안심리가 발생할 것을 우려하여 자산‧부채승계방식을 채택하였으 나, 이에 따라 부실은 철저히 정리된다는 인식을 확립하는 데 실패했을 뿐 아니 라 인수절차 진행을 위한 사전준비 미흡, 퇴출은행 직원들의 조직적 반발 등으로

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퇴출은행의 예금인출 및 결제 업무가 일시적으로 중단되어 이용자들의 불편과 중 소기업 연쇄부도를 초래함으로써 정책에 대한 불신을 낳고 금융불안 예방에 실패 하였다.

둘째, 인수은행이 정확한 가치평가에 기초하여 자산‧부채를 승계하지 못할 경 우 퇴출은행의 부실요인을 떠맡는 결과가 되어 추후 경영부담이 증가하게 된다.

인수은행은 원칙적으로 퇴출은행의 자산‧부채를 선택적으로 승계할 수 있으나, 잘못된 판단이나 정부의 요구에 의해 충분히 손실을 보전 받지 못할 경우 인수은 행 자체가 부실화할 가능성이 있다. 예를 들어 계약이전 조건은 인수은행이 건전 자산만을 승계하고 인수 후 6개월 이내에 발생하는 부실채권은 성업공사에 재매 각할 수 있도록 규정하고 있으나, 우리 나라는 부실채권의 판단기준이 미래의 상 환능력이 아닌 판단시점까지의 연체여부를 중심으로 정해져 있어 인수자산이 6개 월 이후에야 비로소 부실채권으로 분류될 가능성이 있는 등 인수은행이 손실을 입을 가능성이 상존한다.2) 더욱이 인수은행이 정치‧사회적 요인을 고려한 정부의 권유에 의해 필요 이상으로 퇴츨은행 인력을 재고용하거나 점포 등의 고정자산을 승계하면 비효율‧비대화할 것이 예상된다.

또한 인수은행의 손실이 클 경우 생존 은행들의 합병을 통한 대형선도은행 육 성은 더욱 어려워진다. 인수은행들은 국내 기준으로는 비교적 우량은행들이므로 향후 대형선도은행 육성과정에서도 중요한 역할을 할 것으로 기대되나, 퇴출은행 인수에 따른 부담이 클 경우 추가적 합병이나 자본확충을 추진하기 어려울 것이 다. 더욱이 인수은행 자산의 건전성 여부가 불확실하면 외국 자본이 투자를 기피 할 가능성이 있고, 이는 주식시장이 침체하여 현실적으로 증자가 어려운 상황에 서 은행의 경영개선을 더욱 어렵게 할 것이다.

2) 대형선도은행 육성

대형선도은행(leading bank) 설립은 은행의 대형화와 선진화로 요약할 수 있 다. 그러나 최근의 은행 합병은 대형화 또는 정부 지원에 힘입은 BIS 기준 충족 에는 성과를 보이고 있으나, 선진화는 뚜렷이 진전시키고 있지 못하다.

은행 선진화는 상업성 회복과 책임경영체제 구축, 내부 경영효율성 제고, 선진 금융기법 도입 등을 의미한다. 그러나 정부의 영향력 하에서 은행합병이 추진되

2) 한편 인수은행들이 의도적으로 채권관리를 소홀히 하는 도덕적 해이(moral hazard)의 가능성 도 제기되고 있다.

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고 있고 합병은행이 정부의 실질적 통제를 벗어나지 못한 상황에서 상업성과 책 임경영체제 확립을 기대하기 어려우며, 선진 경영/금융기법의 도입도 구체적인 성과를 보이지 못하고 있다.

대형은행의 경영이 구조적으로 개선되지 않고 과거를 답습한다면 향후 부실자 산 발생과 그에 따른 수익성 및 재무건전성 악화에 기인한 금융위기 재발 가능성 이 상존하며 금융산업의 경쟁력 제고도 불가능하다.

3. 금융 구조조정 방향과 과제

금융기관 구조조정의 기본 방향은 금융산업의 경쟁력을 제고하고 구조조정의 소요 기간과 비용을 최소화하는 데 두어야 한다.

(1) 금융산업의 효율성 제고

우리 나라의 금융기관 부실은 금융제도의 구조적 문제에 기인하여 수익성을 위주로 한 경영이 이루어지지 않고 손실이 누적됨으로써 발생하였으며, 그 원인 은 다음과 같이 요약할 수 있다. 우선 금융기관 특히 은행이 상업성을 상실하였 다. 정부가 정책수행을 위해 은행을 지배함에 따라 책임경영체제가 확립되지 않 았고 이에 따라 주주의 이익을 극대화하는 수익성 위주의 경영이 이루어지지 않 았기 때문이다. 따라서 경영자가 합리적인 내부통제(internal control)를 할 동기도 부족하여 비효율과 도덕적 해이(moral hazard)가 만연하였다. 둘째, 부적절한 여 신심사 및 사후관리, 방만한 증권투자, 자산의 위험관리 미흡 등 경영/금융 기법 이 낙후하였다. 셋째, 정부가 금융기관들을 실질적으로 보증하는 상황에서 주주, 예금자, 채권자 등 관계자들이 경영을 감시할 동기가 없어 시장규율(market discipline)이 작동하지 않았다. 넷째, 당국의 감독소홀과 느슨한 회계기준도 부실 경영을 조장하였다.

따라서 금융기관의 부실 재발을 막고 금융산업의 경쟁력을 제고하기 위해서는 이런 구조적 문제들에 초점을 맞춰 구조조정을 추진해야 할 것이다.

1) 금융기관의 상업성 회복

우리 나라 금융기관들은 정부의 통제와 정치적 영향력 하에서 책임경영체제가

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확립되지 않아 상업성을 상실하고, 결국 부실을 누적하여 금융위기를 초래하였다.

금융기관의 책임경영체제가 확립되지 않은 상황에서는 경영목표가 왜곡될 수 밖에 없다. 경영자들은 배당 또는 주가 상승을 통해 주주가 투자한 자본의 수익 을 높이는 데 주력하기보다 실질적인 지배자인 정부의 (고도성장) 정책을 지원하 고 자신의 사적(私的) 이익을 극대화하기 위해 회계적 순이익이 소진되는 수준까 지 외형을 확대하였다. 회계적 순이익이 없음은 주주에게 돌아가는 몫이 없음을 의미하고, 자기자본의 기회비용을 고려하면 주주는 부(負)의 보상을 받음을 의미 한다. (책임경영체제가 확립된 국내 진출 외국은행의 경우 주주의 자본수익률 (ROE)을 15% 이상으로 유지하기 위해 총자산수익률(ROA)이 1.2%를 상회하는 사업만을 선택적으로 수행한다. 이 경우 주주의 자본수익률=총자산수익률/자기자 본비율=1.2%/0.08=15%이다.)

<표 7>은 실제로 국내 은행들의 장부상 순이익율이 0% 수준에 머물고 있어 자본의 기회비용을 고려한 경제적 부가가치는 (-)이며, 외국은행의 국내 지점들은 평균 15% 이상의 자기자본수익률을 유지하고 있음을 보인다.

<표 7> 일반은행과 외국은행 국내 지점의 수익성 현황

(단위 : %) 1994년 1995년 1996년 1997년 평균 총자산당기

순이익률(ROA)1)

일반은행 0.42 0.32 0.26 -0.93 0.02 외은지점 1.32 1.17 1.53 3.89 1.98 자기자본당기

순이익률(ROE)

일반은행 6.09 4.19 3.80 -14.18 -0.03 외은지점 10.96 10.28 12.51 34.79 17.14 주 : 1) 신탁계정 포함

자료 : 은행감독원, 은행경영통계(1998)

더욱이 경영자의 인사가 주주가 아닌 정치적 요인에 의해 결정되고 경영자시 장(CEO market)도 존재하지 않기 때문에, 금융기관 경영자는 정부의 산업자금 동원정책에 부응하고 자신이 통제하는 자산, 인원 등을 확대함으로써 사적(私的) 이익을 추구하려는 동기를 갖게 되었다. 내부 인사에 있어서도 수익에 대한 기여 도가 중요한 판단기준이 되지 않아, 직원들은 근로동기가 약화되고 실질적 종신 고용제나 실책에 대한 온정주의에 의존하는 나태와 무사안일의 도덕적해이 현상 을 보이게 되었다. 또한 경영자는 임기 중에 노사문제가 발생하여 자신의 경영자

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로서의 평판(reputation)이 훼손되지 않도록 생산성 제고보다는 노사문제를 방지 하기 위한 목적에서 임금 수준을 결정하여, 업무성과와 무관한 급여와 생산성 증 가를 상회하는 임금상승을 초래하였다.

실제로 국내 은행들은 업무에 비해 인원 및 점포를 과다하게 운영하고 있으며, 점포망, 인원, 상위직급 직원 비중 등이 외형성장과 함께 지속적으로 증가하고 있 어 고비용‧저효율 구조를 개선하지 못하고 있다. <표 8>은 일반은행의 1인당 및 점포당 자산이 외국은행 국내지점의 약 1/3에 불과하며, 영업성장을 나타내는 총 자산증가율에 있어서는 양자가 비슷한 가운데 일반은행의 인원 및 상위직급비중 이 지속적으로 증가하고 점포망 증가율도 외국은행을 현저히 상회함을 보인다.

<표 8> 일반은행과 외국은행 국내 지점의 인원/점포 생산성 현황

(단위 : 억 원, %)

주 : 1) 신탁계정 포함

2) 일반직원 가운데 4급 이상 직원의 비중 자료: 은행감독원, 은행경영통계(1998)

은행이 상업성을 상실한 이유는 정부주도적 경제운영체제 하에서 정부가 다양 한 경로를 통해 공식‧비공식적으로 은행들을 통제하였고 주주들이 자신의 권리를 제대로 행사하지 못한 데 기인한다. 현재 은행법은 주식 소유와 주주권 행사에 대해 제약을 가하고 있는데 동일인 은행주식 소유한도는 시중은행의 경우 내국인 4%, 외국인 10%로 제한하고 있으며 10%, 25%, 33% 초과시 매 단계마다 감독당 국의 승인을 받도록 하고 있다. (지방은행의 동일인 지분소유한도는 15%로 제한 되어 있다.) 또한 내국인이 4%를 초과하는 지분을 소유하고자 하는 경우 해당은

1994년 1995년 1996년 1997년 1인당 총자산(억원)1) 일반은행 26.28 30.62 37.01 42.88

외은지점 62.80 79.99 96.87 133.99 점포당 총자산(억원)1) 일반은행 655.35 723.64 787.86 878.34 외은지점 1645.32 2100.18 2622.12 3682.70

규모확대 및 조직비대화

총자산증가율(%)1) 일반은행 26.74 34.04 19.46 28.34 외은지점 - 28.99 18.35 40.45 인원증가율(%) 일반은행 -0.5 18.30 0.7 9.7 상위직 비중(%)2) 일반은행 35.57 36.41 38.07 39.21 점포수증가율(%) 일반은행 10.67 23.32 12.05 17.14 외은지점 -3.06 1.05 -5.21 0.00

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행의 외국인 소유지분율을 넘지 못하고 4%이상 지분을 소유할 수 있는 은행을 1 개로 제한하고 있다. (미국의 경우 동일인 주식소유한도를 25%로 제한하고 있고 독일, 일본, 스위스는 소유제한이 없으므로, 우리 나라는 외국과 비교할 때 규제 의 강도가 높다.)

은행이 수익성을 추구함으로써 효율적인 금융기업으로 거듭나기 위해서는 기 업통제(corporate control) 측면에서 주주의 이익 극대화를 목표로 하도록 책임경 영체제를 확립해야 한다. 이를 위해 은행 경영에 대한 정부의 통제나 간섭을 배 제하고, 주식 소유와 주주권 행사에 대한 규제를 (국제적 수준으로) 완화함으로써 주주 특히 경영에 적극적으로 참여하고 감시할 동기와 능력을 가진 대주주들의 역할을 활성화해야 한다. 더욱이 은행의 소유제한 완화는 양질의 자본을 동원할 수 있는 국내외 자본가의 진입을 가능하게 하여 국제적 경쟁력을 갖춘 은행의 출 현에도 도움을 줄 것이다. (은행이 지배주주와 특수관계에 있는 기업에 여신을 편중하는 등 일탈된 경영을 할 가능성에 대해서는 건전성 규제 및 감독을 강화함 으로써 대처해야 한다.)

2) 경영/금융 기법 선진화

금융기관의 내부 경영효율성을 제고하기 위해서는 선진 경영/금융기법의 도입 이 필요하다. 안정성 지표인 BIS 자기자본비율을 국제수준으로 유지하면서 동시 에 적정 수준의 이익을 유지하는 데는 선진국의 대형은행들도 어려움을 겪고 있 어, 우리 나라의 낙후된 금융산업은 획기적으로 경영/금융기법을 혁신해야 할 것 이다.

금융기관 내부의 경영/금융 측면에서는 특히 낙후된 여신업무가 문제점으로 지적되고 있다. 여신정책(loan policy) 측면에서 금융기관들은 대출 포트폴리오 (portfolio)의 형태별(기업, 가계 등), 산업별 구성 등을 합리적으로 관리하지 못하 며, 차입자의 신용도에 따른 이자율차등화가 이루어지지 않고, 대기업이나 로비능 력이 강한 기업에 여신이 편중되고 있다. 또한 담당자들의 여신심사 기법이 미숙 하고, 무수익여신 발생시의 문책을 피하기 위해 수익성보다는 담보 ‧보증 위주의 여신결정을 하며, 여신결정의 적절성을 종합적으로 검토하는 신용위험관리(credit risk management) 제도가 존재하지 않는다.

더욱이 최고 경영자는 내부적으로는 인사‧여신결정권을 장악하여 강력한 권한 을 행사하나 외부의 압력에 대해서는 매우 취약한 입장에 있어 부적절한 여신결

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정을 유도하는 경우가 있고, 실무자들도 개인적 이유 때문에 부적절한 여신결정 을 하는 경우가 있는 등 문제점을 드러내고 있다. 또한 여신의 사후관리도 소홀 하여 무수익여신 발생에 대한 주의, 방지를 위한 노력 등이 미흡하고, 무수익여신 발생시에도 가급적 경영자의 임기 중에 표면화되지 않도록 처리를 지연함으로써 결국 문제를 더욱 확대하는 결과를 초래하고 있다.

우리 나라 금융기관들은 증권투자와 위험관리 분야에서도 문제점을 드러내고 있다. 금융기관들은 1980년대 후반 주식투자를 통해 이익을 얻을 수 있었으나 목 전(目前)의 이익에 사로잡혀 주식투자에 내재된 위험을 충분히 고려하지 않았고 감독당국도 증권투자에 위험을 간과하였기 때문에 최근 경제침체와 함께 금융기 관들의 유가증권 관련 손실이 급증하고 있다.

<표 9> 일반은행의 대출 및 유가증권 관련 손익 현황

(단위 : 조 원, %) 1994년 1995년 1996년 1997년

대출1)

대출금(조원)(A) 123.68 163.26 192.17 262.46 대출손실(조원)(B)2) -2.06 -1.66 -1.60 -3.36 손익률(%)(B/A) -1.67 -1.02 -0.83 -1.28

유가증권1)

보유 유가증권(조원)(C) 77.42 111.18 146.41 180.41 유가증권투자순이익(조원)(D)2) 3.38 1.39 -2.95 -4.54

손익률(%)(D/C) 4.37 1.25 -2.01 -2.52 주 : 1) 신탁계정 포함

2) 양수(陽數)는 금융기관의 이익, 음수(陰數)는 손실을 의미 자료 : 공인회계사회 보존자료. 은행감독원, 은행경영통계(1998)

금융기관들은 자산‧부채의 위험관리에 취약하였고, 헤지(hedge)에 대한 인식도 부족하였다. <표 10>은 종금사뿐 아니라 은행들도 외화 조달에 있어 단기차입 비중이 크고 조달한 자금을 주로 중장기로 운용함으로서 환율 및 이자율 변동위 험에 노출되어 있었음을 보인다.

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<표 10> 일반은행의 기간별 외화 조달 및 운용 현황

(단위 : 조 원, %) 1994년 1995년 1996년 1997년

외화 조달1)

콜머니(조원)(A) 7.19 8.68 9.75 12.20 초단기 이상(조원)(B) 37.80 48.35 60.52 89.10 구성비(%)(A/A+B) 16.0 15.0 14.0 12.0

외화 운용1)

콜론(조원)(C) 0.42 0.48 0.70 2.09 초단기 이상(조원)(D) 45.70 58.56 75.03 111.23 구성비(%)(C/C+D) 1.0 1.0 1.0 2.0 주 : 1) 신탁계정 포함

자료 : 은행감독원, 은행경영통계(1998)

또한 국제업무에서 적정한 이익을 올릴 수 있는 조직‧인적능력과 신인도를 확 보할 방안을 강구해야 한다. 과거 우리 나라 은행들은 국제업무에 필요한 능력이 나 신인도가 부족함에도 불구하고 ‘위상 제고’나 ‘자리 늘리기’ 목적으로 국제업무 를 확대하여 결과적으로 수익성을 감소시키고 부실을 증폭한 결과를 초래하였다.

<표 11>은 1997년의 금융‧외환위기 이전에 국내 은행들이 해외 외화자산을 지속 적으로 확대해 왔음을 보인다.

<표 11> 시중은행의 해외 외화자산 현황

(단위 : 억 달러, %) 1994년말 1995년말 1996년말 1997년말 해외 외화자산 금액(억달러) 363.07 431.22 520.16 387.77

증가율(%) - 18.77 20.63 -25.45 자료 : 은행감독원, 은행경영통계(1998)

3) 시장규율‧감독 강화 및 규제 완화

금융산업의 효율성을 제고하기 위해서는 시장규율(market discipline) 확립, 건 전성 감독 강화 및 금융규제 완화도 추진해야 한다.

첫째, 금융기관 경영자들의 경영성과를 통제할 수 있는 또 다른 요소로서 주 주, 채권자, 예금자 등이 경영을 감시‧견제하는 시장규율(market discipline)을 확 립해야 한다. 주주는 경영자가 주주이익 극대화에서 일탈할 경우, 채권자나 예금

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자는 금융기관이 위험을 증가시켜 결과적으로 채무변제능력을 약화시킬 경우에 경영자를 견제함으로써 금융기관의 수익성과 건전성을 유지하는 데 기여하게 된 다.

시장규율을 강화하기 위해서는 주주권 행사를 보장하고 외부주주, 채권자, 예 금자 등이 경영에 관한 정보를 용이하게 입수할 수 있도록 회계‧공시제도를 강화 해야 한다. 또한 주주, 채권자, 예금자 등이 적극적으로 경영을 감시할 동기를 갖 게 되도록 경영부실에 대한 책임도 분명히 해야 하며, 구체적으로 부실금융기관 발생시 감자, 예금을 포함한 금융기관에 채무의 일부만을 보장하는 것을 제도 또 는 관행화해야 할 것이다. 전문 경영인들의 노동시장인 경영자시장(CEO market) 도 활성화하여 경영성과를 제고하려는 동기를 강화할 필요도 있다.

둘째, 금융위기의 배경에는 회계기준이 느슨하고 외부감사가 불충분하여 금융 기관이 부실을 은폐하기 용이하였고, 이는 다시 부실을 더욱 악화시킨 문제가 있 으므로 금융기관의 회계기준을 강화해야 한다. 과거 금융기관 경영자는 무수익여 신이나 유자증권 투자손실 등을 각종 편법과 비합리적인 감독규정을 이용하여 은 폐하는 사례가 있었고, 외부감사도 독립성이 부족하여 금융기관의 부적절한 회계 처리를 충분히 견제하지 못하였다.

셋째, 금융기관이 효율적 구조를 달성하는 데 장애요인을 제거하고 지속적으로 생산성 향상을 위한 노력을 기울이도록 유도하기 위해 각종 금융규제를 철폐하여 경쟁을 제고해야 한다.

경쟁을 제고하기 위해서는 최소자본금제도 등 금융기관의 진입규제를 완화하 고, 실질적인 진입장벽이 되고 있는 금융결제원이나 증권거래소의 입회비용을 낮 추어야 하며, 업무영역규제를 완화해야 한다. 또한 정부의 보호도 철폐되어야 하 는데, 실제로 과거 정부가 은행들을 실질적으로 100% 보증하던 상황하에서는 은 행발행 금융채의 이자율이 발행기관에 관계없이 동일하였으므로 경영자는 경영성 과를 제고하려는 동기가 작을 수밖에 없었다.

(2) 효율적 구조조정 추진

금융산업 구조조정 과정 자체의 소요 비용과 기간을 절감하기 위한 노력도 필 요하다.

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1) 금융기관의 경영정상화

정부가 구조조정 과정에서 금융기관에 증자지원 등을 하는 경우 실제 지원금 액은 최초의 증자지원액과 취득한 지분을 추후 매각하는 가격의 차액과 해당 기 간의 이자비용이다. 따라서 구조조정 비용을 절감하기 위해서는 정부 지원 후 금 융기관의 건전성과 수익성을 신속히 회복하여 가급적 빠른 시일 내에 높은 가격 으로 지분을 매각해야 한다.

지원대상 금융기관의 효율성을 확보하기 위해서는 우선 정상화가능성이 높은 금융기관을 선별하고, 장기적으로 수익성 회복 전망이 없는 금융기관은 퇴출시켜 야 한다. 또한 내부경영합리화를 지원과 연계시키고, 추후 정부가 지분 매각을 통 해 자금을 최대한 회수할 수 있도록 경영합리화의 초점은 금융기관의 주식가치를 극대화하는 데 두어야 한다.

2) 부실채권 정리비용 절감

금융기관 구조조정에 있어서는 부실채권 정리가 중요한 부분이므로 부실채권 정리비용 절감도 효율적 구조조정을 위한 중요한 요소이다. 성업공사가 부실채권 을 매입하는 경우 인수한 자산을 다시 매각함으로써 투입자금을 회수하므로, 성 업공사는 자산의 매각가격을 가급적 높이고 인수부터 재매각까지 소요 기간을 단 축함으로써 비용을 줄이려는 노력을 기울여야 한다.

첫째, 성업공사는 금융기관 부실채권 정리를 위한 자금을 조기에 투입해야 한 다. 성업공사는 현재 수시로 부실채권을 매입하는 방식을 취하고 있다. 그러나 금 융기관이 정상자산(正常資産) 운용에 집중할 수 있어야만 (업무성격이 다른 부실 채권 관리에 투입되는) 시간과 노력을 절감하고 기능을 조기에 회복할 수 있으므 로, 성업공사는 부실채권 매입계획을 앞당겨 집행할 필요가 있다.

금융기관의 구조조정을 가속화하기 위해서도 부실채권을 신속히 분리해야 한 다. 금융기관이 대규모 부실채권을 보유하고 있는 상태에서는 금융기관의 실제가 치에 대한 정확한 평가가 불가능하므로 외부투자자는 금융기관에 투자를 추진하 기 어렵다. 따라서 금융기관으로부터 부실채권을 신속히 분리하여 금융기관의 실 제가치에 대한 불확실성을 감소시킴으로써 인수‧합병, 매각 등 구조조정을 추진 할 수 있는 환경을 조성해야 한다.

둘째, 금융기관의 부실자산만을 분리하여 관리하는 전담 금융기관(bad bank)를

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확대할 필요가 있다. 정부는 금융기관의 부실채권 정리를 촉진하기 위해 성업공 사로 하여금 부실자산의 인수와 단순 재매각 뿐 아니라, 추가투자를 통해 자산가 치를 높인 후 매각하는 등 다양한 형태로 자산을 운용할 수 있도록 추진하고 있 다. 성업공사의 부실처리전담 금융기관화는 전문성을 가지고 부실자산을 정리함 으로써 업무의 효율성을 높일 수 있는 방안이기는 하나, 준정부조직인 성업공사 가 그와 같은 업무를 독점하는 경우 경쟁이 없는 데 따른 비효율이나 관료화의 폐해가 발생할 수 있다. 따라서 국민부담을 줄이고 시장에서의 경쟁이 가능하도 록 민간 부실처리전담금융기관의 설립도 허용해야 할 것이다.

민간 기관의 설립을 위해서는 금융기관이나 외국 투자은행이 참여하도록 하고, 창업투자회사와 유사한 차원의 세제지원을 하는 것 등을 고려할 수 있다. 민간 부실처리전담금융기관의 운영은 시장원리에 충실할 필요가 있다. 즉 성업공사의 부실채권 매입이 구조조정을 위한 지원의 성격을 가지고 있는 반면, 민간 기관은 부실채권 매입 및 가격결정 등에서 철저하게 상업성을 추구해야 한다. 민간 기관 은 성업공사에 비해 부실채권을 상대적으로 낮은 가격으로 인수하게 될 것이므로 인수한 자산을 신속히 정리할 수 있으며, 따라서 부실채권 정리를 가속화하고 성 업공사에만 의존하는 경우에 비해 국민부담을 줄일 수 있다.

3) 부실채권 정리기구의 경영효율성 제고

부실채권 정리기구가 국민부담을 최소화하기 위해서는 자체의 경영효율성을 확보하여 가급적 짧은 기간 내에 그리고 최대한 자금을 회수해야 하며, 성업공사 의 경영효율성 제고를 위해서는 다음과 같은 방안을 강구해야 한다.

첫째, 성업공사 종사자들이 자신의 일자리를 유지하기 위해 자산처리를 지연하 고 비대한 관료조직화하려는 유인을 방지하기 위해 신속한 자산처리를 유도할 수 있는 인센티브체계를 만들어야 한다.

둘째, 인센티브 체계를 구축함에 있어 성업공사 종사자들이 자산을 효율적으로 재조직(reorganization)하고 가급적 높은 가격에 매각하여 손실을 최소화하려는 동기를 갖도록 하는 측면도 고려해야 한다.

셋째, 성업공사는 내부통제를 위한 인센티브체계 구축 뿐 아니라 제한된 자금 을 효율적으로 사용할 수 있도록 자금회전을 촉진해야 한다. 이를 위해 대출채권 을 자산담보부증권(ABS)을 이용하여 유동화하는 방법을 적극적으로 활용할 필요 가 있다.

참조

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