제5장
I. 연구의 배경 및 목적
Ⅲ. 공정위의 과징금 관련 행정소송 패소유형별 사례
2010년 국회예산정책처가 펴낸 2008 회계연도 국가회계 결산보고 서에 따르면 공정위의 과징금 감액 및 환급액은 2003～2008년 6년간 연평균 77.3%씩 증가했다. 2003년 68억 원에 불과하던 과징금 감액 및 환급액은 2007년 1,305억 원으로 처음으로 1,000억 원을 넘었고 2008 년에 1,201억 원을 기록했다. 과징금 환급 및 감액은 부과업체가 이의신 청이나 행정소송 등을 통해 공정위로부터 되돌려 받은 금액이다. 2008 년 환급 및 감액된 과징금 중 94.3%인 1,132억 원이 부당공동행위로 부 과된 과징금이었다. 환급 총액이 높은 것은 과도한 과징금 부과가 원인 이며, 해당기업에서 법적 판결로 승소할 만큼 공정위가 부당행위에 대 한 정확한 증거를 확보하지 못한 결과이다.
연도 2003 2004 2005 2006 2007 2008
감액 환급 소계
54억 14억 68억
203억 394억 597억
18억 246억 264억
67억 656억 723억
2억 1,303억 1,305억
41억 1,160억 1,201억
자료: 2010년 국회예산정책처 국가회계 결산보고서.
<표 2> 최근 6년간 공정위 과징금 감액 및 환급추이
(단위: 원)
공정위의 재량권의 남용에 대한 통제가 필요하다는 것은 과징금 관 련 법원의 행정소송에서 공정위가 적지 않게 패소한 사실에서 잘 알 수 있다. 공정위의 부당공동행위를 한 사업체에 부과한 과징금 관련 행정 소송에서 재량권의 남용일탈에 해당하여 패소한 다양한 사례들을 몇 가 지 유형별로 정리할 수 있다.8)본 연구에서는 논의하고 있는 15건의 패 소사례들을 <표 3>에서 유형별로 정리하였다. 한 가지 더 추가할 수 있 는 것은 부당공동행위에 대한 합의의 추정이 복멸되어 자연스럽게 과징 금 부과가 위법한 것으로 드러난 사례들이다. 이들 사례는 본 사례연구 에는 포함하지 않았다(예: 대법원 2008. 9. 25, 선고 2006두14247 철강 판결).9)
이인권(2006)은 8건의 부당공동행위 과징금 관련 행정소송 패소사례들을 정리한 바 있다. 본 연구에서 는 분석대상을 15건으로 확대하였다.
8)
본 판결에서는 또한 철강회사 A의 가격인상행위 부분에 대한 부당공동행위의 합의추정은 복멸되었다 할 것이므로, 1차 가격인상과 관련된 기간 동안의 매출액이 포함된 과징금 부과기준 매출액을 기초로 하 거나 1차 가격인상과 관련된 기간 등이 참작된 이 사건 각 과징금납부명령은 과징금 부과 재량행사의 기 초가 되는 사실인정에 오류가 있어 재량권 일탈・남용의 위법이 있으므로, 이 사건 각 과징금납부명령 은 취소되어야 한다고 판시하고 있다.
9)
법규 적용의 오류 비례평등의 원칙 위배 위반행위기간 판단의 오류 상품 또는 용역의 범위에 대한 판단의 오류
행정절차상의 하자 합계
4 5 3 2 1 15 건수
주: 2000년 대법원 행정소송 사례.
<표 3> 부당공동행위 과징금 관련 행정소송 유형별 패소사례 건수
유형
1. 법규 적용의 오류
(1) 대법원 2009. 6. 23, 선고 2007두19416 시내전화 판결 원심은 통신회사 A가 2003년 11월 10일 통신회사 B에 대한 시장점 유율 미 이관분에 관한 정산금 지급요구가 받아들여지지 아니할 경우 공조 파기 후 공격적 마케팅을 할 것을 검토한 사실, 통신회사 A는 2003년 10월 31일경부터는 가입비 면제 등의 특판행사를 적극적으로 홍보하고, 2004년 1월 1일 전화모집 위탁수수료를 인상하는 등 마케팅 활동을 강화한 사실, 통신회사 A는 2004년 4월 1일 정기계약요금 할인 제도의 일종으로서 시내전화 매출액 중 상당한 비중을 차지하는 다량회 선요금 할인제도를 시행한 사실 등을 종합하면, 통신회사 A는 합의를 파기하고 독자적인 경영활동을 시작하였다고 할 것이므로, 2004년 4월 1일 이 사건 합의가 종료되었다고 판단하였다. 그러나 통신회사 A의 시 내전화 매출액의 약 55%를 차지하고, 통신회사 B의 시내전화 매출액의 약 45%를 차지하는 LM 통화료(일반전화에서 휴대전화로 걸어서 통화할 경우
부과되는 통화료)등 다른 시내전화요금은 인하하지 아니한 채 그대로 유
지한 사실을 알 수 있다. 이에 비추어 보면 통신회사 A가 시내전화요금 에 관한 대부분의 합의사항을 준수한 채 다량회선요금 할인제도를 시행 하였다는 사실만으로는 이 사건 합의가 파기되었다고 보기 어렵고, 달 리 기록상 피고가 이 사건 부당공동행위의 종료일로 본 2004년 8월 16 일까지 사이에 이 사건 합의가 파기되었다고 볼 만한 사정을 찾아볼 수 없다는 것이다. 공정거래법 시행령(2004. 4. 1, 대통령령 제18356호로 개정된
것, 이하‘개정 시행령’이라 한다)부칙 제2항은‘이 영 시행 전의 위반행위 에 대한 과징금의 부과는 종전의 규정에 의한다’고 규정하고 있는바, 이 조항의‘이 영 시행 전의 위반행위’를 판단함에 있어서는 위반행위의 종료일을 기준으로 하여야 하므로, 개정 시행령 시행 후까지 지속된 이 사건 부당공동행위에 대한 과징금 부과에 관하여는 개정 시행령 규정이 적용되어야 한다는 것이다. 공정위는 개정 시행령 이전의 규정을 적용 하여 과징금을 산정하였으므로, 이 사건 과징금 납부명령은 위법하여 취소되어야 한다는 것이다.
(2) 대법원 2009. 6. 25, 선고 2008두17035 세제 판결 기업분할시 신설회사 또는 존속회사가 승계하는 것은 분할하는 회 사의 권리와 의무이나, 분할하는 회사의 분할 전 법 위반행위를 이유로 과징금이 부과되기 전까지는 단순한 사실행위만 존재할 뿐 그 과징금과 관련하여 분할하는 회사에게 승계의 대상이 되는 어떠한 의무가 있다고 할 수 없으므로, 특별한 규정이 없는 한 신설회사에 대하여 분할하는 회 사의 분할 전 법 위반행위를 이유로 과징금을 부과하는 것은 허용되지 않는다는 판결의 취지다. 원심은, 채택 증거를 종합하여 판시와 같은 사 실을 인정한 다음, 원고가 세제회사 A로부터 2001년 4월 1일 생활용품 부문만을 분할하여 나오면서 신설되었으므로 그 전인 2001년 3월 31일 까지의 위반행위 부분을 이 사건 과징금 산정의 기준이 되는 위반행위 기간에 포함시킨 것은 세제회사 A가 분할되기 전의 위반행위를 이유로 신설회사인 원고에게 과징금을 부과한 것이 되어 위법하다고 판단하였
다. 대법원은 법리 및 기록에 비추어 볼 때 원심의 위와 같은 판단은 정 당하고, 상고이유에서 주장하는 바와 같은 회사분할시 책임승계에 관한 법리오해 등의 위법이 없다는 것이다.
(3) 대법원 2006. 12. 7, 선고 2004두3045 지하철공사 판결 공정거래법 제22조, 법 시행령(2004. 4. 1, 대통령령 제18356호로 개정되 기 전의 것, 이하 같다)제61조 제1항에 의하면 과징금 부과기준은“입찰담 합에 있어서 입찰계약이 체결된 경우에는 계약금액의 5/100 이내, 입찰계 약이 체결되지 아니한 경우에는 10억 원 이하”로 하도록 규정하고 있는바, 여기에서 입찰계약이 체결된 경우라 함은 입찰담합에 의하여 낙찰을 받고 계약을 체결한 사업자가 있는 경우를 의미하고, 이러한 계약이 체결된 경우 에는 계약을 체결한 당해 사업자뿐만 아니라 담합에 가담한 다른 사업자에 대해서도 그 계약금액이 과징금 부과기준이 된다. 일괄입찰에서 실시설계 적격자로 선정된 사업자가 낙찰결정 이전에 당해 입찰이 무효라는 이유로 실시설계적격자로서의 지위를 박탈당하였다면 법 소정의‘입찰계약이 체 결되지 아니한 경우’에 해당하므로 이 경우 실시설계적격자로 선정되었던 사업자나 담합에 가담한 다른 사업자에 대한 과징금 부과기준은 10억 원이 하이다.
기록에 의하면, 조달청은 이 사건 각 입찰 가운데 909공구 입찰이 무효이므로 건설회사 A를 낙찰자로 인정할 수 없다는 내용을 서울특별 시 지하철건설본부에 통지하였고, 그로 인해 건설회사 A가 실시설계적 격자로서의 지위를 박탈당하게 된 사실, 피고는 909공구 입찰에 형식적
으로 참가한 원고에 대하여 909공구 부분에 대한 과징금으로 14억 4,100만 원을 부과한 사실을 알 수 있다. 그런데 원고는 원심에서, 입찰 담합에 있어서 입찰계약이 체결되지 아니한 경우에는 과징금 부과기준 을 10억 원 이하로 하도록 규정하고 있는 법령의 규정에 따라 909공구 와 관련하여 두산건설에 부과할 수 있는 과징금은 10억 원 이하로 제한 되어야 하고, 탈락업체인 원고의 과징금도 5억 원 이내로 제한되어야 함에도 피고는 원고에게 14억4,100만 원의 과징금을 부과하였으므로 이는 법령을 위반한 것이다.10)
(4) 대법원 2002. 5. 28, 선고 2000두6121 화장지 판결 과징금은 원칙적으로 행정법상의 의무를 위반한 자에 대하여 당해 위반행위로 얻게 된 경제적 이익을 박탈하기 위한 목적으로 부과하는 금 전적인 제재이므로, 법이 규정한 범위 내에서 그 부과처분 당시까지 부 과관청이 확인한 사실을 기초로 일의적으로 확정되어야 할 것이지, 추후 에 부과금 산정기준이 되는 새로운 자료가 나왔다고 하여 새로운 부과처 분을 할 수 있는 것은 아니다(대법원 1999. 5. 28, 선고 99두1571 판결 참조).11)
원심법원으로서는 909공구에 대한 입찰담합에 있어 입찰계약이 체결되지 아니한 경우에 해당하는지 여부에 관하여 심리한 후 그 결과에 따라 909공구 입찰에 관한 과징금 부과처분의 적법 여부 등을 따졌 어야 함에도 이에 대한 충분한 심리를 진행하지 아니한 채 909공구 입찰에 관한 과징금 부과처분이 적 법하다고 판단하고 말았으니 원심판결에는 심리미진 또는 채증법칙 위배로 인한 사실오인 등으로 인하 여 판결결과에 영향을 미친 위법이 있다는 것이다.
10)
대법원 1999. 5. 28, 선고 99두1571 파스퇴르유업 판결에서도 확인할 수 있다. 구 독점규제 및 공정거 래에 관한 법률(1996. 12. 30, 법률 제5235호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항의 규정에 위반하여 불 공정거래행위를 한 사업자에 대하여 같은 법 제24조의2 제1항의 규정에 의하여 부과되는 과징금은 행 정법상의 의무를 위반한 자에 대하여 당해 위반행위로 얻게 된 경제적 이익을 박탈하기 위한 목적으로 11)
그럼에도 불구하고 피고는 1998년 5월 27일 위와 같은 이유로 과징금액 을 증액하는 처분을 하였음이 기록상 분명하므로 이러한 처분은 위법하 다. 과징금 납부명령과 과징금 증액부과처분은 더 이상 유지될 수 없으 므로 이를 모두 취소한 원심판결은 정당하다고 판시하고 있다.
2. 비례평등의 원칙 위배
(1) 서울고등법원 2004. 8. 19, 선고 2002누6110 흑연전극봉 판결 공정위는 흑연전극봉 회사 A의 이 사건 공동행위의 내용 및 정도, 기간 및 횟수, 이로 인하여 취득한 이익의 규모 등을 참작하여 관련상품 매출액 5%의 범위 내로서 위 관련상품 매출액의 3%인 333만5,970달 러(위 환율에 따라 원화로 환산하면 약 43억9,600만 원)로 결정하였다고 하고 있으나, 흑연전극봉 회사 B에 대해서는 조사과정에 적극 협조한 사실을 들어 과징금을 감면 부과하여 다른 소외 회사들에 비하여 적은 관련상 품 매출액의 0.5%만을 과징금으로 부과하였고, 다른 소외 회사들에 대 하여도 관련상품 매출액의 1%만을 과징금으로 부과하였다. 흑연전극봉 회사 C의 경우, 이 사건 의결 당시에는 원고와 같은 3%의 부과비율에 의한 과징금을 부과받았으나, 이 사건 의결에 대한 이의신청에서 1%의
부과하는 금전적인 제재로서, 같은 법이 규정한 범위 내에서 그 부과처분 당시까지 부과관청이 확인한 사실을 기초로 일의적으로 확정되어야 할 것이고, 그렇지 아니하고 부과관청이 과징금을 부과하면서 추후에 부과금 산정기준이 되는 새로운 자료가 나올 경우에는 과징금액이 변경될 수도 있다고 유보한 다든지, 실제로 추후에 새로운 자료가 나왔다고 하여 새로운 부과처분을 할 수는 없다 할 것인바, 왜냐 하면 과징금의 부과와 같이 재산권의 직접적인 침해를 가져오는 처분을 변경하려면 법령에 그 요건 및 절차가 명백히 규정되어 있어야 할 것인데, 위와 같은 변경처분에 대한 법령상의 근거규정이 없고, 이 를 인정하여야 할 합리적인 이유 또한 찾아 볼 수 없기 때문이다.