4. 규제이론 관점에서의 고찰
4.2. 공익이론의 적용
‘건강기능식품에 관한 법률‘이 일차적으로 ‘공익’적 목적을 표방하 며 제정되었다는 사실은 법 제1조에서 ‘... 국민의 건강증진과 소비 자 보호에 이바지함’을 목적으로 삼고 있는 데서 우선 확인된다. 또 한 이는 건기식법의 ‘제정 이유’에도 잘 드러나 있는데, 전문을 옮겨 오면 다음과 같다.
우리사회에서 제조·판매되고 있는 다양한 건강기능식품(健康機能食 品)의 안전성(安全性)과 기능성(機能性)을 평가하고 유통질서(流通 秩序)를 관리할 수 있도록 하기 위하여 건강기능식품제조업·건강기 능식품수입업 및 건강기능식품판매업에 대한 허가제(許可制) 및 신
86) 본문에서 언급하였듯 ‘규제에 대한 경제학적 이론’ 이 실증연구를 강조하기는 하지만 기본적으로 ‘포획이론’의 연장선상에 있고, Laffont과 Tirole의 모델 역 시 정보경제학적 아이디어 등을 더하여 포획이론을 심화한 케이스로 볼 수 있 다. 사실 현대경제학계에서는 어찌 보면 실증적 증거와는 다소 별개로, 경제학 자들 간 규제의 ‘포획’ 현상에 대한 광범위한 공감대가 규제에 대한 어떤 거부 감과 더불어 형성되어 있는 것처럼도 비친다. 예를 들어 2016년 노벨경제학상 수상자인 Oliver Hart의 경우에도, 회계 부정(Accounting Fraud)을 해소하여 미국 금융시스템의 투명성을 제고하기 위한 목적으로 도입된 ‘사베인-옥슬리법 (Sarbanes–Oxley Act)’을 규제이론적 관점으로 분석한 논문에서 다음과 같이 규제 일반에 대한 자신의 견해를 밝히고 있다. ‘규제란, 다른 유효한 해결방안이 존재하든 그렇지 않든 간에, 시장의 성과가 불만족스러울 때면 대중의 압력에 의하여 도입되는 인기영합적인 반응에 불과하다.(Hart, 2009, 지광석·김태윤, 2010에서 재인용)’
고제(申告制), 건강기능식품의 제조 등에 관한 기준·규격, 위반행위 에 대한 벌칙 등을 규정하려는 것임.(출처: 국가법령정보센터)
즉 건기식법 제정 이전에는 관련 식품의 안전성과 기능성 평가가 용이하지 않고 유통질서 역시 바로 서지 않아 소비자 보건이나 산 업진흥적 차원에서 모종의 문제가 있었으므로 정부가 법 제정을 통 하여 이에 개입한다는 행간이 읽힌다. 이러한 문제의식과 법 제정의 의의는 특히 이 법을 애초에 ‘국민건강증진을 위한 건강기능식품에 관한 법률안’이라는 이름으로 발의87)한 시점의 ‘제안이유’에서 더욱 분명하게 확인할 수 있다. 그 일부를 옮겨오면 다음과 같다.
불규칙한 식생활, 영양의 불균형 등 식생활에 의한 만성 퇴행성 질 환의 증가와... 인구의 노령화로 국민 총 의료비가 지속적으로 증가 하여 국민 건강 및 국가경제가 매우 심각한 상황에 놓여 있음. 건 강기능식품은 일상의 식생활에서 부족한 영양 성분을 보급하여 국 민의 영양 개선과 인체의 생리적 기능에 작용하여 건강 증진 및 식 생활에 의한 만성 퇴행성 질환의 예방에 도움을 주어 국민 의료비 절감과 삶의 질적 향상에 도움을 줌.
(중략)
미국, 일본 등과 같은 선진국의 경우 국가 차원에서 건강기능식품 에 관한 특별법을 제정하고, 기능성 신소재·신물질 연구 개발에 대 한 적극적인 지원을 하여 미국, 일본의 건강보조식품이 세계 시장 의 50%를 점유하고 매년 10%이상의 성장을 하고 있어 WTO협상 의 시장 개방에 따른 국내 식품 산업의 보호와 국제 경쟁력 확보 차원에서 고부가가치 산업인 건강기능식품에 대한 법률 제정이 시 급히 필요함.
현행 식품위생법은 건강보조식품, 특수영양식품, 인삼제품에 한하
87) 건기식법은 2002년 8월 26일에 제정되었으나, 최초 발의는 2000년 11월 29 일에 21명의 국회의원에 의하여 이뤄졌다. 대표발의자는 ‘구주제약’ 창업자이자 25, 26, 27대 대한약사회장 출신인 故 김명섭 의원이었다.
개정일자 개정사항 개정이유
여 그 식품의 유용성을 인정하고, 건강보조식품 및 특수영양식품의 일부품목에 대해서는 광고 사전 심의를 하여 건전한 광고 문화가 정착되고 있지만, 소위 건강식품류(예: 동충하초, 아가리쿠스, 다시 마, 일반 버섯류 등)의 경우 현행법상 그 식품의 유용성을 표시·광 고할 수 없음에도 불구하고 질병의 예방·치료 및 의약품의 오인 등 허위·과대 광고를 하여 소비자의 피해 발생과 국민 건강에 악영향 을 주고 있으므로 소비자에게 올바른 정보를 제공할 수 있는 제도 마련이 필요함.
이에 따르면 크게 ① 흐트러진 식생활과 인구 노령화로 인한 국 민건강 문제의 해결, ② 식품산업 보호 및 경쟁력 확보를 위한 고부 가가치산업 육성, ③ 식품위생법의 규정에도 불구하고 허위·과대광 고가 상존하므로 소비자 보호 필요 등의 이유로 법안이 발의된 것 을 알 수 있다. 그러나 기존의 법령으로 이러한 목적을 달성할 수 없는지에 대한 충분한 분석이 이뤄졌는지는 다소 의구심이 남는다.
가령 ②의 경우 앞선 장에서 살폈듯 미국에서 ‘특별법’을 제정한 적 이 없으므로 근거가 부적절한 면이 있고, ③의 경우 역시 식품위생 법을 정비하거나 더 엄격히 적용하는 방식이 아닌 독자적인 법을 필요로 하는 명분으로는 다소 모호한 측면이 있다.
나아가 지금까지 26차례에 걸쳐 이뤄진 건기식법의 개정역사를 통해서도 정부 부처 조직 개편이나 관련 법 개정 등의 행정적인 이 유로 인한 개정을 제외하고는 개정사항의 대다수가 규범적인 논리 를 그 근거로 삼고 있음을 알 수 있다. 몇 가지 예를 정리해보면
<표 4-1>과 같다88).
<표 4-1> 건기식법의 주요 개정 연혁
88) 법 시행령의 경우 22차례, 시행규칙의 경우 31차례 개정되었고, 식품의약품안 전처의 고시도 여러 차례 바뀌었으나, 여기서는 법률의 개정사항만 다뤘다.
2006.10.4 ‘건강기능식품’을 나타내는
유롭지 못하다는 것이 이어지는 절에서 검토하는 ‘포획이론’의 관점 이다89).