아파트 확산의 배경과 요인
1) 공급측면
(1) 국가 : 정책적 효율성
공급자로서 국가의 역할은 첫째, 토지공사나 주택공사 등의 공기업이나 지방 정부 등을 통해 택지와 주택을 직접 공급하는 것 둘째, 주택정책 입안자로서 주 택공급제도 및 조세・금융 제도 등을 통해 시장을 규제하고 조정하는 것을 들 수 있다. 우리나라의 경우 국가는 이 두 가지 역할을 모두 해왔다.
1980년대 초반까지는 신규아파트공급중 지자체와 주택공사를 포함한 공공부 문이 50%정도를 공급함으로써 중요한 공급주체의 역할을 해왔다. 민간부문의 비중은 1980년대 중반부터 서서히 증가하기 시작하여 1998년 현재는 86-87%에 달하고 있다.56)이처럼 국가의 직접적 공급자로서의 역할은 급속한 산업화로 인 해 압축적 도시화가 이루어지는 과정에서 심각한 도시주거문제 해결을 위해 국 가가 주도적 역할을 할 필요성이 있었기 때문이었다. 국가 입장에서 아파트 중심 의 주택정책을 펼쳐 온 것은 토지의 효율적 이용과 단기간내 주택보급률 증가라
56) 건설교통부, 아파트주거환경통계, 각년도 참조
는 목표달성에 효과적인 수단이었기 때문이다. 국가는 대기업을 중심으로 하는 주택공급정책을 수립하였고, 대기업은 동일한 상품의 대량생산으로 생산의 효율 성이 높은 아파트를 집중적으로 공급하였다.
최초의 단지형태 아파트인 마포아파트가 주공에 의해 건설되었고 최초의 고층 아파트였던 여의도 시범아파트는 서울시에 의해 건설되었으며 이후 잠실, 과천, 상계동, 목동 등 서울의 대표적인 대규모 아파트단지가 모두 주공과 서울시 등에 의해 건설되었다.
우리 나라 주택관련 계획의 내용의 핵심은 수요기반 확충과 분양가 규제 등의 공급확대정책과 관련된 것이었으며 이러한 목표를 효율적으로 달성하는 데 아파 트가 가장 적합한 유형이었던 것이다.
1960년대는 정부의 강력한 공업화 정책추진에 따라 도시인구가 급격히 증가하 기 시작하면서 대도시 주택공급확충의 필요성이 높아진 시기였다. 이에 따라 1960년대 중반 이후부터 도시지역에서는 아파트 개발을 중심으로 주택공급정책 을 추진하였으나 사업능력을 갖춘 민간건설업체가 미미했으므로 공공주도에 의 한 주택공급이 이루어졌고 서울시와 주공은 1962-1972년간 서울지역에 총 4만호 의 주택을 건설하였다. 서울시는 불량주거지역 정비정책과 시민아파트 건설을 연계하여 도심지 주변 공유지에 시민아파트를 대량으로 건설하였고 우리나라 최 초의 고층아파트단지인 여의도 시범아파트단지를 건설하였다. 반면 주공은 정부 지원없이 주택공급을 하기 위해 중산층을 대상으로 한 중대형평형의 아파트를 건설하였다. 1960년대는 또한 주택관련 제도를 구축하기 시작한 시기로서 주택 관련 제도와 체제 정비가 이루어진 시기로서 건축법(1962), 도시계획법(1962) 뿐 만 아니라, 대한주택공사법(1962) 등이 제정되었다.
1970년대 중반이후 세계경제호황이 맞물려 통화팽창과 인플레가 야기되었고 이는 주택 및 토지가격 폭등으로 연결되었다. 한편 중화학공업정책의 성공으로 국민경제가 지속적으로 성장하고 농촌인구의 도시이동으로 도시화가 급격히 진 전됨에 따라 도시 지역의 주택부족 문제가 심각한 사회문제로 등장하였다.57)
이런 상황속에서 정부는 3차 경제개발계획기간동안 신규주택 800천호를 건설 하겠다는 목표를 세웠다. 도시주택난을 해결하기 위해 도시주변에 주택단지를 조성하여 값싼 대지를 공급하고, 토지 이용도를 높이기 위해 경제성있는 표준아 파트건설을 촉진하며 건설비의 절감과 공기단축 등으로 주택의 양산체제를 이룩 하며 저소득층을 위한 국민주택건설 촉진 등 의욕적인 계획을 발표하였다. 이를 위해 정부는 1972년 주택건설10개년계획(1972-1981)을 수립하고 이를 뒷받침하 기 위해 주택건설촉진법을 제정하였다. 그리고 이를 제도적으로 뒷받침하기 위 해 주택건설촉진법(1972), 재개발법(1976), 주택공급에 관한 규칙(1978) 등을 제 정하였다.
이 시기는 또 신규주택공급위주의 주택공급정책 근간이 마련된 시기이기도 하 다. 건설촉진을 위해 대기업위주의 공급정책이 이루어졌고, 주택공급규칙과 분 양가격규제정책은 아파트붐을 일으키는 원인이 되기도 하였다. 분양가격 규제는 시장원리를 무시한 것으로서 아파트에 당첨이 되기만 하면 엄청난 프리미엄을 챙길 수 있게 되어 가수요를 촉발하였고 중산층의 주택수요를 모두 아파트로 향 하게 만든 계기가 되었다.58) 1976년 도입된 아파트지구제도는 민간건설업자에 의한 아파트 건설을 활성화하는 계기가 되었다.
제4차 경제개발 5개년계획기간 동안 주택공급체계는 주택건설양산체제를 유 도하는 것으로 변화되었다. 주택가격안정, 서민용 소규모주택의 건설확대로 13 평 규모의 주택건설촉진, 서민용 주택을 위한 정부의 금융지원확대, 주택자금조 성을 위한 공공부문의 재정투자확대, 주택차관도입 등이 이 기간에 이루어졌다.
특히 주택문제에 대한 공공부문의 역할을 확대하기 위한 제도적 방안을 마련하
57) 3차 5개년계획기간 중 우리나라는 연평균 11.2%의 경제성장률을 보였다. 그러나 인구증가와 핵가족 화 등으로 주택수요가 급증하였고 1972년 주택부족률이 21.8%에 달하고 있어서 도시주택부족이 심 각하였다.
58) 1971년 완공된 여의도시범아파트 40평은 분양직후 가구당 60-70만원의 프리미엄이 붙었었다 (조선일보, 1971. 9. 30) 또 72-74년에 건설된 반포아파트는 분양당시 100만원이던 프리미엄이 74년 최고 450만원에 이르러 아파트에 대한 중산층의 인기가 매우 높았음을 알 수 있다(중앙일 보, 1973, 7.9)
고 택지의 원활한 공급에 중점을 두었다. 이를 실현하기 위해 재정투자와 공공자 금의 공급을 대폭 증대하는 한편 외자도입을 적극 추진하여 1973년부터 AID보 증차관을 도입하였다.
정부는 1977년 주택건설촉진법을 개정하여 주택건설업자 등록제도와 지정업 자제도를 도입하였고 대규모 민간건설업체를 지정업체로 지정하여 여러 가지 혜 택을 주면서 정부의 주택건설촉진정책에 기여하도록 하였다.59)이러한 지원책은 민간건설업체의 급성장을 가져왔다.
1979년에는 한국토지개발공사가 설립되어 주택공급을 위한 택지의 개발과 공 급을 전담하게 되었고 1980년 택지개발촉진법이 제정되어 택지의 원활한 공급을 위한 제도가 마련되었다. 1981년에는 오늘날 공공주택금융의 근간인 국민주택기 금이 설치되었고, 동시에 국민주택선매청약저축이 실시되었다.60)
1980년대 초에는 우선 위축된 주택경기를 활성화하려는 정책으로 출발하였으 나 이러한 조치의 영향으로 주택경기가 과열되자 곧 바로 강력한 억제 대책을 마련하게 되었다. 1980년대 중반의 안정기를 거쳐 1980년대 후반부터는 토지 투 기로 인해 토지가격이 급등하여 주택가격 안정 기조가 흔들리게 되었다. 특히 주 택은 투기수요와 맞물리면서 엄청난 폭등을 기록하였다. 정부는 이 같은 투기를 막기 위해 일련의 부동산 투기억제대책을 발표하고 1988년부터 5년간 200만호 주택건설계획을 수립하는 등 본격적으로 주택공급 확대 정책을 추진하였다. 또 한 기존의 분양가 상한제를 개선하여 1989년부터 분양가 원가연동제를 실시하였 다. 신도시개발과 함께 국가는 강남수준의 교육여건을 보장하기 위해 고등학교 입시제를 채택하는 등의 방법으로 중산층을 유입하였다. 주택공급 확대정책은 그 이후에도 계속되어 1993년부터 시작한 신경제5개년계획에서도 1993-1997년 기간 중 285만호라는 대량의 주택건설계획을 수립하였다.
59) 1978년 주택건설업체를 지정하면서 이들에게 택지구입우선권, 부분적 토지수용권 및 토개공 유휴지 선매권부여 등의 혜택을 주는 한편 일정 규모(연간 1000호) 이상의 주택건설을 의무화하 였다.
60) 1984년 청약저축으로 명칭 변경되었다.
이처럼 정부는 주택공급과 관련된 각종 제도의 마련이라는 역할외에도 부동산 경기과열시에는 조세정책을 활용하여 투기를 억제하고 경기침체시에는 직접 대 규모개발을 계획하고 시행함으로써 주택시장에 깊숙이 개입하여 왔다. 이러한 정책의 기저에는 국가가 주택을 경제정책의 하위수단으로 인식하고 있었음을 알 수 있다. 또한 아파트중심의 주택정책을 통해 중산층을 육성하는 계기가 되기도 하였다. 주택정책은 곧 아파트정책이었고 단독주택을 대상으로 하는 공급지원책 이나 수요지원정책은 전무하였다.
(2) 생산의 효율성(기업)
주택정책의 근간은 분양가격규제와 대기업중심의 공급이었다. 아파트공급은 분양가격규제하에서 이루어졌고 따라서 엄청난 대기수요를 형성하였고, 기업은 아파트를 짓기만 하면 팔리는 상황속에서 급속도로 자본을 축적하여 갔다. 초창 기 대표적 아파트건설업체인 우성, 한신, 한보 등이 70, 80년대 아파트 붐속에서 성장하였다.61)
아파트는 동일한 평면의 주택을 동시에 수백 호에서 수천 호 생산할 수 있음으 로서 기업의 입장에서는 규모의 경제가 실현될 수 있을 뿐만 아니라, 정부의 각
아파트는 동일한 평면의 주택을 동시에 수백 호에서 수천 호 생산할 수 있음으 로서 기업의 입장에서는 규모의 경제가 실현될 수 있을 뿐만 아니라, 정부의 각