“도시재생계획의 정체성 문제이다. 도시재생계획은 또 다른 형태의 기성시가지 개발계 획인가, 정비계획인가? 아니면 마을만들기인가? 경제기반형 도시재생사업은 사업성을 기 반으로 하는 재개발사업인가, 도시정비사업인가? 도시재생사업은 물리적 계획인가, 프로 그램사업인가? 쇠퇴한 도시와 기성시가지에 있어서 도시재생은 만병통치약인가? 현재의 도시재생계획은 이러한 질문에 명확한 해답을 제시하지 못하고 있다”63)는 의문은 지속적 으로 제기되고 있다.
생각건대 이와 같은 의문은 현행 우리 도시재생법상 사업추진을 위한 기본계획으로서 의 도시재생전략계획은 물론 실시계획적 성격을 가지는 도시재생활성화계획이 갖는 우 리나라 국토계획법제와의 모호한 체계에서 그 시발점을 찾을 수 있을 것이라 생각된다.
때문에 이하에서는 이러한 인식에 근거하여 계획법적 관점에서의 제반적 고려사항의 미 흡과 체계적 측면 그리고 절차적 측면에 있어 현행 도시재생법이 갖는 문제점에 관하여 논해 보고자 한다.
63) 남진외 5인, 새정부 도시재생정책, 기대와 우려, 도시정보 2017년 7월호, 대한국토․도시계획학회, 2017.7., 12면.
(1) 저성장 고령화 추세를 미반영한 계획수립방식
기존의 재생과 관련된 계획수립방식은 전국적으로 진행되고 있으며 향후에도 지속될 사회․경제․공간적 여건변화를 적절히 수용하지 못하고 있다. 즉 도시재생법 제12조제3 항은, “도시재생전략계획을 수립할 때에는 국가도시재생기본방침 및 ｢국토의 계획 및 이 용에 관한 법률｣ 제19조에 따른 도시ㆍ군기본계획의 내용에 부합하도록 하여야 하며, 도 시재생과 관련한 각종 계획, 사업, 프로그램, 유형ㆍ무형의 지역자산 등이 우선적으로 도 시재생활성화지역에 연계ㆍ집중됨으로써 도시재생이 효과적으로 이루어질 수 있도록 하 여야 한다”라고 규정하고 있으나, 도시․군기본계획은 아직도 시가화 예정용지를 계획적 으로 공급하는데 초점을 맞추고 있으며 인구성장을 전제로 한 계획수립방식에 의존하는 것이 현실이다.64)
2015~2045년 장래인구 추계에 따르면, 2040년 세종시를 마지막으로 17개 광역시․도 에서 모두 인구의 자연감소가 예상되며, 이미 대부분의 지방 중소도시와 군 지역에서 인 구가 지속적으로 감소하는 현상이 진행 중이다.65) 이러한 인구감소는 곧 축소도시 대두 의 직접적 발생요인으로 작용하는 것이다. 이러한 환경적 변화에 대하여 이왕건 박사는 도시재생 선도지역 중 근린재생 일반지역으로 선정된 지역 중 자료 확보가 가능한 6개 기초지자체의 도시기본계획 내용을 분석한 결과, 예시적으로 “군산시에서는 계획인구 45 만 명을 상정하고 도시기본계획을 수립하였으나, 실제 인구는 2010년부터 27만 명 규모 를 유지하는 수준이어서 인구를 과대 추정하여 외곽 개발지를 과도하게 배정함으로써 구도심 내 쇠퇴문제에 적절히 대응하지 못하게 되었음66)을 논증한 바 있다.
64) 이왕건외, 도시재생사업의 미래발전과 발전방안, 국토연구원, 2017.,2017. 61면.
65) 이왕건외, 도시재생사업의 미래발전과 발전방안, 국토연구원, 2017.,2017. 59면.
66) 이왕건외, 도시재생사업의 미래발전과 발전방안, 국토연구원, 2017.,2017. 62~63면.
(2) 계획간 위계와 상호관계의 모호성
도시재생법 제12조에서는, “전략계획수립권자는 도시재생을 추진하려면 도시재생전략 계획을 10년 단위로 수립하고, 필요한 경우 5년 단위로 정비하여야 한다.(제1항), 전략계 획수립권자는 지역 여건상 필요한 경우 인접한 지방자치단체의 관할구역 전부 또는 일부 를 포함하여 도시재생전략계획을 수립할 수 있다. 이 경우 전략계획수립권자는 미리 해당 지방자치단체의 장의 동의를 받아야 한다. 다만, 공동으로 도시재생전략계획을 수립하는 경우에는 그러하지 아니하다.(제2항), 도시재생전략계획을 수립할 때에는 국가도시재생 기본방침 및 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제19조에 따른 도시ㆍ군기본계획의 내 용에 부합하도록 하여야 하며, 도시재생과 관련한 각종 계획, 사업, 프로그램, 유형ㆍ무형 의 지역자산 등이 우선적으로 도시재생활성화지역에 연계ㆍ집중됨으로써 도시재생이 효 과적으로 이루어질 수 있도록 하여야 한다.(제3항)”라고 규정하고 있다.
이에 따라 동법에 있어 기본계획의 성격으로 수립되는 도시･주거환경정비기본계획과 도시재생전략계획은 도시기본계획을 상위계획으로 인정하고 있다 할 것이다. 그러나 도 시재생전략계획의 경우 상위계획으로서 국가도시재생 기본방침과 도시･군기본계획을 반 영토록 요구하고 있으나 도시관리계획과의 관계에 대해서는 별도 규정하지 않아 그 연결 고리가 모호하다는 지적이다.67)
특히, “도시재생사업을 효율적으로 집행 및 추진하기 위한 실행계획인 도시재생활성화 계획은 용도지역･지구･구역, 기반시설, 도시개발사업 또는 정비사업, 지구단위계획 등을 단계적으로 집행할 수 있도록 물적으로 표현하는 계획인 도시관리계획과의 연계가 더욱 강조된다. 그러나 현재 이 두 계획간 상호연계가 충분히 고려되지 않아 근거법을 기준으 로 분절된 계획 구조가 형성되어 있다. 이는 제도 운용의 효율성 뿐만 아니라 수범자의 예측 가능성까지 저하시키는 요인으로 작용하고 있다.”68)
67) 이왕건외, 법정 도시재생사업에서 계획수립 및 절차의 통합적 운용방안 연구, 국토연구원, 2015., 94면.
68) 이지현외 1인, 도시재생특별법과 도시재생 관련법의 정합성 분석 연구, 도시행정학보 제29집 제1호, 도시행정
【기본계획･기본방침간 위계 및 관계】
출처: 이왕건외, 법정 도시재생사업에서 계획수립 및 절차의 통합적 운영방안 연구, 국토연구원, 2015., 92면.
(3) 계획수립 및 추진절차의 복잡성에 따른 사업추진 지연
전략계획과 활성화계획 승인이 지연되면서 사업추진이 지연되고 있다. 도시재생이 시 급한 선도 지역에서조차 승인 및 고시절차를 진행하는데 평균적으로 6~7개월 정도의 장 기간이 소요되었다.69)
이는 이후 도시재생뉴딜사업의 효율성 제고를 위하여 요청되고 있는 계획의 유연화내 지 특구, 인정제도 도입 필요성에 관련된 주요 내용이라 생각되며, 아울러 이왕건 박사는 선행 연구성과물을 통하여 이러한 계획승인절차의 소요시간이 갖는 문제점과 함께 재생 사업과 직결되는 도시재생활성화계획의 승인 및 변경절차의 복잡성도 문제로 제기하고 있는 바, 이를 인용하여 소개하여보고자 한다.
학회, 2016., 53면.
69) 이왕건외, 도시재생사업의 미래발전과 발전방안, 국토연구원, 2017.,2017. 63면.
“① 계획수립의 적절성, 사업단계별 추진상황 점검 및 성과제고를 위해 추진 하는 관문심사 제도가 가진 한계가 노출되었다. 관문심사제도의 경우 ① 중앙정 부의 이해관계에 맞는 사업편성을 강요할 수 있고, ② 법적 기반이 없는 상황에 서 평가에 따른 인센티브와 페널티의 부여결정, ③ 정성평가에 의존하여 정량․
정성평가가 복합화된 투명한 평가방법이 제시되지 못했다는 점에서 절차의 복 잡성만을 가중시킨다는 비판이 있으며,
② 최종 고시를 위한 광역지자체 승인 과정의 문제로서, 국비지원사업의 경우 전략계획수립권자는 도시재생활성화계획에 대해 국토교통부장관의 승인을 받아 야하고, 최종 고시를 위해서는 본래 활성화계획의 법적 절차에 의해 특별시장, 광역시장, 도지사의 승인을 얻어야 하므로 (법률 제20조 2항) 관문심사를 통해 국토교통부 장관의 승인을 얻어 국비지원이 결정되었더라도 광역지자체의 승인 이 없을 경우 활성화계획 고시가 도 의회의 승인에 막혀 계류될 가능성이 존재,
③ 공모사업 시기에 따른 중복성의 문제가 발생하기도 한다. 많은 지역에서 국비지원사업을 추진하기 전에 전략계획 수립과 활성화계획 수립이 동시에 발 주되었으며 사업을 구체적으로 추진하는 과정에서 현장의 특성을 반영한 활성 화계획을 재수립하여야 하므로 업무의 중복성이 발생하였다.
④ 넷째, 활성화 계획의 변경을 변경하는 경우에도 절차의 복잡성이 심각하다.
활성화계획은 그 내용과 규모가 지역의 상황이나 여건에 따라 수시로 바뀔 수 있음에도 불구하고 미미한 변경을 제외하고 활성화계획의 변경 시 수립절차와 동일한 과정을 다시 한 번 거쳐야하기 때문에 변화된 상황에 신속하고 적절히 대응하기 어렵고 지나치게 시간이 소요된다는 문제가 발생한다. 심의를 거치지 않는 사항은 대통령령 제26조에 따라 활성화계획 총 사업비의 10퍼센트 이내 금 액, 활성화지역 면적의 10퍼센트 미만의 변경에 한정하고 있다. 국비가 지원되지 않고 협상을 통해 사업규모와 주체, 분담률 등의 조건이 결정되는 민간참여사업, 지자체 고유사업이나 타 부처와 수행하는 부처협업사업의 변경에 이르기까지 승 인절차를 거쳐야 하는 비효율의 문제가 발생한다.”70)
70) 이왕건외, 도시재생사업의 미래발전과 발전방안, 국토연구원, 2017.,2017. 64~65면.