2.1. 경영안정정책의 방향
소득문제를 해결하는 경영안정정책의 방향은 우선 생산자나 생산자 단체에 의한 소 득증대 활동이 전제되어야 한다. 즉 생산비 절감을 위한 경영규모 확대와 생산자의 조 직화, 생산에서 가공·판매 등을 통합하여 부가가치를 향상하는 6차산업화, 지역단위에 서 부가가치를 축적하는 농공상 연대 등을 통한 소득증대 활동이 필요하다.
농가 스스로의 소득증대 활동을 통하여 일차적으로 시장을 통하여 소득을 확보하 고, 다음으로 소득의 변동이나 하락에 대응하는 정부에 의한 안전망(safety net) 구축이 필요하다. 안전망으로서는 ‘직접지불제’와 ‘농업보험제도’가 있다. 전자는 소득이 장기 적으로 하락하거나 변동하여 경영불안이 나타는 경우에 대응하여 소득을 ‘지지하는
효과’와 ‘안정화하는 효과’가 있다. 후자는 단기적이고 국지적인 소득하락에 대응하여 직불제에 추가하여 소득을 ‘안정화하는 효과’가 강하다.
이와 같은 일본의 경영안정정책은 ‘직접지불제’와 ‘농업보험제도’를 중심으로 추진 하되, 전자는 소득의 장기적인 하락이나 변동에 대응하여 일정수준의 소득을 지지하 는 효과와 단기적인 소득변동에 대응하여 소득을 안정화하는 효과를 기대하고 있다.
그리고 보험제도는 단기적이고 국지적인 생산과 가격의 변동에 대응하여 경영을 안정 화하는 효과를 기대하는 방향으로 설계를 하고 있다.
경영안정정책에 대해서는 기본법에서 설정한 농정의 4대 이념을 실현하는 것에 근 거를 두고 있다. 농정의 4대 이념은, ① 식량의 안정적인 공급, ② 다원적 기능 발휘,
③ 농업의 지속적 발전, ④ 농촌 진흥 등이다. 여기서 ③(농업의 지속적 발전)과 ④(농 촌 진흥)을 통하여 ①(식량의 안정적인 공급)과 ②(다원적 기능 발휘)를 실현한다는 인 과관계이다. (김태곤. 2014. 8)
특히 ‘③의 농업의 지속적인 발전’을 보장하기 위해서는 시장개방 확대와 빈발하는 재해 등에 적절히 대응하여 농가의 경영안정을 보장하되, 이를 위해 직접지불제(경영 안정형, 다원적기능형)를 비롯하여, 품목별 경영안정대책(고구마, 사탕무, 사탕수수, 축 산·낙농, 채소, 과수), 재해보험제도(보험, 금융), 그리고 수입보험제도 등을 광범위하게 강구하고 있다.2)
2.2. 경영안정정책의 개요 2.2.1. 직접지불제
일본의 경영안정정책은 직접지불제와 농업보험제도로 구분할 수 있다. 직접지불제 는 다시 경영안정형과 다원적기능형으로 유형화할 수 있다. 먼저 경영안정형은 쌀 직 불제(고정지불, 변동지불)를 비롯하여, 논활용 직불제, 밭작물 직불제, 그리고 쌀·밭작 물 수입보전 직불제가 있다.
쌀농업이 국민의 주식이면서 농가의 주요 소득원이라는 점에서 쌀의 안정적인 공급 이라는 농정이념에서 이를 실현하기 위해 쌀 직불제가 중심이 되어 실시되고 있다. 그 러나 쌀 소비감소에 따른 쌀 과잉문제가 예상되면서 논에서 쌀 감산을 유도하는 직불 제, 즉 생산조정제도가 선행하여 도입되었다.
2) 수입보험제도에 대해서는 현행 재해보험제도가 수량감소와 일부 품목에 한정하고 있다는 제약에서 가입자의 부담을 전제로 하여 가격 하락에 대응하는 방식으로 설계하되, 과거의 자료에 근거한 보험료·보험금 등의 수준 설정, 가입자의 수입 파악방법 등에 대해 앞으로 검토한다는 계획이다.
생산조정제도는 초기에는 단순히 쌀을 대체하는 품목으로서 맥류나 대두, 채소 등 으로 전환하는 전작(轉作)의 개념이었다. 최근 수요가 증가하면서 식량안보 확보와 농 가 소득원 등의 관점에서 증산을 유도하는 전략작물(戰略作物)이라는 개념으로 전환 되면서 직불제가 중요한 역할을 하고 있다. 그리고 밭농업에서 전략작물 육성이라는 관점에서 주요 밭작물을 대상으로 품목별 단수와 연계하여 지불하는 밭농업 직불제가 실시되고 있다.
직불제는 세 가지 서로 다른 형태로 지불되는 특징이 있다. 먼저 가격이나 수량의 변동과 상관없이 농지면적을 단위로 지불되는 고정지불이 있다. 다음으로 특정 작물 의 증산을 유인하기 위해 단수와 연계하되, 평균단수를 기준으로 하여 단수가 높아질 수록 단가를 인상하여 지불하는 직불제가 있다. 그리고 가격변동에 대한 영향을 완화 하기 위해 쌀 등의 경우와 같이 생산물단위당 가격이 기준가격을 하회하는 경우 그 차액을 지불하는 변동지불이 있다. 경영안정형은 정책구분상 경영정책이나 소득정책 의 범주에 포함된다.
다음으로 다원적기능형은 중산간지역 직불제, 환경보전형농업 직불제, 다원적기능 직불제(농지유지 직불제, 자원향상 직불제) 등이 있다. 다원적기능형은 농촌정책이나 지역정책의 범주에 포함된다.
다원적기능 직불제는 농업이 가지는 국토·환경 보전, 수원 함양, 경관·전통문화 계 승 등과 같은 본래의 다원적기능에 대한 보상에서는 거리가 멀다. 단순히 농지나 수리 시설 등 농업자원의 장기적인 유지를 목적으로 하여, 이와 관련된 활동에 소요되는 비 용을 보상한다는 점에서 소극적인 의미의 직불제이다.3)
2.2.2. 품목별 경영안정정책
품목적 특성이 강한 작물이나 특정지역에 주산지가 형성되어 지역성이 강한 작물에 대해서는 상기 직불제 이외에 별도의 품목별 경영안정대책을 강구하고 있다. 대표적 인 제도가 전분가격조정제도(고구마), 사탕가격조정제도(사탕무, 사탕수수), 축산·낙농 경영안정제도, 채소 가격안정제도, 과수 경영안정제도 등이다.
2.2.3. 농업보험제도
농업보험제도에는 농업재해보험제도와 재해금융 등이 있다. 또한 최근 경영안정정
3) 다원적기능이란 본래 농업생산과 결합되어 발휘된다. 그렇지만 시장에서 농산물 가격에 반영되지 않고, 국민 일반이 그 혜택 을 수혜하기 때문에 이에 대해서는 별도로 보상이 행해져야 한다는 주장도 있다. 이에 근거하여 지불되는 것이 다원적기능 직 불제이지만 실제 일본에서 실시되는 직불제는 농지 또는 수리시설의 유지관리에 소요되는 비용을 보전하는 수준에 불과하다.
책의 필요성이 높아짐에 따라 경영안정을 보장하기 위한 안전망으로서 가입자의 부담 을 전제로 하는 수입보험제도가 유력한 수단의 하나이다. 현행 재해보험제도는 수량 감소를 대상으로 하는 것으로서 가격하락은 대상이 아니다. 또한 현행 재해보험제도 는 수량감소를 파악할 수 있는 것을 전제로 하기 때문에 대상품목이 한정되어 경영 전체를 대상으로 하는 것은 아니다. 때문에 농업경영 전체에 착안하여 가격하락을 포 함한 수입감소를 보전하는 수입보험제도를 도입하기 위해 조사와 검토를 최근 진행하 고 있다<표 1 참조>
이상에서와 같이 일본의 직불제는 경영안정형과 다원적기능형으로 구분할 수 있다.
경영안정형은 쌀 농가의 소득을 지지하는 쌀 직불제, 논에서 전략작물을 증산하는 동 시에 쌀 과잉을 해소하기 위한 논활용 직불제, 그리고 밭에서 전략작물의 증산을 유도 하는 밭작물 직불제가 중심을 이룬다. 여기에 추가하여 과수와 채소, 축산 등의 품목 별 경영안정대책, 그리고 국지적인 재해나 가격하락에 대응하는 보험제도 등으로 보 완하는 안전망이 구축되어 있다.
표 1 경영안정정책의 개요
유형 제도 비고
직접지불제
경영 안정형
쌀 직불제 고정지불, 변동지불 논활용 직불제 밭작물 직불제
쌀·밭작물 수입보전 직불제
경영안정정책
다원적 기능형
중산간지역 직불제 환경보전형농업 직불제 다원적기능 직불제 농지유지 직불제 자원향상 직불제
지역정책
품목별경영안정대책
전분가격조정제도 고구마 사탕가격조정제도 사탕무, 사탕수수 축산·낙농 경영안정제도 채소 가격안정제도 과수 경영안정제도
경영안정정책
농업보험제도
농업재해보험제도 재해금융
수입보험제도(검토중)
경영안정정책