醫藥分業政策의 意義와 特殊性

가. 醫藥分業政策의 意義

醫藥分業政策은 ‘의사는 진단‧처방 그리고 약사는 이에 따른 조제’

로 직능을 명확히 구분하고 동시에 안전성이 낮은 전문의약품은 반드 시 의사처방과 약사조제를 거쳐 소비자에게 제공되게 하는 정책이다.

이러한 의약분업정책의 주목표는 비전문적 의사조제와 약사처방 그리 고 전문의약품의 비전문적 판매 및 공급을 법‧제도적으로 금지함으로 써 의약품 오‧남용을 방지하고자 하는 것이다.²⁾ 이를 의사와 약사의 역할 측면만을 고려할 때 의약분업이 의사와 약사의 직능을 분리하여 전문화한다고 해서 職能分離的(또는 機能分離的) 의미의 의약분업으 로 불리기도 한다.

한편 사회일각에서는 동일 所有權이나 經營權하에서는 경제적 이유 로 의사와 약사의 직능이 효과적으로 분리될 수 없다는 측면을 강조 하여 의약분업시 법‧제도적으로 외래환자에 대해서는 진단‧처방서비 스업과 조제서비스업을 강제적으로 분리시켜야 한다고 하여 의약분업

2) 이를 위해서는 ‘① 모든 의약품에 대한 의사조제 금지, ② 문진 등 진단행위를 수 반하는 약사의 의약품 판매 금지, ③ 전문의약품은 반드시 의사처방 및 약사조제 를 거쳐 투약’이라는 의약분업의 3대 원칙이 최대한 준수되어야 한다(정우진, 1999). 의약분업이 원칙적으로는 3대 원칙이 준수되어야 하나 각국이 보건‧사회‧경 제적 차이로 인해 어느 정도의 예외규정이 존재하고 그 정도가 국가간 상이하다는 이유로 의약분업을 의사조제, 약사처방, 또는 전문의약품의 자유판매 등 비전문적 행위의 공급량을 사회적으로 적정한 수준으로 조절하는 제도라고 정의하기도 한다 (정우진 외, 1997).

을 機關分離的(또는 業種分離的) 의미로 확대 해석되기도 한다³⁾. 이것 은 약사의 조제직능에 인사권의 행사 등으로 영향을 행사할 수 있는 의사가 발행한 처방에 대해서 약사는 전문적이고 독립적인 견제 및 감시 직능을 수행할 수 없다는 것이 주된 이유이다. 마찬가지로 조제 약사가 의사를 고용하는 경우를 상정할 경우 조제약사의 경제적 동기 가 의사의 처방직능에 영향을 미쳐 의사가 전문적이고 독립적인 직능 을 수행할 수 없는 환경이 조성될 수 있다는 것이다. 이런 점에서 볼 때 기관분리적 의미의 의약분업은 원칙적 의약분업 즉, 직능분리적 의약분업의 효과에 의구심을 갖고 의약분업을 보다 강화하려고 하는 시도라고 할 수 있다.

의약분업에는 의사의 조제와 약사의 처방행위를 완전히 금지시키는 完全醫藥分業과 의사처방과 약사조제의 원칙은 유지하되 일정한 예외 기준을 두어 완전의약분업의 경직성을 보완하는 部分醫藥分業이 있다.

完全醫藥分業은 건강에 위해를 일으킬 수 있는 의사의 비전문적 조 제와 약사의 비전문적 처방을 완전히 금지시켜 이에 따른 소비자의 건강상 위해가 처음부터 발생하지 않도록 하는 제도를 말한다. 완전 의약분업은 의약품을 크게 治療劑(prescription-only drug)와 一般賣藥劑 (non-prescription drug; over-the-counter drug)로 구분하고 치료제 전체를 반드시 의사처방 및 약사조제를 거치도록 하는 의약품으로 지정하여 의사의 처방권과 약사의 조제권을 완전 분리하는 제도로 의사는 오직

3) 기관분리적 의약분업을 엄밀하게 정의하면 의료기관과 약국을 소유상‧경영상 분리 시켜 의료기관에 속하는 의사는 진단과 처방을 그리고 지역약국은 의사처방에 따 른 조제를 수행하도록 하는 제도라고 할 수 있다. 의료기관이 외래환자에 대하여 원외처방전을 발행하도록 의무화하여 기관분리적 의약분업을 달성해야 한다는 주 장은 대부분의 원외약국이 의료기관과 소유상‧경영상 분리되어 있다는 것을 전제 로 할 때만 그 의미가 있다. 극단적으로 의료기관이 원외약국의 전부를 소유하는 상황이 발생한다면 기관분리적 의약분업의 효과는 직능분리적 의약분업의 효과와 동일하다고 할 수 있다.

진단후 처방전만 발행하고 약사는 의사의 처방전 내용대로 조제하도 록 하되 의사의 처방전이 없는 상태에서는 약사의 조제가 절대 허용 되지 않는 제도이다. 그러나 이와 같은 이상적인 형태의 의약분업은 실제로 존재하지 않는다. 현실적으로 금지의 정도가 각국마다 차이가 있고 완전한 금지는 여러 가지 여건상 용이하지 않기 때문이다.

部分醫藥分業이란 의사는 처방을, 약사는 이에 따른 조제를 해야한 다는 의약분업의 기본골격은 유지하되 현실을 감안한 예외규정을 두 어 완전의약분업의 경직성을 완화하는 제도라고 할 수 있다. 이는 社 會的 限界便益이 零化(zero)되는 수준까지 의사조제와 약사처방을 금 지하는 完全醫藥分業보다는 건강 위해 행위를 사회적 적정수준까지 줄여 社會的 純便益을 최대화하기 위한 제도라고 할 수 있다(정우진 외, 1997). 부분의약분업의 모형은 보건의약품분류형태, 의약분업 대상 지역의 설정, 병‧의원에서의 원외처방에 대한 규정, 약사의 의약품처 방대체권한, 기타 주사제 및 입원환자 등에 대한 예외규정 등 보건경 제환경에 따라 다양하게 구축될 수 있다. 그러나 이때 건강 위해 서 비스의 적정수준을 구하고 이를 부분의약분업모형 구축 시에 반영한 다는 것은 결코 용이한 작업이 아니다.

나. 醫藥分業政策의 實施背景

우리 나라는 백 여년 전 서구의 현대의학이 도입되기 전까지 한방 과 전통의술에 의하여 의료가 실시되어 왔다. 그리고 이러한 동양의 학의 영향하에서 의사에게 조제‧투약을, 약사에게 의사의 처방 없이 도 조제‧판매할 수 있는 임의조제‧판매를 허용하는 제도가 국민들 사 이에 당연한 것으로 인식되어 왔다. 즉 醫가 곧 藥이라는 의약일체관 념이 보편화되어 진단을 하는 의사로부터 약을 조제 받는 것이 관습 화되어 왔다. 또한 의사와 약사의 기능에 대한 뚜렷한 기준을 설정하

지 않은 채 약사도 의사와 마찬가지로 問診 등 간단한 理學的 檢査를 통해 진단‧처방서비스를 제공할 수 있는 것으로 오해되어 왔다. 물론 안전성이 낮은 전문의약품의 자유구매도 거의 무절제하게 허용되었 다. 이러한 의약일체의 보편적 관념과 법‧제도적 장치의 미비는 국민 들이 의사와 약사의 비전문적 보건의료서비스 공급환경 그리고 안전 성이 낮은 의약품의 자유구매에 무방비로 노출되도록 방치되었다. 다 시 말해서 消費者無知로 보건의료서비스의 소비에 관련하여 의사와 약 사 등 전문보건의료인의 의견에 크게 의존할 수밖에 없는 국민들이 약 과 조제에 대한 전문적 지식이 없는 의사로부터 약을 직접 조제‧투약 을 받게 되는, 또한 진단‧처방에 대한 전문적 지식이 없는 약사에게 처방을 받게 되는 그리고 전문적 지식이 없이도 안전성이 낮은 전문의 약품을 마음대로 구입하도록 방치되는 상황에 노출되어 왔던 것이다.

이러한 의사조제, 약사의 임의조제‧판매, 그리고 전문의약품 자유구매 는 대다수의 국민이 의약품을 오‧남용할 수 있는 구조적 여건을 제공 함으로써 의약품의 부적절한 사용에 따른 건강상의 해악 즉, 내성증가 와 약화사고 등을 유발하는 요인이 되어 왔다. 그러나 현재까지도 국 민의 대다수는 비전문적 보건의료서비스의 방치로 인한 심각성을 제대 로 인식하지 못하고 있으며, 관련 이해단체의 주장이 크게 대치되고 있어 보건의료제도의 수정이나 개혁이 매우 어려운 상황이다.

이러한 환경을 개선하고자 하는 의약분업정책의 도입문제는 우리 나라에서 오랜 기간동안 간헐적으로, 그러나 때로는 격렬하게 제기되 어 왔다. 1963년 정부는 의약품의 오‧남용방지를 주목적으로 약사법 에 의약분업 원칙을 천명하였으나 이해단체들이 이를 모두 기피해 시 행이 유보되고 말았다. 즉, 약사는 전문 개정된 약사법 제21조 제1항 및 제2항에 근거하여 任意調劑權을 주장함으로써 의사처방이 없이 약 사가 조제하는 소위 임의조제가 종전과 같이 법률적 보호를 받게 되

었고 의사는 의료법에 의한 진료행위의 고유권과 약사법 부칙 제3조 에 의하여 조제행위를 계속 허용 받게 되었던 것이다.

이러한 현실에서 1977년부터 醫療保險制度와 醫療保護制度가 실시 되면서 의료기관 이용에 대한 경제적 장벽이 낮아진 결과로 약국이용 에 비하여 의료기관 이용이 활성화되고 의사의 역할이 확대되어 상대 적으로 약사기능이 위축되게 되었다. 게다가 1981년 7월 1일 강원도 홍천군, 전라북도 옥구군, 경상북도 군위군의 3개 군에서 지역의료보 험 1차 시범사업을 실시하게 됨에 따라 이 지역에 거주하는 전 주민 이 의료보험에 강제적용을 받게 되어 약국경영에 어려움이 있을 것을 예상한 大韓藥師會는 의약분업이 실시되어야 한다는 의견을 정식으로 제기하게 되었다.

이에 정부는 1982년 7월부터 1985년 10월까지 전남 목포시에 대해서 의약분업 시범사업을 실시하게 되었다. 이는 국민에게 의약분업에 대 한 의식을 고양시키게 한 긍정적인 효과가 있었던 반면에, 당초의 예 상과는 달리 의료비가 분업시행 전보다 증가했고, 또한 처방전이 일부

이에 정부는 1982년 7월부터 1985년 10월까지 전남 목포시에 대해서 의약분업 시범사업을 실시하게 되었다. 이는 국민에게 의약분업에 대 한 의식을 고양시키게 한 긍정적인 효과가 있었던 반면에, 당초의 예 상과는 달리 의료비가 분업시행 전보다 증가했고, 또한 처방전이 일부