第3段階: 評價類型의 決定

정책 또는 사업의 의사결정자들이 얻고자 하는 결정사항이 파악되 고, 평가성 사정이 이루어지고 나면, 그 다음에는 평가유형에 대하여 결정이 이루어져야 한다. 이때는 단일유형의 평가만으로 충분한지, 아 니면 여러 유형의 평가를 동시에 혹은 순차적으로 수행해야 하는가를 결정해야 한다. 이러한 평가유형에 관하여는 해당 의사결정자와 평가 자 사이에 합의를 하는 것이 중요한데 그 이유는 단일유형의 평가만 요청될 때 포괄적인 평가를 수행하여 시간 및 자원을 낭비할 필요가 없으며 이에 따라 평가방법 등이 결정되기 때문이다.

가. 政策評價類型의 槪要

정책평가는 그 분류기준에 따라 여러 가지로 유형화될 수 있다. 그 기준으로는 평가목적, 평가자 소속, 평가시기 등이다. 특히 평가목적 에 의한 분류로는 효과평가, 능률성평가, 집행평가, 정책구조평가를 들 수 있다. 먼저, 效果評價는 정부의 투입과 활동을 측정대상으로 하 지 않고 이로 인한 결과 즉, 효과만을 측정대상으로 하는 것이다. 이 는 정부 정책의 정당성은 바로 그것이 해결하고자 의도했던 문제를 해소하는 데 있어서의 효과성의 여부에 의해 결정된다는 논거를 기본 으로 하고 있는 셈이다. 둘째로, 能率性 評價는 효과평가의 결과 정책

여 평가 불가능한 사업을 사전에 평가대상에서 제외함으로써 본 평가에서 노력, 경비, 시간을 절약하게 한다. 둘째, 평가대상으로 확정되는 사업내용에 대해서 평 가가능성을 향상시키게 되며 초기 이상적인 문서상모형, 관리자모형, 집행현장상 황을 비교하여 현장의 문제점을 지적하거나 사업내용에 대한 수정‧보완을 유도하 게 한다. 끝으로 평가가능모형은 본 평가에서의 평가대상을 그대로 나타내며, 집 행현장에 대한 개략적 관찰이나 검토는 활동의 점검(monitor)을 효과적으로 촉진 하는데 필요한 여러 가지 정보를 제공한다.

이 성공적이라고 판단될 경우 그것이 과연 얼마나 능률적으로 운영되 었는가하는 문제를 검토하는 것이다. 그러나 정책이 효과평가에서 실 패한 것으로 판단된 후에 능률성평가를 수행한다는 것은 무의미한 일 이다. 그 이유는 정책은 능률적이기 이전에 먼저 효과적이어야 하기 때문이다. 셋째로, 執行評價란 정책이나 사업계획의 집행과정에 관한 평가를 말하는 데 正確性評價와 政策構成要素의 相對的 效果性評價로 나누어 평가될 수 있다. 끝으로 政策構造評價는 정책이나 사업계획이 정확하게 실시되었는데도 불구하고 그것이 실패한 것으로 나타난 경 우 그 실패의 원인을 규명하기 위해 수행되는 평가이다.

나. 醫藥分業政策의 效果評價

의약분업정책은 다른 정책과 그 효과가 비교된다든지, 아니면 같은 정책을 운영했던 과거의 실적과 대비될 수 없다는 측면에서 그리고 효과평가가 수행된 적이 없다는 점에서 능률성평가는 부적절하다. 따 라서 효과평가를 수행하고 그 결과를 가늠하여 집행평가와 정책구조 평가를 선별적으로 시행하여 문제점을 규명하는 순차적 작업이 필요 하다. 본 연구에서는 의약분업정책의 效果評價를 중심으로 논하기로 한다.

效果評價란 좀 더 자세히 부연하면 정책의 실시결과로 얻어진 산출 이 국민생활에 미친 모든 영향을 측정하는 것이다. 그러므로 정책효 과평가에 있어서는 정책효과에 대한 체계적인 이해가 가장 중요한 과 제가 아닐 수 없다. 이러한 이해를 돕기 위하여 몇 가지 기준에 따라 정책효과를 유형화하는 것이 필요하다.

첫째, 정책효과는 발생시점에 따라 短期效果와 長期效果로 구분해 볼 수 있다. 어떤 정책은 단기적으로는 기대했던 효과를 나타내지만 장기적으로는 아무런 효과도 나타내지 못하는 경우가 있는가 하면,

반대로 단기적으로는 효과를 나타내지 않다가도 장기적으로는 훌륭한 효과를 나타내는 경우도 있을 수 있다. 물론 단기적으로나 장기적으 로 모두 긍정적이거나 부정적인 효과를 나타내는 경우도 있을 것이 다. 의약분업의 경우 항생제 사용감소에 따른 국민건강증진효과는 장 기적으로 기대해 볼 수 있는 효과에 해당한다.

둘째, 정책효과는 정책이 야기한 영향을 범위에 따라 直接效果와 間接效果 또는 基本效果와 波及效果로 구분할 수 있다. 직접효과란 정책대상상황이나 집단에 미친 영향을 말하며, 간접효과란 정책대상 상황이나 집단 이외의 상황이나 집단에 미친 영향을 말한다. 여기에 서 말하는 정책대상상황이나 집단이란 특정의 정책이나 사업을 통하 여 영향을 주고자 의도하는 상황이나 집단을 말한다. 의약분업정책이 전문의약품을 구입하는 소비경로에 어떤 변화를 야기하고자 실시된 것이라고 가정할 때, 이 정책 때문에 과거 전문의약품 구입시 경험하 는 모든 변화는 직접효과이며, 의약분업정책으로 인해 의료기관과 약 국간 처방전달시스템이 구축되고 단순의약품의 약국외 판매가 허용되 었다면 이러한 모든 변화는 간접효과인 것이다.

셋째, 정책효과는 그것이 처음부터 얻고자 의도했던 것인 지의 여 부에 따라 의도했던 효과와 의도하지 않았던 효과로 구분할 수 있다.

의도하지 않았던 효과라 할 지라도 그것은 긍정적일 수도 있고 부정 적일 수도 있다. 안전성이 낮은 의약품 즉 전문의약품의 오‧남용방지 를 의도하여 실시된 의약분업정책이 代替效果로 인하여 일반의약품의 오‧남용을 증가시키게 되는 것은 의도하지 않았던 효과에 속한다. 또 한 보건의료기관의 원외처방전 발행의무화로 처방을 받은 환자가 처 방전 분실 또는 불편으로 인한 조제포기로 적절한 투약을 받지 못할 경우 발생하는 건강악화도 이에 속하는 것이다. 더욱이 의약분업으로 인한 손실보전을 목적으로 의료기관이 과잉진료를 한다거나 지역약국

에서 의약품을 권매하는 행위가 증가한다면 이 역시 의도하지 않았던 효과로 구분될 수 있다

마지막으로 정책효과는 관찰가능성을 기준으로 하여 客觀的 效果와 主觀的 效果로 분류할 수 있다. 객관적 효과란 정책의 집행결과로 얻 어진 산출이 일반 사회상황에 미치는 관찰 가능 한 영향을 말한다.

의약분업에서 전체의약품소비량의 감소는 객관적 효과에 해당되며 이 는 客觀的 社會指標를 통하여 나타내질 수 있다. 주관적 효과란 정책 의 집행결과로 얻어진 산출과 객관적 정책효과가 일반국민의 개인적‧

사회적 감정(social feelings)에 미친 영향을 일컫는다. 의약분업정책으 로 국민의 지역약국에 대한 호감도가 증가하였다든지, 전문의약품 구 입에 따른 불편이 심해졌다든지 하는 것은 정책에 대한 국민들의 만 족도에 해당하는 것으로 모두 주관적 효과를 나타내 주는 지표들이 다. 그러므로 객관적 정책효과가 객관적 사회지표에 의하여 나타내어 지듯이 주관적 정책효과는 주관적 사회지표에 의하여 파악될 수 있다.

한편, 이와 같은 정책효과는 대단히 복잡한 개념인데 효과평가를 부분적 효과에 대한 평가인 效果性評價와 효과전반에 대한 평가인 綜 合效果評價로 나누어 수행되기도 한다.

1) 效果性評價

效果性評價란 정책이 원래 의도했던 직접적 목표의 달성정도를 측 정하는 것으로 주로 短期的이며, 直接的이고 意圖했던 客觀的‧主觀的 效果가 관심대상이 된다. 효과성평가는 정책이 그 상태를 개선시키고 자 의도했던 대상에 대한 영향을 측정하는 것으로 의도했던 효과이므 로 주로 긍정적인 변화에 관심을 두게 된다. 여기에서 다루어지는 문 제를 의약분업정책에 적용하면 다음과 같다. 첫째는 의약분업정책으 로 의약품 오‧남용방지라는 의도했던 효과는 나타났는가? 하는 것이

다. 둘째는 의약품 오‧남용방지라는 의도했던 효과가 나타났다면 이 는 의약분업정책에만 기인한 것인가? 아니면 의료보험 약가의 실거래 가 상환제도 또는 종별 수가 및 본인부담금 차등제도 등 다른 요인들 이 그러한 효과를 야기하는데 복합적으로 작용하였는가? 하는 것이다.

셋째는 나타난 의약품 오‧남용방지라는 효과의 크기는 어느 정도인가?

그리고 통계적으로 유의한 만큼의 변화가 일어났는가? 하는 것이다.

정책평가에서 효과성의 측정을 중요시하는 이유는 정책이란 바로 어떤 특정의 목표를 달성하기 위한 하나의 수단으로 탄생된 것이라는 전제에 기초를 두고 있다. 효과성평가는 정책이 실시되고 일정기간이 경과된 후 정책의 종결 혹은 계속 실시에 관한 주요결정을 내리기 위 해 실시된다. 이때 효과성평가에서 주의할 점은 평가가 ‘의도했던 직 접적 목표의 달성정도’라고 할 때, 이 目標의 의미가 무엇인가를 파악 하는 것이다. 여기에서 目標란 정책을 통하여 달성하기를 원하는 것 으로 效果目標를 말하는데 정책의 효과성평가는 바로 效果目標의 達 成程度를 측정하는 것이다. 효과목표는 節次的 目標와 구분되는 데 후자는 정책의 내부적 운영과 관련된 목표로서, 정책의 집행에 책임

정책평가에서 효과성의 측정을 중요시하는 이유는 정책이란 바로 어떤 특정의 목표를 달성하기 위한 하나의 수단으로 탄생된 것이라는 전제에 기초를 두고 있다. 효과성평가는 정책이 실시되고 일정기간이 경과된 후 정책의 종결 혹은 계속 실시에 관한 주요결정을 내리기 위 해 실시된다. 이때 효과성평가에서 주의할 점은 평가가 ‘의도했던 직 접적 목표의 달성정도’라고 할 때, 이 目標의 의미가 무엇인가를 파악 하는 것이다. 여기에서 目標란 정책을 통하여 달성하기를 원하는 것 으로 效果目標를 말하는데 정책의 효과성평가는 바로 效果目標의 達 成程度를 측정하는 것이다. 효과목표는 節次的 目標와 구분되는 데 후자는 정책의 내부적 운영과 관련된 목표로서, 정책의 집행에 책임