1) 관광개발 과정상의 거시적 문제점
(1) 지리적「격절성」과 역사적「변방성」제주도는 한반도의 최남단에 위치한 화산도(火山島)로서 육지와는 상당히 격리되어 있다. 화산도이기 때문에 지형은 독특한 모습을 하고 있으며 지하자원도 전무한 형편 이다. 또한 위도상으로 온대남부와 아열대북부에 위치하고 있어 식물도 육지와는 다른 분포를 보이고 있고 기후는 해양성의 특징을 나타내고 있다.
이와 같이 육지와는 다른 섬이라는 특성으로 인한 ‘격절성’으로 인해 중앙정부의 관광정책에 대한 제주도민의 태도에도 잠재적 영향을 미침으로써 정책갈등의 내재적 요인으로 작용해 왔다고 생각된다. 단 한가지 제주의 역사를 규정짓는 성격을 한마디 로 말한다면 그것은 ‘변방성’70)이다. 그것은 항상 중심의 지배에 예속되어 있으면서 절대로 중심으로 나아갈 수 없는 좌절과 중심으로 함께 연계되기를 갈망하는 동경을 의미한다. 변방성은 제주사회에 깊이 내재하면서 중앙 정부의 관광정책에 대한 정책 갈등의 씨앗을 배태한다고 볼 수 있다.
이러한 지리적 ‘격절성’과 역사적 ‘변방성’을 촉진한 것은 우리나라의 근대화 과정에 서 중앙정부가 취한 지역개발정책이며, 이로 인해 관광정책의 파행적 측면을 가져왔다 고 할 것이다.
(2) 중앙정부 주도의 산업화전략 및 개발정책
지역개발은 국가주도 아래 외부자본이 참여하여 주체를 형성하였으며 지역주민은 거의 배제되어 왔다. 그간 우리나라에서는 산업화전략에 따라 경제개발계획을 실시하 였으며 국토개발과 지역개발은 그 하위부문으로서 이루어져 왔다. 이러한 우리나라의
70) 송재호, “지방정부의 관광정책 이해집단간 갈등관리에 관한 연구,” 박사학위논문, 경기대학교 대학원, 1996, p. 9.
경제개발은 불균형성장론을 기조로 하였기 때문에, 지역개발도 특정산업을 정책적으로 육성함으로써 달성하고자 하였다. 그래서 공간적으로도 거점성장이론에 기초하여 개발 거점을 중심으로 이루어졌다. 개발거점은 관광단지도 있었으나 어디까지나 공업단지가 중심이 되어, 이를 위한 각종 지원기능의 확보를 주축으로 이루어져 왔다. 사회간접 자본의 확충, 각종 공단창설, 수출자유지역조성 등과 이러한 과정을 원활히 하기위하 여 도시계획에 의한 기존도시의 개편, 신시가지 및 신도시의 건설이 그것이다. 이외에 소외된 농촌지역은 새마을 운동으로 개발하고자 하였다.
이러한 개발 결과 한편 급속한 산업화와 경제성장을 이룩하고 생활의 편의 및 소득 향상의 효과가 있었지만, 다른 한편 부정적 영향도 적지 않게 나타나게 되었다.
① 자본․시장․기술의 대외의존은 대외종속․예속화 현상을 초래하여 지역 개발의 종속성을 노정시키게 되었다. ② 국가와 독점자본이 개발의 주체가 됨으로써 개발과정 에 이들의 요구가 주로 반영되고 지역주민의 이해는 배제되는 경향이 컸다. 계획의 입안․시행․이익배분의 모든 과정에서 다수의 주민들은 배제되었던 것이다. ③ 이외 에도 지역간 불균등 발전이 심화되고, 지역경제와 주변지역간의 분절화 현상 및 지역 경제의 불안정성과 산업공해의 폐해가 초래되었다. 물론 제주도의 개발도 이러한 성장 정책의 일환으로 추진되어 왔다.
제주사회는 서울을 중심으로 한 외부자본에 의해 일부 종속당하고 있는 측면이 없지 않다. 지방자치가 완벽히 이루어지지 않아 지방의 인사․재정․행정사무가 중앙 에 종속되는 것이 불가피한 실정이고, 이러한 점은 과거 권위주의 시대에 관광정책의 입안을 중앙에서 거의 일방적으로 했던 점에서도 드러난다. 그 결과 제주의 산업구조 는 1‧3차산업, 특히 감귤 등 특수작물과 관광산업위주로 재편되어 육지부 산업구조를 보완함으로써 도내의 산업간 연관성은 낮아졌다. 따라서 제주경제는 자율적인 재생산 구조를 이루지 못하고 있다. 또한 사회․문화적 측면에서도 제주의 문화는 그간 도서 환경에 대한 적응적 성격에서, 거의 일방적으로 전파되는 육지문화에 대한 반응적 성격으로 바뀌었고, 더욱 바뀌어 가고 있다.
2) 제주관광체계 내부의 미시적 문제점
(1) 관광수요시장의 협소 및 다양성 부족제주도의 관광시장은 내국인 중심으로 이루어지고 있으며, 외국인의 경우에도 일부 국가에 편중되어 있다. 이를 극복하기 위해 다양한 관광수요시장을 개척해야 하는데, 현실은 관광수요시장에 대한 개념조차 제대로 정립되어 있지 않고 예산 및 인력의 부족 등의 이유로 시장확대를 위한 적극적인 처방도 이루어지지 않고 있다. 또한, 수동 적 일정을 특성으로 하는 관광상품의 단조로움, 특수관광상품 미개발(생태상품, 문화상 품, 이벤트상품, 참여상품 등), 관광마케팅 부재, 이미지 통일화 부재와 포지셔닝 미흡 등으로 관광상품의 경쟁력이 저하되고 있다.
(2) 공급지향적 관광지 개발
제주지역의 관광개발은 다분히 공급지향적인 측면이 강하다. 관광객의 필요와 욕구에 적합한 수요지향적 관광지 개발로의 전환이 필요하다. 또한, 개발거점인 관광지구․단지 들 사이의 보완성도 제고되어야 한다.
(3) 관광업체의 영세성
제주지역의 여행사, 음식점, 전세버스업 등 관광업체의 자본력·인력이 대부분 영세 하다. 또한 이들 관광업체간을 통합‧조정하여 주는 관광협회의 기능도 취약하며, 관광 업체간의 협조력도 부족하다.
(4) 지역사회 및 지역환경과의 통합성 결여
관광개발로 인한 개발이익의 지역화 장치가 미흡하다. 또한 도민주 공모에 의한 컨벤 션센터건립 등 일부 도민주체개발 노력이 있었지만 전체적인 면에서 볼 때, 아직도 초기단계에 불과하다. 친환경적 관광개발을 위한 노하우(konw-how) 부족, 문화 환경 과의 통합성 부재 등으로 인해 지역환경과의 통합성이 결여되고 있다.
(5) 관광행정기능의 미흡
관광의 지역 종합예술품적 성격으로 말미암아 종합행정이 필요함에도 불구하고, 관광행정의 기능은 단선 행정구조로 인해 행정적인 뒷받침이 충분히 이루어지지 못하 고 있다.