南韓觀光客의 法的 身邊安全保障 强化

동서독의 경우 통일 이전에 동서독 주민들간의 여행․방문에 따른 신변 안전보장문제에 관해 정부차원의 합의를 통해 별도의 제도적 장치를 마련 하지는 않았다.¹⁸¹⁾ 중국과 대만의 경우에도 마찬가지이다. 그러나 이러한 선례가 남북한간에 그대로 타당하다고 할 수 없다. 남북한의 경우 정전상 태의 지속 등 역사적인 특수성 외에도 다른 분단국들과 여러 가지 면에서 차이가 있고, 남북한의 합의서 채택 관행에 비추어 보더라도 신변안전보장 의 문제가 특별히 중요하다고 말할 수 있다. 남북한은 ｢남북기본합의서｣에 서 교류협력과 관련한 신변안전보장에 관하여 원칙규정을 두고 있다.¹⁸²⁾

본격적인 남북관광교류가 실시되기에 앞서 한국인 관광객이 나진․선봉 지역을 출입하거나 단순히 북한을 통과하여 중국으로 여행할 경우에도 역 시 신변안전보장문제는 가장 핵심적인 사안으로 다루어져야 한다. 이와 관 련하여 북한이 1996년 7월 제정한 ｢자유경제무역지대 관광규정｣은 제6조 1문에서는 “관광객의 신변안전은 법적으로 담보된다”고 규정되어 있다. 그 러나 이 규정의 문맥상 그러한 신변안전은 무조건적으로 보장되는 것은 아 니고 관광객이 북한에 체류하는 동안 일정한 행위를 하지 않아야 한다는 전제가 깔려 있는 것이 확실하다. 그러한 전제로 들 수 있는 것은 ｢자유경 제무역지대 관광규정｣ 제16조와 제17조이다. 제16조는 “관광객은 관광려

180) 남북관광교류가 본격화․활성화될 경우 이상과 같은 방북신청 서류 및 절차, 모객 방법, 출입항구 등 관련제도와 절차를 포괄적으로 규정한 가칭 ｢남한관광객의 북한출 입절차 및 남북관광교류 지원을 위한 규정｣을 통일원고시나 또는 문화체육부고시로 제정할 수도 있을 것이다.

181) 동서독의 경우 여행자의 신변안전보장은 1971년 9월 3일 이른바 ‘4대국협정’을 통해 당사국간의 합의에 의해 이루어졌다. 이 협정은 동서독간의 통행이 방해받지 않 고 가장 편하고 신속하게 이루어질 수 있는 조치를 취할 것을 규정하고 있었다.

182) ｢남북기본합의서｣는 “남과 북은 민족구성원들이 방문지역에서 자유로운 활동을 하 며, 신변안전 및 무사귀환을 조장한다”라고 합의하여 규정하고 있다(제10조제3항).

행기간에 공화국의 법과 규정, 사회질서를 지키고 주민들의 례의도덕과 생 활풍습 같은 것을 존중하여야 하며, 관광려행을 그 어떤 불순한 목적에 리 용하지 말아야 한다”로 하고 있고, 제17조는 “관광객은 관광대상, 관광자 원을 못쓰게 만들거나 관광환경을 오염시키는 행위를 하지 말아야 한다”고 규정하고 있다. 그리고 동 규정 제34조에서는 “이 규정을 어겼을 경우에는 정도에 따라 원상복구, 손해보상과 같은 민사적 책임을 지우거나 500원∼

1만원의 벌금을 물리며 어긴 행위가 엄중할 경우에는 행정적 또는 형사적 책임을 진다”고 되어 있다. 결국 이 같은 내용에 비추어 어느 한국인 관광 객이 제16조 또는 제17조에 반하는 행위를 할 경우 북한이 당해 행위가 엄중하다고 판단하면 형사적 책임이 귀속될 수 있다. 이 때 그 관광객의 신변안전은 보장될 수 없다고 보아야 한다. 이 같은 법리적 관점이나 남 북한간의 현실에 비추어 북한을 방문․출입하는 남한주민 관광객의 신변안 전보장 문제는 강조된다.

북한을 방문하는 관광객의 신변안전보장문제와 관련하여 북한측의 입장 을 파악할 수 있는 사례를 들 수 있다. 1997년 6월 연길에서 개최되 TRADP 관광 워크샵에서 북한이 보인 태도가 그것이다. 여기서 남한은

‘다자간 신변안전보장협정’(multilateral agreement)체결을 주장한 것 으로 알려지고 있다. 반면 북한은 북한을 방문하는 단체관광객 또는 개별 관광객들에게 일방적으로 ‘개별적인 각서’(unilateral memorandum)를 써 주는 것으로 해결될 수 있다는 입장을 보인 바 있다.¹⁸³⁾ 이러한 입장 차이에 의해 남북간 신변안전보장에 관한 합의점을 도출하는 데에 난점을 예상할 수 있다.

여기에서 분명한 것은 일방적인 각서의 경우 국제법적 구속력을 갖는다 고 보기 어려우며, 특히 신변안전의 문제를 둘러싸고 분쟁이 발생하였을 때 관광객의 소속국이 개입하기 힘든 단점이 있다는 점을 들 수 있다. 요 컨대 그러한 방식은 실효성과 강행성에서 문제점이 많으며 결국 북한을 방 문하는 관광객은 자기 책임하에 북한의 법에 복종할 것을 조건으로 여행해

183) 이 점은 금강산관광개발사업과 관련하여 북한이 사회안전부장 명의의 신변안전보 장각서를 제시한 것에서 실례를 찾아볼 수 있다.

야 하는 결과가 된다고 할 수 있다.¹⁸⁴⁾

아무튼 남북간 관광협력에 관한 세부합의서에 의한 관광협력의 본격 가 동되기 전까지는 남북관광교류가 제한적이며 시범적으로 이루어질 수밖에 없다. 또한 이에 관한 합의가 도출되더라도 그것은 잠정협정으로서의 성격 을 탈피하기 어렵다. 그래서 남북한의 왕래에 대한 포괄적인 신변안전보장 에 관한 별도의 합의서를 채택하는 것이 바람직하다. 그러나 이 문제는 그 렇게 간단하지 않아 보인다.

이러한 점을 감안하여 정부는 나진․선봉 경유 연변지역 관광에 관한 잠 정합의서나 나진․선봉지역 생태계 관광에 관한 합의서 또는 한국을 방문 한 해외동포 및 외국인 관광객의 북한왕래에 관한 합의서 등과 같이 제한 적인 남북관광교류에 관한 합의서 채택시 신변안전보장에 관해서도 아울러 자세하게 명시하는 방안을 고려하여야 한다. 이를 좀 더 보면, 여기에는 신변안전보장의 주체(예컨대 북한의 공안 및 국방관련 부서를 포함한 북한 의 모든 책임있는 당국), 신변안전 보장의 내용(상호주의를 전제로, 경찰 권 등 행정관할권, 형사재판관할권, 민사재판관할권 행사로부터의 면제), 보장대상(남한관광객, 한국관광공사 또는 여행사 직원 및 여행 안내인 포 함), 관할권행사가 면제된 자의 처리와 상대방측에 대한 통보 등이 상세하 고도 구체적으로 명기될 수 있도록 하여야 한다.

무엇보다 분명한 방법으로는 남북관광교류 및 남한주민인 관광객의 신변 안전보장에 관한 합의는 남북한 당국이 당사자 해결원칙에 입각하여 직접 합의를 도출하는 것이 가장 바람직하다.¹⁸⁵⁾ 이러한 상황 하에서는 차선책 으로 1990년 8월 제정된 ｢남북교류협력에 관한 법률｣의 틀 내에서 준정 부간 차원의 신변안전보장합의를 적극 모색할 필요가 있다. 구체적으로 한 184) 일반적으로 여행자가 본국외의 외국 영역내에 입국․체류하는 경우 당연히 당해 국가의 영토주권에 따르는 것이 관례이다. 특히 외국여행객이 체류국의 형법을 포함 한 국내법을 위반한 경우에는 당해국의 국내법에 의한 처벌을 받게 된다. 이에 비추 어 볼 때, 북한을 여행하는 남한관광객의 경우도 예외가 될 수 없다. 이 경우 북한이 주권행사 차원에서 남한관광객에 대한 처벌을 원할 경우 갈등국면이 예상된다.

185) 이와 관련하여 남한정부는 1999년 7월 1일 중국의 북경에서 개최된 차관급회담 에서 금강산관광을 포함하여 이산가족, 기타 방북자들의 왕래에 따른 신변안전보장문 제를 혀의․조정하기 위한 이른바 ‘신변안전보장특별위원회’의 구성을 북측에 제의하 였다고 한다. 梁榮植, “향후 남북관계 전망과 대북정책 추진방향”, ｢금강산관광의 법 제도적 문제와 대응방안｣, 앞의 학술포럼논문집, 4면.

국관공공사와 북한의 국가관광지도총국 또는 조선국제려행사 등 사이에 남 북관광교류 실시와 이에 따른 남한관광객의 신변안전 보장을 합의하고 남 북한 당국이 배후에서 이를 보증하는 방식은 그러한 대표적인 예가 될 것 이다.¹⁸⁶⁾ 해외동포와 외국인이 남북한을 왕래하여 금강산지역 등을 관광 하는 경우 신변안전보장방안도 이 방식을 취할 수 있을 것이며, 북한당국 이 특별히 여기에 문제를 제기하지는 않을 것으로 예상할 수 있다.