지방도시 쇠퇴원인과 활성화 방안 - 비성장형 도시를 중심으로 - 송 상 열 (<주> 한일건설)
참여정부의 혁신도시개발의 효율적인 추진방안 정 철 모 ( 전주대학교 금융부동산학부 교수 )
2006년 추계학술대회 발표 논문
지방도시 쇠퇴원인과 활성화 방안
- 비성장형 도시를 중심으로 - 송 상 열*
목 차
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 비성장형도시와 관련된 이론적 검토 Ⅲ. 우리나라 비성장형 도시의 특징 Ⅳ. 결론 및 시사점
Ⅰ. 서 론
우리나라는 급속한 산업화와 경제발전 과정을 거치면서 나타난 수도권의 인구 및 산업집중 억제를 위한 크고 작은 정책들을 시행해 왔다. 그러나 이러한 정책이 지방분산으로 이어지지 못하고 현재까지도 집중의 악순환은 반복되고 있다. 수도권은 과밀로 인한 수많은 폐해를 겪고 있는 반면, 지방은 몇몇 대도시나 정책적 개발 혜택을 본 일부 도시를 제외하고는 지속적인 인 구유출과 산업의 쇠퇴 등 침체의 늪에서 벗어나지 못하고 있는 실정이다. 지방중소도시의 쇠퇴 는 주변지역과 배후지역, 농촌지역의 발전에도 악영향을 미치게 되며, 지방의 활력에 지장을 초래할 뿐 아니라 사회적 통합에 장애가 되고, 사회경제적 비용을 증대시켜 국가경쟁력을 약 화시키는 요인이 되며, 결과적으로 국토의 균형발전을 저해하게 된다. 참여정부가 국가균형 발전을 제일의 국정과제로 삼을 만큼 그 심각성이 노정된 것이다. 현실적으로 비수도권 지방
* (주) 한일건설
도시들은 도시성장을 위한 발판을 갖추기에 시간적 여유가 부족하고, 도시 내적으로도 해 결해야 할 과제가 산재되어 있어, 적극적인 인구집중유발기능을 흡수하여 자생력을 확보 하 는 것이 시급한 상황이다. 특히, 자체적인 역량으로는 더 이상의 성장이 거의 불가능한 도시를 찾아내서 그 도시가 안고 있는 특성파악과 이에 맞는 정책적 대안마련이 절실히 요구되고 있으 며, 이러한 도시에 투자와 지원을 집중시킴으로서 그 도시가 수도권에 대응하여 인구 및 경제 활동을 흡수할 수 있는 여건을 갖추는 것이 중요하다.
따라서 본 논문은 지방중소도시 특히, 비성장형도시가 직면하고 있는 구조적이고 총체적인 특성을 파악하여 성장도시에 비해 상대적으로 낙후된 원인을 알아보고 당해 도시가 자생력을 확보하고 성장할 수 있는 도시환경의 형성에 필요한 실증적인 자료를 제공하는데 목적이 있다.
연구의 공간적 범위는 84개의 비성장형도시에 한정하며, 연구방법은 문헌조사와 각종 통계 자료를 이용한 계량적인 방법을 사용한다. 문헌조사는 지방중소도시의 성장 및 특성과 관련된 선행연구를 검토하여 우리나라 도시성장의 구조적 특징과 도시의 유형화 및 그에 다른 특성을 알아보고, 통계자료를 바탕으로 성장도시와 비성장형도시의 비교를 통해 비성장형도시의 내재 적인 특성을 파악한다.
Ⅱ. 비성장형도시와 관련한 이론적 검토
1. 선행연구 검토
도시성장과 관련하여 송상열은 비성장형도시를 개념정의하고 유형화하였으며, 그 특성으로 비성장형도시는 현황지표로 볼 때 가구당 세대원 및 아동수가 적고, 노령화가 심각하며, 소득 수준 및 물리적 재정적 수준이 낮고, 2차산업의 규모와 제조업이 영세하며, 도시산업이 열악 한 상태에 놓여있음을 알아냈고, 추세지표를 이용하여 살펴본 결과 총사업체수와 제조업체수의 상대적인 감소추세가 심하고, 도시내 전반적인 산업과 경제적 활동이 저하되고 있었으며, 인구 성장세도 낮은 상태임을 확인하였다.1) 중소도시와 관련된 선행연구로, 허재영은 중소도시의 성장동인(成長動因)으로 일자리, 제조업과 고용구조, 외부지역으로의 수출, 기술혁신과 생산 성, 외부지역과의 상호교류성, 중심기능의 집적, 활력성과 기업가 정신, 공공정책의 수혜 등 8 가지를 들었다.2) 이양재는 우리나라의 중소도시는 도시와 농촌의 사회 경제적 특성을 공유하 고 있으며, 농촌과 도시의 기능을 동시에 수행하고 있음을 알아냈다. 또한 도시체계에서 중소 도시의 비중과 역할이 점차 커지고 있고, 1차산업 종사자는 단연 중소도시가 많으나 2차산업 종사사자는 대도시에 편제되어 있으며, 활성인구는 대도시로 갈수록 높아지고 있음을 검증하였
다.3) 정지성은 중소도시가 성장하기 위해서는 젊은 고학력의 인구가 유입되어야 하고, 경제적
1) 송상열 장희순, “우리나라 비성장형도시의 선정기준 및 특성분석에 관한 연구” 주거환경 제4권 제1호(통권 제5호), 2006.6, pp.59-61.
2) 허재영, 1988, “중소도시의 성장과 구조”, 국토개발연구원, p.16.
측면에서의 고용기회 경제활동 산업구조가 그 중심이 되며, 복지수준이 향상되고, 도시기반 시설과 공간적인 입지가 중요하며, 국가정책이나 도시정책이 도시성장를 발생시키는 중요한 외 생적 요인으로 보았고, 이러한 요인들이 상호 복합적으로 얽혀 도시체계 속에서의 역동적인 관 계를 통해 중소도시는 성장한다고 하였다.4) 송철호는 우리나라 도시성장은 1970년대에서 1980 년대 초반에 급속히 진행되었고, 도시 간 성장의 격차가 매우 크며, 각 기간별로 최고성장율을 기록한 도시는 대부분 수도권소재 도시들이었고, 수도권도시들은 거의 침체도시가 없었던데 반 해 영남권도시들은 성장도시가 많은 만큼 침체도시도 많았으며, 호남권은 침체도시가 더욱 많 은 비중을 차지하고 있었음을 입증하였다. 또한, 우리나라 도시성장과정에서 나타난 특징은 서 울과 부산이 도시성장의 중심이었고, 제조업이 성장의 원동력이었으며, 제조업에서의 업종간 다양화와 산업고용성장의 지속성이 도시성장의 중요한 요소임을 밝혀냈다.5) 김우혁은 우리나 라 도시를 3개의 유형 집단으로 분류하고, 대부분이 농촌배후지에 중심기능을 수행하는 인구 10만 이하의 소도시들로 구성된 3유형 집단은 시가지역이 협소하고 도시편익시설이 노후되어 열악한 생활환경에 처해있어, 시가지의 재정비 및 확충, 산업기반의 확충과 진흥, 제조업 육성 을 통한 고용창출, 작은 규모의 기업체유치, 농공단지 조성, 농촌배후지와의 연계발전 유도정 책 수립 등이 필요함을 지적했다.6) 임인배는 우리나라 인구 25만 이하의 중소도시의 특성으로 열악한 사회 환경 및 도시기반시설, 입지적 특성에 따른 산업구조의 차이, 취약한 경제구조, 낮은 고용성장율과 생산성임을 파악하였다.7)
2. 우리나라 도시성장의 구조적 특징
⑴ 국토공간의 불균형 발전
도시화의 초기단계에서 우리나라의 모든 국가정책 목표는 경제개발(經濟開發)에 집중되었 고, 이를 위해서는 무엇보다도 국토공간이용의 효율성 또는 생산성이 중시되었으며, 이에 따라 상대적으로 낙후되어 있는 지역에 많은 자본을 투자하여 개발하기보다는 이미 기반시설이 어느 정도 갖추어져 있는 지역을 성장거점으로 삼아 집중투자 함으로써 규모의 경제(economics of scale)를 달성하고자 하는 원칙이 강조되었다. 이러한 결과로 서울을 비롯한 수도권 등 경부축 을 중심으로 공업단지 건설과 시설투자가 집중됨으로써 국토공간의 불균형을 초래하였다. 이러 한 과정에서 특히 대도시의 인구성장이 두드러지고 중소도시는 상대적으로 성장이 둔화됨으로 써 대도시와 중소도시, 도시와 농촌간의 인구비율 격차가 더욱 벌어지기도 하였다. 서울과 같 은 대도시의 비대화 및 종주도시화(宗主都市化)는 결국, 국토의 불균형발전으로 이어졌다. 종
3) 이양재. 1992, “우리나라 중소도시의 성장요인에 관한 연구”, 홍익대학교 박사학위논문, pp20-31.
4) 정지성, 1994, "한국 중소도시의 성장패턴과 그 요인에 관한 연구", 단국대학교 박사학위논문, pp173-176.
5) 송철호, 1997, "한국 도시성장과정과 모형에 관한 연구", 도시행정학보 제 10집, pp221-224.
6) 김우혁, 1998, “도시기능분석에 의한 중소도시의 특성에 관한 연구”, 조선대학교박사학위논문, PP. 141-144.
7) 임인배, 1994, “한국 중소도시의 분석을 통한 발전방향에 관한 연구”, 동국대학교박사학위논문,
주도시에로 인구와 산업의 집중은 그 도시에 자원 기술 정보의 집중을 의미하기 때문에 이 러한 요소의 불균형적 분포는 국토전반의 균형발전을 저해하게 되는 것이다.
⑵ 정체 쇠퇴도시의 발생
급격한 도시화의 진행과정에서 모든 도시들이 성장한 것은 아니었다. 국내외 경기변동과
산업입지 구조의 변화, 교통수단의 변화 등 도시외부환경의 변화로 정체 또는 쇠퇴하는 도시 가 생겨났다. 농업중심 도시들은 산업화 과정에서 지속적으로 쇠퇴해 왔으며, 산업 환경의 변 화에 따라서도 번영과 쇠퇴를 거듭해 왔다. 영월과 삼척이 산업 환경의 변화에 따라 쇠퇴하고 있는 대표적인 도시다. 산업의 정체나 상대적 쇠퇴에 의한 고용감소가 가장 큰 문제이자 파생 되는 여러 문제들의 원인이 된다. 이와 같은 구조적인 원인으로 도시의 쇠퇴가 지속되면 도시 경제의 침체와 함께 고용감소와 소득감소로 이어지고, 지방자치단체의 재정력이 약화하게 되 며, 생활환경의 악화라는 악순환이 반복되어 근본적인 대책이 필요하게 된다. 특히, 공업보다 도 더욱 정착성이 없는 상업, 금융, 정보산업 등을 기반으로 하는 도시에서도 일어날 수 있음 을 유의해야 한다.
⑶ 교외화 광역화와 외연적 확산
도시화가 어느 정도 안정되면서 수도권을 중심으로 광범위한 교외화 및 이에 따른 도시의 광역화현상이 나타났다. 이러한 현상은 1989년 말부터 시작된 수도권 5개 신도시건설에 의해 촉발되었으며, 도시의 외연적 확산(sprawl)을 초래하면서 도시 외곽지역의 무분별한 난개발 등 의 심각한 부작용을 낳았다. 이러한 도시의 교외화 현상은 앞으로도 지속되어 도시공간의 광역 화현상은 가속화될 전망이다. 국민소득 증가에 따른 전원생활의 선호, 정보통신기술의 발달에 따른 재택근무자의 증가, 농촌경제의 구조조정에 따른 준도시화로의 변모 등이 계속될 것이기 때문이다.
⑷ 도시 내 불균형발전과 도심쇠퇴
급속한 도시화의 진행과정 속에서 국토공간에 있어서의 지역간 불균형발전의 문제가 대두되 는 것과 마찬가지로, 도시공간 내에서도 구시가지와 신시가지간의 불균형발전의 문제가 심각한 수준에 이르고 있다. 이러한 현상은 서울을 비롯한 대도시에서 뿐만 아니라 지방중소도시에 이 르기까지 광범위하게 일어나고 있다. 이는 많은 도시들이 정책적으로 택지개발사업 등을 통해 신시가지를 조성하면서 구도심의 개발을 의도적으로 억제하기도 하였고, 공공기관들을 이전하 기도 하였으며, 도심지역의 주거기능과 일부 상업 업무 기능들이 쾌적한 교외지역으로 이동 했기 때문이다.
⑸ 중소도시발전의 지연
우리나라의 경우 도시성장은 엄밀한 의미에서 대도시를 중심으로 이루어졌다. 그런 연유로
대도시와 농촌을 연결시켜 주는 중소도시 또는 소도읍 체계를 완결시키지 못한 채 도시성장 즉, 대도시화를 경험하였다. 서구 여러 나라의 도시화가 중소도시의 도시화를 통한 대도시로의 이행이였다면 우리나라는 중소도시의 사회 경제적 기반이 갖춰지기 전에 대도시화가 진행됨 으로써 중소도시의 발전이 지연될 수밖에 없었다.
그런데 21세기의 사회변화는 지구화, 정보화, 개방화와 같은 내용을 매개로하여 이루어짐 에 따라 이와 관련된 활동들은 주로 대도시로 집중될 것으로 예상되고 있다. 이러한 대도시로 의 집중은 비대도시권인 중소도시의 상대적 저발전을 가져와 그 격차가 더욱 벌어질 우려가 있 다. 일부 전문가들은 향후 대도시로의 집중은 일정단계에 이르면 둔화되거나 중소도시의 성장 으로 분산화 될 것이라고 예견하고 있지만, 대도시로의 집중과 그에 따른 도시 간 격차는 향후 도시정책의 중요한 과제가 될 것은 분명해 보인다.
우리나라 도시들은 이상과 같은 성장과정을 거치면서 성장도시와 비성장형도시로 구분되어 발전과 쇠퇴의 길을 걷는 구조적인 특징을 가지고 있다.
3. 비성장형도시의 개념적 정의와 현황
⑴ 비성장형도시의 개념적 정의
비성장형도시란 ‘도시의 라이프 싸이클 중, 정체와 쇠퇴가 구조적이고 만성적인 진행과정 에 있으나, 각 도시마다의 여건과 특징에 맞는 적절한 대응책을 세워 동기를 부여해주면 성장 도시로 변모할 수 있는 가능성이 있는 도시’를 말한다. 바꾸어 말하면, 쇠퇴 원인분석에 따른 적절한 정책적 대안마련과 집행이 없으면 시간이 경과할수록 점점 더 쇠퇴되어 결국은 회생가 능성이 없게 되는 도시라고 할 수 있다.8)
한편, 일본(日本)에서는 비성장형도시를 경제성장이 둔화됨으로써 도시계획에서의 과제가 도시 확대에 대한 대응보다는 기성시가지 정비 쪽에 비중이 걸리는 도시를 가리킨다. 따라서 이와 같은 도시에서는 주거환경정비의 비중도 높아지는 것이 예상된다. 이러한 비성장형도시는
㉠ 인구나 세대수가 감소 또는 정체하고 ㉡ 고령사회, 소자녀화(少子女化) 사회가 된다. ㉢ 경 제성장률이 낮아지고, 고용기회가 감소하며, ㉣ 도시의 확장이나 거대화보다는 기성시가지정비 와 개량이 도시계획의 중심이 된다. ㉤ 산업은 공업에서 상업 유통의 3차 산업으로 비중이 옮겨지고, 생산과 소비의 순환적인 가치창조에서 소비중심의 가치창조로 가치의식이 변화된다.
㉥ 생활상의 가치관에서 역사와 문화, 자연과 환경, 지역과 커뮤니티가 소중하게 여겨지고, 시 민적 권리와 책임이 중시되는 시민이 활동하는 시대라는 특징을 갖는다.9)
⑵ 우리나라의 비성장형도시 현황
우리나라의 서울특별시와 6대광역시를 제외한 전국 159개 시 군을 대상으로 37개 도시지표
8) 송상열외, 전게논문, p44.
9) 佐藤圭二, 2000, 住環境整備の政策と戰略-非成長型都市まちづくりシステム(일본:日本建築學會): p29.
를 사용하여 도시의 특성요인을 분석하고 이를 토대로 판별분석을 하여 <표1>과 같이 성장도 시, 임시적 성장도시, 비성장형도시, 임시적 비성장형도시 등 네 가지 형태로 유형화하여 제3 그룹의 84개 시 군을 비성장형도시로 분류하였다.10)
<표1> 특성분석결과에 따른 도시 분류
구 분 추 세 지 표
쇠 퇴 발 전
현황
지표 양호
태백시 철원군 음성군 아산시 당진군 마산시 통영 시 사천시
수원시 성남시 의정부시 안양시 부천시 광명시 평택시 동두천시 안산시 고양시 과천시 구리시 남 양주시 오산시 시흥시 군포시 의왕시 하남시 용인 시 파주시 이천시 안성시 김포시 화성시 광주시 양주시 포천시 여주군 춘천시 원주시 강릉시 동해 속초시 청주시 충주시 제천시 청원군 진천군 천안 시 서산시 계룡시 전주시 군산시 익산시 목포시 여수시 순천시 광양시 포항시 경주시 김천시 구미 시 경산시 칠곡군 창원시 진주시 진해시 김해시 거제시 양산시 제주시 서귀포시
8 개 (5.0%) 62 개 (39.0%)
제2그룹(deteriorating with developed area) 제1그룹(improving with developed area)
침체
연천군 가평군 양평군 삼척시 홍천군 횡성군 영월 군 평창군정선군 화천군 양구군 인제군 고성군 양군 보은군 옥천군 영동군 괴산군 단양군 공주시 보령시 논산시 금산군 연기군 부여군 서천군 청양군 홍성군 예산군 태안군 정읍시 남원시 김제시 진안군 무주군 장수군 임실군 순창군 고창군 부안군 나주시 담양군 곡성군 구례군 고흥군 보성군 화순군 장흥군 강진군 해남군 영암군 무안군 함평군 영광군 장성군 완도군 진도군 신안군 영주시 영천시 상주시 문경시 군위군 의성군 청송군 영양군 영덕군 청도군 고령군 예천군 봉화군 울진군 울릉군 밀양시 의령군 함안군 창녕군 고성군 남해군 하동군 산청군 함양군 거창군 합천군
완주군 안동시 성주군 북제주군 남제주군
84 개 (52.8%) 5 개 (3.2%)
제3그룹(deteriorating with declined area) 제4그룹(improving with declined area)
① 성장도시
가장 바람직한 도시 형태인 제1그룹은 도시지표가 현재 양호한 상태인 동시에 그 추세도 계 속 발전하고 있어 이를 ‘성장도시’로 부르기로 한다. 여기에는 62개(39.0%)의 시 군이 포함 되었다. 이 도시들은 중앙정부의 특별한 지원이 없어도 스스로의 역량과 자원으로 충분히 성장 할 수 있는 여건이 갖추어져 있는 도시들이다. 다만, 이들 도시 중에서 전체의 49%인 28개가
10) 송상열 장희순, 전게논문, pp.57-60.
경기도에 소재한 시 군으로 나타나, 도시의 성장과 쇠락에 대한 지역 간 편중이 심한 것이 문 제점으로 지적된다. 이러한 현상은 낙후 또는 불균형의 문제가 국지적인 작은 문제가 아니라 전 국토에 이르는 지역불균형 불평등현상의 문제로 심각하게 확장되었음을 의미한다고 볼 수 있다.
② 임시적 성장도시
제2그룹은 도시지표상 현재는 양호한 성장기반을 갖추고 있으나 쇠퇴양상 추세를 보이는 도 시들로써 이를 ‘임시적 성장도시’라 부르기로 한다. 여기에는 태백시, 철원군, 음성군, 아산 시, 당진군, 마산시, 통영시, 사천시 등 8개 시 군이 분류되었다. 이들 도시들은 특성의 변 화추세가 비성장형도시의 양상을 보이고 있어 향후에도 이러한 쇠퇴추세가 지속된다면 성장도 시에서 비성장형도시로 판정될 수 있는 우려가 있는 임시적 성장도시다. 이 도시들은 성장가능 성은 가지고 있으므로 리더십 발휘와 민관파트너십의 형성, 참신한 정책개발을 통해 발전기회 를 마련한다면 얼마든지 성장 도시로 변모할 수 있는 도시들이다. 따라서 각 도시에 대한 적절 한 육성정책의 도입과 더불어 산업의 특화 등 도시 활성화를 위한 대책이 필요한 곳들이다.
③ 비성장형도시
앞에서 분류한 네 가지 그룹 중에서 가장 문제가 되는 곳은 현재 침체상태에 놓여 있을 뿐 아니라 그 추세도 쇠퇴현상을 벗어나지 못하고 있는 제3그룹에 속한 84개의 도시들이다. 이들 도시들은 도시 전반의 특성치가 절대적 수치의 감소를 나타낼 뿐만 아니라 상대적인 정체 내지 쇠퇴현상이 나타나는 도시로써 ‘비성장형도시’라 부르기로 한다. 이 도시는 하위계층의 인구 가 집중해 있고, 경제와 산업은 쇠퇴상태에 있으며, 발전추세도 계속 저하되고 있는 곳으로서, 침체와 쇠퇴현상이 ‘구조적(構造的)’이고 ‘만성적(慢性的)’인 도시들이다. 다만, 각 도시 마다의 여건과 특성에 맞는 적절한 대응책을 세워 동기를 부여해주면 성장 도시로 변모할 수 있는 가능성은 있다. 바꾸어 말하면, 쇠퇴 원인에 따른 적절한 정책적 대안마련이 없으면 시간 이 경과할수록 점점 더 쇠퇴현상이 가속되어 결국은 회생가능성이 없게 되는 도시라고 할 수 있다. 이 도시들은 환경변화에 적응하여 스스로의 자원과 노력만으로는 성장할 수 있는 기회를 갖기가 거의 힘들기 때문에, 그 도시의 특성에 맞는 적절한 조처가 필요하며, 그에 따른 각종 지원을 해주어야만 한다. 여러 가지 원인으로 오랜 시간에 걸쳐 비성장형도시로 전락한 만큼 경쟁력을 강화하고 산업의 육성 등 성장발판을 마련하기 위해서는 상당한 시간이 필요할 것이 고, 종합적인 계획과 적극적인 정책집행이 필수적으로 요구되고 있다.
④ 임시적 비성장형도시
제4그룹은 도시의 쇠퇴추세가 개선되어 발전양상을 보이고 있는 침체도시로서 이들 도시는 향 후에도 그 개선추세가 계속된다면 비성장형도시에서 탈피할 여지가 있어 ‘임시적인 비성장형도
시’로 부르기로 한다. 여기에는 완주군, 안동시, 성주군, 북제주군, 남제주군 등 총 5개(3.1%) 시 군이 포함되었다. 이들 도시들은 소극적이고 수동적인 자세에서 탈피하여 성장을 이룰 수 있는 기회를 적극적으로 만들어간다면 얼마든지 성장도시로 변모할 수 있는 도시들이다.
Ⅲ. 우리나라 비성장형도시의 특성
위에서 살펴본 대로 제3그룹(침체-쇠퇴도시)에 속한 비성장형도시와 제1그룹(양호-발전도 시)에 속한 성장도시의 비교를 통하여 비성장형도시의 구체적인 특성을 알아본다.
1. 도시 분류기준에 따른 특성
우리나라의 도시기준은 법제적으로 특별시(特別市), 광역시(廣域市), 시(市)로 구분된다.
특별시와 광역시는 거대도시 또는 대도시를 의미하고, 일반도시는 시(市)로 호칭된다. 지방제 도에 대한 기본법적 성격을 가진 「지방자치법」 제7조에서 시는 그 대부분이 도시의 형태를 갖추고 인구 5만 이상이 되어야 하고, 읍(邑)은 그 대부분이 도시의 형태를 갖추고 인구 2만 이상이 되어야 한다고 규정하여, 시는 주로 도시 형태를 갖춘 지역을 관할구역으로 하는 기초 자치단체를 의미하는 것으로 볼 수 있다. 한편, 1994년부터는 도시지역에 연접하고 있는 농촌 지역을 포괄하는 도농복합형태의 시를 도입하여 현재는 두 가지 유형의 시가 존재하고 있는 셈 이다. 이에 비하여 군은 광역시 또는 도(道)의 관할구역 안에 두는 기초자치단체로만 규정되어 있다. 아래의 <표2>에서 보는바와 같이 특별시와 광역시를 제외한 전국 159개 지방자치단체 중 시는 78개이고, 군(郡)은 81개로 숫자 면에서는 비슷하다. 성장도시에서 시가 차지하는 비중이 95%로 군보다 압도적으로 많은 것은 도시의 형태를 갖추고 인구규모가 5만 이상 되기도 하지 만, 도농통합형태의 시가 다수 포함되었기 때문이다.11) 이와는 반대로 비성장형도시에는 시보 다는 군이 85%를 차지하고 있는 것이 그 특성이다. 즉, 배후에 농촌지역이 많은 군이 제조업 등 도시산업이 발달하여 소득이 높고, 도시공간구조나 사회적 환경이 우수한 시보다 도시지표 를 이용한 성장정도의 차이에서 상대적으로 정체나 쇠퇴지역이 많다는 의미로 볼 수 있다.
11) 1990년대부터 도농통합 도시로의 승격 등의 과정을 거치면서 시급도시의 수적증가가 두드러지게 나타나는데, 성
장도시의 시 도별 현황을 살펴보면, 경기도(2)는 평택시, 남양주시, 강원도(3)는 춘천시, 원주시, 강릉시, 충청북도 (2)는 충주시, 제천시, 충청남도(2)는 천안시, 서산시, 전라북도(2)는 군산시, 익산시, 전라남도(2)는 순천시, 광양시, 경상북도(5)는 포항시, 경주시, 구미시, 경산시, 김천시, 경상남도(4)는 창원시, 진주시, 거제시, 김해시 등 22개 도시 가 해당되어, 전체 도농통합도시 41개 가운데 절반을 차지하고 있다. 그리고 비성장형도시에는 논산시를 제외한 12 개 도시가 포함되고 있다. 한편, 시 군 통합과 유사하게 1996년 3월 1일에 용인시, 파주시, 인천시, 논산시, 양산 시가 도농복합형태로 시로 승격하였고, 1998년 4월 1일에 안성시, 김포시가 같은 형태로 시로 승격하였다.
<표 2> 도시유형별 시 군 분포 비교
구분 성장도시(%) 임시적성장도시(%) 비성장형도시(%) 임시적비성장형도시(%)
시(市) 59(95) 5(63) 13(15) 1(20)
군(郡) 3(0.5) 3(37) 71(85) 4(80)
합계 62(100) 8(100) 84(100) 5(100)
2. 지역별 분포 특성
도시의 성장은 도시들의 구성관계나 도시 간 유기적이고 상대적인 관계인 도시체계(都市體 系) 속에서 가지는 강도와 특성에 따라 서로 달리 나타날 수도 있다. 성장도시의 경우 수위도 시인 서울을 비롯해 부산, 대구, 대전 등의 주요 대도시부근에 자리 잡고 있거나 대도시로부터 원거리의 평야지대에 위치하고 있다. 그동안의 국토개발정책에 따른 수도권에 성장도시가 집중
12)되어 있음은 이미 살펴본 바와 같고, 대구와 울산 등 경제개발전략의 일환으로 중점을 두어 발전시킨 성장거점지역이나 공업도시를 중심으로 성장도시가 분포하고 있으며, 광양 등 남해안 공업단지와 군산을 중심으로 한 해안지대에 일부 위치하고 있다. 이에 비해 비성장형도시들은 그동안의 불균형성장 전략에 따른 영향, 지리적 여건, 자원 등 잠재력부족 등으로 인해 전라권 과 경상권, 강원권에 널리 산재해 있다.13)
이를 구체적으로 살펴보면, 위의 <표1>에서 보는 바와 같이 경기도가 31개 시 군중 3개만이 비성 장형도시에 해당되어 9.7%로 가장 낮고, 전라남도가 22곳 중 18곳(81.8%)이 분류되어 가장 높다. 다음
12) 수도권은 기회의 측면에서 다른 어는 지역보다 압도적 우위에 놓여 있다. 풍부한 인력, 정보, 금융, 유통, 소비시 장을 제공하고 있고, 도로와 철도 공항 등 사회간접자본시설과 교육, 문화, 의료 측면에서도 타 지역보다 훨씬 좋 은 여건을 가지고 있다.
13) 한편, 국토연구원의 연구에 따르면 경제, 혁신기반, 사회문화, 생활환경 등 4개 분야에서 31개의 측정지표를 활용 하여 전국 166개 지방자치단체의 잠재력을 분석한 결과, 상위5개 지자체는 서울, 부산, 대전, 인천, 울산 등 대도시 와 성남, 안양, 부천, 광명, 안산, 용인, 강릉, 제주 등 모두 성장도시로 분류된 곳들이다. 이에 비해 하위 5개 지자 체는 정선, 진안, 장수, 임실, 순창, 보성, 고흥, 무안, 신안, 군위, 봉화, 의령, 산청 등 모두 비성장형도시에 해당한 다. 그리고, 종합잠재력지수에 있어 상위 10%에 해당하는 지자체의 거의 대다수가 수도권에 입지해 있는 반면, 하 위 10%에 해당하는 지자체는 비수도권, 특히 영 호남에 주로 분포해 있다고 밝혔다. 또한 경기도의 경우 종합잠재 력 하위 3개 지자체가 연천, 양평, 가평이 해당되어 비성장형도시 분류 결과와 정확히 일치한다. 종합잠재력 지수의 공간분포를 살펴보면 상위권 그룹이 서울과 그 주변의 도시들에 집중되어 있고, 다섯 개의 광역시와 지방 중심도시 에서도 나타나고 있으며, 이러한 상위권 지자체 주변에 중위권 지자체들이 분포해 있다 특히, 서울과 그 주변도시들 에 집적되어 있는 상위권그룹 주변에 집중적으로 분포해 있는 중위권 그룹은 수도권을 포괄하면서 북동쪽으로 춘천 까지, 남동쪽으로는 충주 및 제천까지 연결되고, 남쪽으로는 상위권에 속하는 대전, 청주시와 사실상 공간적으로 연 접해 있다. 또한 상위권 지자체인 부산, 울산, 창원과 그 주변 및 남해안을 따라 입지해 있는 중위권 지자체들은 포 항에서 여수, 순천, 광양에 이르는 동남해안산업벨트와 공간적으로 거의 일치한다. 이러한 중상위권 집적벨트는 대 구, 구미를 중심으로 하는 중상위권 집적지역과 사실상 연속되어 있다. 이상과 같이 잠재력 지수에서 나타난 공간분 포 특성은 수도권과 그것에 광범위하게 연접된 지역, 동남해안 벨트, 대구와 구미를 중심으로 하는 지역, 기타 지방 대도시 및 중심도시로 구성되는 집단과 그 이외의 지자체로 구성된 집단간의 격차가 존재함을 보여 준다. 이러한 연 구결과는 비성장형도시들의 입지적 분포와 거의 일치하고 있으며, 각 지자체의 성장잠재력 격차가 성장도시와 비성 장형도시를 구분하는 중요한 요소임을 확인할 수 있다.(김태환외, 자립적 지역발전을 위한 잠재력분석 연구(Ⅰ), 연 구보고서, 국토연구원, 2004, pp.61-97)
으로는 전라북도 10/14(71.4%), 충청남도 11/16(68.8%), 경상북도 15/23(65.2%), 강원도 11/18 (61.1%), 경상남도 11/20(55%), 충청북도 5/11(45.5%)순이다.
3. 인구측면에서의 특성
⑴ 인구규모에 따른 구분
도시의 가장 기본적인 구성요소이며, 도시를 정의함에 있어 가장 중요하게 고려되는 요소는
‘일정 지역 내에 거주하는 사람의 수’로 표현되는 인구다. 이러한 인구가 도시의 성장과 비 성장 현상에 큰 영향을 미침은 아래의 <표4>를 통해서 알 수 있다. 성장도시의 경우 인구 10만 명 이하 도시는 과천시, 속초시, 동두천시, 진천군, 계룡시, 서귀포시 등 6개에 불과한 반면, 비성장형도시는 전체 89.2%인 75개 도시가 이에 해당하여 큰 대조를 보이고 있다. 특히, 비성 장형도시 중에는 인구규모가 3만명 미만인 곳도 8군데나 된다. 성장도시중에는 50만명을 초과 하는 곳도 12군데나 되지만 비성장형도시에는 한곳도 없다. 인구규모가 성장과 비성장을 구분 짓는 중요한 요소임을 확인 할 수 있다.
일반적으로 도시생태적 측면에서 인구규모 20만명을 자생능력의 한계규모로 보고 있으며,
론디넬리(D.A.Rondinelli)는 발전도상국에서 중심도시의 인구규모는 10만명 정도가 되어야만 지역개발에 필요한 경제적 사회적 서비스적 기능을 수행한다고 하였다.14)
<표 4> 인구규모에 따른 구분
구 분 단 위 비성장형도시(%) 성장도시(%)
10만 이하 개 75 (89.2) 6 (9.6)
50만 이하 개 9 (10.8) 44 (71.0)
50만 초과 개 0 (0.0) 12 (19.4)
합계 84 (100.0) 62 (100.0)
⑵ 지속적인 인구감소
인구의 증가는 집적의 경제와 규모의 경제를 유도하고 고용과 소득의 승수효과를 발생시키 는 가장 기본적인 도시성장의 원동력이며, 인구의 감소 혹은 정체는 도시가 정체하거나 쇠퇴하 고 있다는 지표로 인식되어 사용되고 있다. 우리나라의 비성장형도시가 당면한 가장 큰 문제는 바로 이와 같은 인구의 감소다.15) 그것도 지속적인 인구감소가 진행되고 있는데,16) 성장도시
14) Dennis A.Rondinelli, Secondary Crities in Developing Countries(Beverly : Sage, 1983),p.47(김기옥, 중소도 시개발론, 대왕사, 1986, p.37에서 재인용)
15) 비성장형도시로 분류된 84개의 시청 또는 군청에서 오랜 기간 동안 도시계획이나 지역개발업무를 관장해 온 사무 관급 공무원을 대상으로 설문조사를 한 결과, 당해도시가 과거와 비교할 때 더 이상 발전하지 못하거나, 정체(쇠퇴) 하고 있는 원인으로, ‘인구의 유출’이 전체 응답의 20%로 가장 많았으며, ‘일자리의 부족’이 13.8%, ‘교육 및 문화기 반의 취약성’이 13.1%로 나타났다. 다음으로 ‘지역경제 및 산업의 낙후성’이 12.9%, ‘인구의 노령화(고령화)’가 12.6%, ‘재정 및 예산부족’이 11.7%로 나타났다.(장희순 송상열, 비성장형도시의 쇠퇴원인분석과 활성화 방안, 국 토연구원「국토연구」, 제50권, 206.9.30, p.48)
(제1그룹)와 비성장형도시(제3그룹)의 인구 추이를 살펴보면 그 심각성을 확인할 수 있다. 성 장도시와 비성장형도시의 평균 인구는 아래의 <표5>에서와 같이 규모면에서 약 5배 이상 차이 가 나고 있음을 알 수 있으며, 인구증감률도 성장도시의 경우 5년간 10.2% 증가한 반면, 비성 장형도시는 -10.8% 감소하였다.
<표 5> 인구증감률 비교
구 분 단 위 1999년 2004년 증감률(%)
성장도시 명 277,635 307,368 10.2
비성장형도시 명 66,028 59,135 -10.8 자료 : 통계청. 통계정보시스템(KOSIS)
인구가 감소하는 원인은 크게 보아 도시간 매력도 차이에 기인한다. 구체적으로는 고용여건 과 그에 따른 소득획득 기회와 소득수준, 주거서비스 수준 등과 같은 주거환경, 교육여건, 문 화환경, 보건의료 사회복지 환경, 기초생활환경 등에서 차이가 나기 때문이다. 그 중에서도 가장 주된 원인은 산업발전에 따른 소득획득기회에 있다는 것이 대부분 학자들의 공통된 견해 다. 도시인구의 성장은 국가발전과 도시성장에 지대한 영향을 미치고, 도시인구의 증가는 도시 의 공간구조를 확장시킬 뿐만 아니라 내부의 구조적 변화를 유도하여 생활의 질과 수준을 향상 시키는 가장 기본적인 요소라 여겨진다. 또한 도시인구가 많을수록 도시의 경제적 사회적 이 점을 증대시킨다. 따라서 시민들의 유출을 방지하고 유입을 유도하는 것은 비성장형도시의 성 장발전에 있어 필수불가결한 핵심적인 사항이라고 할 수 있다. 비성장형도시는 그 도시에 살고 있는 시민들의 기본욕구(basic human needs)를 충족시켜, 그 도시를 떠나지 않고 계속 머물러 살 수 있게 하여야 한다. 한걸음 더 나아가 적극적으로 인구유입을 위한 대책의 시행이 필요하 다. 다만, 비성장형도시들은 서로 인접하여 분포하는 경우가 많기 때문에 인근 시 군에서의 유입보다는 과도하게 집중된 수도권인구를 유입시키는 것이 훨씬 효과적일 것이다.
⑶ 심각한 고령화현상
비성장형도시의 특성 중 또 다른 하나는 인구의 고령화이다. 각 시 군의 노령화지수17)를 성장도시와 비성장형도시로 나누어 비교해 보면, 성장도시의 경우 1999년 33.0에서 2004년 40.1로 약 21.5% 증가한 반면, 비성장형도시의 경우 1999년 91.4%에서 2004년 137.9%로 50.9%
증가하였다. 따라서 비성장형도시 인구의 고령화 문제는 노인인구의 규모뿐만 아니라 고령화추 세의 가속화 또한 심각한 문제임을 알 수 있다.
16) 통계청에 따르면 2006년도 1 4분기 중 수도권으로의 인구 순유입은 44,255명으로 30,871명이 전입초과한 지난
해 4 4분기에 이어 수도권으로의 인구집중이 계속되고 있다고 발표했다. 이는 행정중심복합도시나 기업도시, 혁신
도시 등 정부의 지방균형발전과 수도권집중완화정책에도 불구하고 일자리 부족에 따른 취직과 자녀취학 등을 위해 젊은층이 주가 되어 지방을 이탈하기 때문인 것으로 풀이되고 있다. (통계청, 보도자료, 2006.5.17)
17) 노령화 지수(Aged-child ratio)란 유년층(14세 이하) 인구에 대한 노령층(65세 이상) 인구의 비율로 일반적으로 30% 이상이면 노령사회라고 한다.
<표 6> 노령화지수 비교
구 분 단 위 1999년 2004년 증감률(%)
성장도시 % 33.0 40.1 21.5
비성장형도시 % 91.4 137.9 50.9
자료 : 통계청. 통계정보시스템(KOSIS)
도시 내 고령인구가 증가하게 되면 도시의 경제적 활력이 감소하고, 도시에 대한 투자가 줄 어들며, 투자여력도 낮아지기 때문에 이는 도시의 쇠퇴양상을 이해하는데 중요한 포인트가 된 다. 즉, 비성장형도시의 노인비율이 높고 고령화가 가속화되면 노인인구에 대한 경제활동인구 의 부양비가 높아지고, 이는 경제 생산 활동에 재투입되어야 할 도시자원이 비경제활동계층 인 노인계층에 소비되어 도시경제의 효율성이 저하되며, 산업의 활력이 감소하는 문제를 유발 할 수 있어 이에 대한 개선방안의 마련이 시급한 실정이다. 이러한 상황에서는 제조업 등의 기 업체가 들어와도 생산현장에서 일을 할 사람이 부족하여 부득이 외국인 노동자를 고용할 수밖 에 없을 것이다. 이렇게 되면 외국인 노동자의 정주에 수반되는 사회적 비용의 증가가 예상되 고, 그것이 제대로 굴러가지 않을 경우에는 실업이나 거주지에서의 반달리즘(Vandalism)이 발 생할 우려도 있다. 도시의 성장은 인구규모의 양적 측면과 함께 인구의 질적인 요소인 젊은 활 동인구의 비율이 높아야 함을 감안할 때 고령인구의 증가는 비성장형도시가 직면한 큰 문제점 이라 할 수 잇다.
⑷ 핵가족화 및 소자녀화 현상
성장도시의 가구당 평균 세대원수는 1999년 3.1명에서 2004년에 2.8명으로 9.7% 감소하였으 나, 비성장형도시는 2.9명에서 2.5명으로 줄어들어 무려 14%의 감소율을 나타내고 있다. 이러 한 핵가족화현상은 가족이 생산력의 발달과 직업의 자유, 여성의 고학력화 등이 진행되는 과정 에서 대가족이나 세대가족으로부터 핵가족, 부부가족, 독신가구로 변해가는 것으로서, 전국 대 부분의 도시에서 일어나고 있는 공통적인 사항이며, 특히 성장도시에 비해 비성장형도시에서 더욱 심하게 발생하고 있다.
<표 7> 가구당 세대원수 비교
구 분 단 위 1999년 2004년 증감률(%)
성장도시 인/가구 3.1 2.8 -9.7
비성장형도시 인/가구 2.9 2.5 -14.0
자료 : 통계청. 통계정보시스템(KOSIS)
한편, 도시 인구구성의 연령별 구조와 비성장형도시의 특징인 세대의 소자녀화(少子女化)를 확인하기 위하여 100세대 당 15세미만 아동수의 평균을 비교한 결과, <표8>에서 보는 바와 같
이 성장도시는 12.3% 감소하였고, 비성장형도시는 무려 21.3%나 감소하였다. 이것은 핵가족화 현상의 심화와 더불어 우리나라가 직면한 심각한 사회문제다. 소자녀화는 총인구의 감소를 초 래하고, 젊은 층의 노동력 부족 문제를 발생시키며, 결국 고령화율을 끌어올리기 때문에 비성 장형도시뿐만 아니라 국가적 차원에서도 대책을 강구해야 한다.
<표 8> 가구당 아동수 비교
구분 단위 1999년 2004년 증감률(%)
성장도시 인/가구 69.2 60.7 -12.3
비성장형도시 인/가구 47.6 37.5 -21.3
자료 : 통계청. 통계정보시스템(KOSIS)
4. 사회환경 및 재정적인 측면에서의 특성
⑴ 하위 주거계층의 집중
사회 환경측면에서의 2004년도 지표를 이용하여 비교해 보면, 비성장형도시의 경우 기초생 활보호대상가구비율 10.2%, 대상자비율 7.2%로 성장도시의 4.1%와 2.8%보다 2배 이상 높다. 또 한 20년이 훨씬 지난 노후주택의 비중과 아파트가구 같은 상대적으로 주거시설의 편의성과 성 능이 우수한 공동주택의 비중도 성장도시와는 2-3배 이상 차이가 나고 있으며, 가구소득의 대 체지표인 자동차보유율도 떨어지는 등 비성장형도시에는 성장도시에 비해서 하위주거계층이 집 중되어 있음을 알 수 있다.
<표 9> 소득수준 현황 비교
세부지표 단 위 성장도시 비성장형도시
자동차보유율 대/100세대 65.1 41.0
기초생활보호대상가구비율 % 4.1 10.2
기초생활보호대상자비율 % 2.8 7.0
노후주택비율 % 15.4 36.5
아파트가구비율 % 44.6 11.9
주: 1.주택이나 교통 등의 분야에서 이뤄지는 계량적 연구들은 소득대체지표로서 보통 자동차 보유율을 이용한다. 자 동차 보유율은 그 가구의 소득수준과 큰 상관관계를 가지고 있다. 그런데 소득수준이 높을수록 자동차 배기량 이 커지지만 배기량차이에 관계없이 일률적으로 자가용1대로 계산하여 질적 차이를 반영해 주지는 못했다.
2. 노후주택비율은 1980년 이전 건축주택/총주택수를 의미한다.
자료 : 통계청. 통계정보시스템(KOSIS)
⑵ 도시산업의 쇠퇴
비성장형도시의 도시산업쇠퇴 현황을 성장도시와 비교 분석하기 위해 총사업체수와 제조업 체수, 종사자수를 살펴보면 다음과 같다.
성장도시의 사업체수 평균은 1999년 15,918.7개에서 2004년 18,322.9개로 16.3% 증가한 반 면, 비성장형도시의 경우, 1999년 4,108.9개에서 2004년 3,968.8개로 오히려 -3.8% 감소하여 전체 규모에서 약 4배 이상의 차이를 보이고 있으며, 증감률도 큰 대조를 보이고 있다.
<표 10> 사업체수 현황 비교
구 분 단 위 1999년 2004년 증감률(%)
성장도시 개 15,918.7 18,322.9 16.3
비성장형도시 개 4,108.9 3,968.8 -3.8
자료 : 통계청. 통계정보시스템(KOSIS)
한편, 성장도시의 제조업체수 평균은 1999년 1,671.8개에서 2004년 2,014.4개로 15.8% 증가 한 반면, 비성장형도시의 경우, 1999년 379.8개에서 2004년 366.9개로 오히려 -3.1% 감소하여 전체 규모와 증감률에서 전체 사업체수와 비슷한 양상으로 큰 대조를 보이고 있다. 한 도시의 2차 산업과 그 중에서도 제조업은 도시의 성장과 특성에 큰 상관관계가 있음을 고려해볼 때 시 사 하는 바가 크다.
<표 11> 제조업체수 현황 비교
구 분 단 위 1999년 2004년 증감률(%)
성장도시 개 1,671.8 2,014.4 15.8
비성장형도시 개 379.8 366.9 -3.1
자료 : 통계청. 통계정보시스템(KOSIS)
전체산업의 종사자수를 비교해 보면, 성장도시의 종사자수 평균은 1999년 73,459.9명에서 2004년 87,186.6명으로 약 19.5% 증가한 반면, 비성장형도시의 경우 1999년 14,095.0명에서 2004년 14,210.6명으로 약 1.0% 증가에 그쳤음을 알 수 있다. 경제활동인구와 취업자 수가 많 다는 것은 그 도시의 생산 활동이 활발하다는 것을 의미하며, 이는 곧 도시성장가능성을 나타 내는 척도가 되기 때문에 매우 중요하다.
이러한 산업현황지표는 성장도시의 인구유입 및 도시산업의 활성화와 비성장형도시의 인구 유출 및 도시산업의 쇠락을 단적으로 설명해 주는 예라고 할 수 있다.
<표 12> 종사자수 현황 비교
구 분 단 위 1999년 2004년 증감률(%)
성장도시 명 73,459.9 87,186.6 19.5
비성장형도시 명 14,095.0 14,210.6 1.0
※자료 : 통계청. 통계정보시스템(KOSIS)
따라서 도시산업의 육성은 비성장형도시가 자족성을 갖추고 성장역량을 구축해 나가는데 핵 심이 되는 전제조건이라 할 수 있다. 지방자치단체의 입장에서 볼 때도 수입의 원천이 되고, 시민에게는 취업의 장 및 소득원의 기회를 제공할 뿐만 아니라 자원의 활용과 사회간접자본의 확충에 기여함으로써 시민의 정주기반을 강화하고 생활수준을 향상시켜 자치능력을 향상시키 는데도 큰 영향을 미친다. 비성장형도시 특성에 맞는 전략산업의 육성을 통해 비성장형도시의 경제구조를 변화시켜 비성장형도시로 인구를 유입함으로써 대도시 특히, 수도권의 인구증가를 억제하고, 비성장형도시 시민들에게 도시의 교육 의료시설의 접근용이성을 도모함과 동시에 농공병진(農工倂進)을 통한 농촌지역의 생산성제고에 기여하도록 해야 할 것이다. 특히, 제조 업은 전문기술직, 행정관리직, 생산직 등 아주 다양한 직종의 노동력을 많이 필요로 하기 때문 에 고용기회창출의 주요원천이 되어 인구를 끌어들이게 되고 도시민의 소득창출과 도시재정의 증대에도 기여하게 되며, 제조업간의 연결망을 형성하고 서비스업을 창출하는 등 도시성장의 선도적인 역할을 수행할 수 있기 때문에 아주 중요한 부문이다.
⑶ 재정 및 예산의 부족
비성장형도시의 재정 및 예산에 대한 부족문제를 파악하기 위하여 지방세와 1인당지방세납 입액, 재정자립도 등을 성장도시와 비교해보면 아래의 <표13>과 같다. 지방자치단체로서의 비 성장형도시가 당해 도시의 재정수요를 충당하기 위해 지역 주민에게 부과 징수하는 조세인 지방세의 경우, 성장도시는 약 2천 84억원이며, 비성장형도시는 약 218억원으로 약10배가량 차 이가 있는 것으로 나타났다. 1인당지방세의 경우도 성장도시가 72만원이나, 비성장형도시인 경 우 30만원으로 그 절반에도 미치지 못하는 것으로 나타났다. 이는 세금부담의 정도뿐만 아니라 세금을 납부하는 주민이 주로 성장도시에 거주하고 있음을 나타내주는 것이라 하겠다. 한편, 지방세와 세외수입에 대한 일반회계의 비율인 재정자립도의 경우도 약 3배에 이를 정도로 큰 차이를 보이고 있으며18), 비성장형도시 중 7개 도시는 재정자립도가 10%에도 미치지 못하는 실 정으로 성장도시와 큰 대조를 보이고 있다.19)
18) 자체수입만으로 공무원 월급도 주지 못하는 시군구가 2000년 28곳에서 2005년 41곳(18%)으로 크게 늘었다. 이 는 이농현상과 도 농간 부동산값 격차의 심화 등이 영향을 미친 결과이며, 이로 인한 지역간 격차는 더욱 벌어지 고 있다. 특이할만한 사항은 전체 41곳 중에서 부산 서구와 영도구, 대구 남구, 울산 중구 등 광역자치단체의 구를
제외한 37군데 모두가 비성장형도시로 분류한 도시에 해당한다는 사실이다. 또한 서울과 경기 등 수도권소재 시
군은 한군데도 없다. 재정자립도란 지방세와 세외수입을 합하여 일반회계로 나는 값을 말한다. 서울신문, 6면, 2006. 1. 13.
19) 비성장형도시 중, 보은군 8.4%, 고흥군 8.6%, 보성군 9.5%, 장흥군 9.3%, 강진군 8.2%, 신안군 7.1%, 함양군
8.5%로 7개 도시에서 10%도 미치지 못하는 재정자립도를 나타내고 있으며, 성장도시의 경우, 최저재정자립도가 서
귀포시의 19.6%이다.
<표 13> 재정 및 예산현황 비교 (2004년) (단위: 지방세:백만원, 1인당지방세:원)
구분 지방세 1인당지방세 재정자립도
성장도시 208,472.9 726,334.1 39.7%
비성장형도시 21,835.4 305,684.4 14.5%
자료 : 통계청. 통계정보시스템(KOSIS)
이와 같이 동일한 기능과 재정체계를 가진 지방자치단체이면서도 자립수준에 심한 격차가 나타나고 있는 것은 도시에 따라 산업발전의 수준, 사회간접자본의 형성, 취업인구 분포, 인구 밀도 등이 현격하게 차이가 남으로서 도시경제력과 세입확보능력의 불균형이 초래되기 때문이 라고 말할 수 있다. 이러한 비성장형도시와 성장도시간 재정상태의 격차는 정책 및 공공사업의 추진에 영향을 주어, 도시의 주거 및 경제 산업 환경의 격차를 더욱 심화시키는 악순환을 초 래할 수 있다. 뿐만 아니라 중앙정부 의존성을 더욱 강화시키게 되고 결국은 시민들에게 절실 한 비성장형도시의 문제개선을 위한 정책수립을 기대하기 어렵게 만든다. 따라서 비성장형도시 의 재정 및 예산의 부족 문제는 조속히 그 개선 방안이 마련되어야 할 것이다.
5. 취약한 교육 및 문화기반
비성장형도시의 경우 고등학교 교원확보 수준과 도서관장서구비 수준 등 기반여건에 있어서 는 성장도시에 비해 다소 나은 편이지만, 고교졸업생의 대학진학율이나 도서관 이용의 활성화 정도 등 실질적인 면에 있어서는 성장도시보다 떨어지고 있다. 특히, 고교교원당 학생수가 적 고 1인당 도서관장서수가 많은 것은 그만큼 인구가 유출되었기 때문에 나타나는 결과라 판단된 다. 이에 비해 문화재는 오히려 비성장형도시에 더 많이 집적되어 있음을 알 수 있는데, 이는 성장도시와의 격차해소를 위한 주요한 활용자원이 될 수 있어, 이를 관광 상품화 하는 방안20) 을 적극 검토해 보아야 할 것이다. 한편, 문화관광여건과 관련해서는 문화공간수, 예술단단원 수, 체육시설, 관광숙박업수 등에서 성장도시와는 큰 격차를 보일 정도로 매우 열악하다. 이러 한 교육과 문화기반의 심한 격차가 성장과 비성장도시를 구분하는 주요한 인자가 되고 있다.
20) 옛 문화유산의 보존과 활용을 통한 현대도시공간으로의 재탄생은 그 도시에서 살고 있는 시민들과 도시를 찾는 관광객들에게 큰 매력을 주는 값진 문화상품일 뿐만 아니라 도시의 품격과 개성을 살려주는 소중한 자원이 된다. 도 시를 활기 있고 풍요로운 장소로 만드는 것이 절실한 비성장형도시의 경우 가장 중요한 자원중의 하나는 역사문화 유산일 것이다. 그것은 오랜 시간을 두고 우리가 함께 향유해왔던 것으로, 한번 훼손하면 다시는 만들어낼 수 없으 며, 다른 어느 도시에서도 찾아볼 수 없는 그 도시만의 독특한 도시환경을 구성하기 때문이다. 다른 도시와 차별화 된 그 도시만의 고유한 특성에서 도시의 진정한 매력이 발견될 수 있기 때문에 역사문화자원을 활용하여 다른 도시 와 다른 매력적인 상품을 만드는 것은 비성장형도시들에게 주어진 공통의 과제이기도 하다
세부지표 단 위 성장도시 비성장형도시
대학진학율 % 96 92
고교교원당 학생수 명 16 11
1인당도서관 장서수 권 0.8 1.2
도서관 이용율 % 2.5 1.9
문화재수 개 41.2 48
문화공간수 개소 17.3 7.3
예술단 단원수 명 76.5 9.2
체육시설수 개소 9.1 3.5
관광숙박업수 개소 4.2 1.2
<표 14> 교육 및 문화기반 현황 비교
주: 1. 대학진학율은 일반계고등학교 기준이다.
2. 도서관은 공공도서관 기준이며, 도서관 이용율은 연간도서관이용자수+주민등록인구를 의미한다.
3. 문화재는 국가지정문화재, 지방지정문화재, 문화재자료를 포함하며, 문화시설에는 공연시설, 전시실, 지역문화 복지시설, 기타시설을 포함하고, 예술단은 교향악단, 국악단, 무용단, 합창단, 연극단, 관현악단 등을 포함하며, 체육시설은 경기장과 등록시설 기준이고, 관광숙박업은 관광호텔업, 국민호텔 업, 휴양콘도미니엄, 가족호 텔업, 한국전통호텔업을 포함하여 성장도시와 비성장형도시의 평균을 나타낸 숫자다. 자료 : 2005년도 각도 통계연보, 각도교육통계연보
이러한 현상은 그동안 중앙집권적인 국가발전전략에 따른 급격한 근대화 추진과정상의 불균 형성장 정책이 지역간 경제 사회불균형 현상을 초래하였고, 이것이 교육이나 문화적 불균형 현상에도 영향을 미쳐 차이가 발생한 것으로 판단된다. 전국 어디서나 균등한 교육 및 문화서 비스를 향유할 수 있는 기회가 제공되어 지역간 균형발전을 도모해야 할 필요성이 제기된다.
다만, 비성장형도시에 교육시설, 도서관, 문화시설을 확충한다 해도 지금처럼 계속 활력인구가 유출된다면 이를 활용할 수요가 줄어들어 결국 낭비를 초래할 수 있는 문제점이 있다. 따라서 각 비성장형도시별로 현재 및 향후의 인구와 재정자립도, 면적 등을 종합적으로 고려하여 규모 와 지원의 형태를 달리할 필요가 있다. 문화기반시설의 경우에는 차별화된 기능과 시설에 따라 차별화된 프로그램을 제공하는 방안을 생각해 볼 수 있다.
6. 열악한 도시기반시설
도시기반시설은 도시가 그 기능을 수행하고 경제활동을 촉진하기 위하여 반드시 필요한 기 초적 시설을 말한다. 비성장형도시는 아래의 <표15>에서 보는 바와 같이 상 하수도보급율증 감을 제외하고는 성장도시에 비해 낙후성이 뚜렷이 나타난다. 이러한 현상이 성장도시와 발전 격차를 발생시킨 주요한 요인 중의 하나가 되고 있는 것이다. 도시계획구역의 설정과 도로밀도 는 도시성장의 잠재력을 크게 하는 요인으로 볼 수 있는데, 성장도시보다 큰 격차로 뒤쳐져 있 다. 기초생활과 관련된 상 하수도 보급정도에서도 성장도시에 비해 크게 떨어지고 있는데,
최근 5년간 증감율은 비성장형도시가 다소 앞서고 있다. 이는 위에서 살펴본 핵가족화 현상에 의해 가구의 세대원수가 감소함에 따라 총인구의 변화 없이 세대가 분화하여 증가하면 새로운 급수수요가 생겨나고 이로 인하여 상 하수도 보급률이 증가하였기 때문인 것으로 판단된다.
<표 15> 도시기반시설 현황 비교
세부지표 단 위 성장도시 비성장형도시
도시계획구역 % 51.8 4.9
도로밀도 ㎞/㎢ 2.3 0.6
상수도보급율 % 84.2 52.4
하수도보급율 % 70.3 31.3
인구당공원수 개/1만명 3.8 3.6
도로밀도증감율 % 26.7 9.5
상수도보급율증감 % 5.0 7.4
하수도보급율증감 % 11.6 15.5
주 : 1. 도로밀도는 단위면적(㎢)당 도로의 연장(㎞)을 말한다.
2. 상수도보급률을 총인구에 대한 급수인구의 백분율을 말하며 주민등록상 인구를 기준으로 한다. 급수인구는 간 이상수도, 우물물, 기타를 제외한 상수도 사용 인구를 말한다.
3. 하수도보급률은 총인구에 대한 하수처리구역 내에 거주하는 인구의 백분율로 구한다. 여기에서 총인구는 주민 등록인구이며, 처리인구는 하수종말처리장이 설치된 지역이나 또는 관할 행정구역내에 처리장은 없지만 타지 역에 설치된 처리장으로 유입 처리하는 경우의 인구를 말한다.
4. 전체 공원의 합계로, 어린이공원, 근린공원, 도시자연공원, 체육공원, 묘지공원의 수를 합산하였다.
5. 도시계획구역, 도로밀도, 상 하수도 보급률, 인구당공원수는 2004년 기준이며, 그 증감율은 1999년부터 2004 년까지의 비율을 의미한다. 자료 : 통계청. 통계정보시스템(KOSIS)
도시기반시설은 시민이 도시적 생활을 영위할 수 있도록 하는 기초가 되고, 농촌사회가 가 지는 중요한 우위요인이 되며, 도시기능과 직접적으로 관련될 뿐만 아니라 도시경제성장의 속 도와 크기에 영향을 미치므로, 비성장형도시에로의 인구정착과 지역간 균형개발이라는 목표를 달성하기 위해서는 비성장형도시 규모와 기능에 부합되는 도시기반시설의 정비와 확충이 반드 시 필요하다.
7. 급격한 도심쇠퇴 현상
도시공간구조의 다핵화에 따라 나타난 도심쇠퇴현상은 대도시에 한정된 문제가 아니라 지방 중소도시의 경우에도 발생하는 공통의 문제다.
최근 우리나라의 도심공동화 실태에 대한 한 연구결과에서, 시급도시 79개중 60개 도시의 사례를 보면, 인구 100만 이상의 광역도시들은 7개 도시 모두가, 인구 50만 - 100만 규모의 도 시들은 10개 중 4개 도시가, 10만 - 50만 규모의 도시들은 55개 중 19개 도시가 도심쇠퇴현상 이 나타나고 있는 것으로 조사되었다. 따라서 도시규모가 일정수준 이상이 되면 도시구조의 변 화와 함께 도심부의 쇠퇴현상이 나타나는 것은 특정도시만의 문제는 아닌 것으로 결론 내릴 수
있다.21)
한편, 대도시권의 도심쇠퇴와는 달리 소규모 지방중소도시의 도심쇠퇴는 다른 양상으로 나 타나는 곳도 있다. 즉, 새로운 도심개발로 인한 유출에 의한 쇠퇴가 아니라 도시전반에 걸쳐 인구의 유출이 이루어져 기존 도심부의 상권이 위축되고 시가지환경이 노후화되어 가고 있는 것이 그것이다. 특히, 1차 산업의 비중이 큰 도농통합도시의 경우 농업생산인구의 급격한 감소 가 대표적인 사례다. 본 논문의 비성장형도시가 여기에 해당하는 경우가 적지 않은데, 이러한 도시의 경우 도심쇠퇴문제는 대도시의 그것과는 달리 더 큰 문제라 생각되며, 기존의 방식과는 다른 새로운 접근방법이 모색되어야 할 것이다.
8. 중앙정부의 정책적 혜택에서 제외
우리나라의 경우 절대빈곤 상황에서 탈출하기 위한 수단으로 발전가능성이 큰 곳부터 개발 의 토양을 마련해 주고 발전시켜 그 영향으로 다른 지역에도 파급효과가 확산된다는 소위 ‘불 균형발전전략’을 채택하여 수도권과 비수도권, 영남과 호남사이의 발전격차를 더욱 심화시켰 으며, 근대화 과정에서 중앙집권의 논리가 지나치게 강조된 결과, 국가의 총량적인 발전은 이 루어졌지만 지역 간 균형발전의 측면이 간과됨으로서 오늘날과 같은 과도한 수도권 집중, 지역 간 불균형, 지역주의 문제가 심각한 사회 경제적 문제로 대두하게 된 것이다. 특히, 오랜 기 간 동안 주요 국가발전 전략으로 채택된 성장거점개발정책을 통해 정부는 총량적 효율성을 주 요한 가치로 삼아 농촌보다는 도시, 중소도시보다는 대도시를 중심으로 하는 불균형적 투자배 분 정책을 실시함으로써 지역 간 발전격차를 심각할 정도로 확대시켜 왔다. 이러한 지역 간 불 균형은 국가자원의 합리적 배분을 왜곡하고 있으며, 선택적 집중에 의한 대도시 중심의 지역개 발은 대도시 지역의 지가상승을 부추기고, 토지발생 자본이익은 인구와 산업의 도시집중을 가 속화함으로써 누진적인 지역 간 격차를 고착화시키고 있다.22) 이러한 정책적 혜택의 소외과정 속에서 비성장형도시가 만들어졌고, 이러한 과정이 오랫동안 지속되면서 성장도시와는 뚜렷한 차이가 발생한 것이다.
이에 참여정부는 그간의 정책에 대한 문제를 인식하고 국토균형발전을 국정지표로 내걸고,
국가균형발전 정책의 선도적 역할을 담당하는 정책으로서 전략신도시건설정책, 지역의 특성화 발전을 통한 국가경쟁력 향상을 위한 핵심정책으로서 지역혁신체계구축정책, 상대적으로 낙후 된 지역을 국토의 새로운 활력지역으로 변모시키기 위한 낙후지역개발정책, 수도권의 과밀해소 와 질적 발전을 위한 수도권관리정책 등 네 가지 정책을 추진하고 있다.
21) 백기영 임양빈 오덕성, 국내 도심공동화현황 및 도심재생 실태분석, 대한국토 도시계획학회 2002년 추계학술 대회, pp.385-397.
22) 국정홍보처, 참여정부의 국정비전 ③:국가균형발전의 비전과 과제, 2003.8.12
