• 일제강점기, 식민지 회계로 전락
- 일제강점기에 들어서서는 예산에 조선의 의사가 반영될 여지는 없었고, 조선의 예산은 조선총 독부의 특별회계로 다루어졌을 뿐이며, 거기에는 일제의 의회세력과 번벌세력의 권력투쟁이 자리잡고 있었음
- 입법에 있어서는 조선총독의 제령 제정권을 인정함으로써, 번벌세력이 의회세력의 견제 없이 조선의 운영권을 장한 듯 보였으나, 예산에 있어서는 제국의회의 협찬을 받아야 했고,
- 결산에 있어서도 제국의회에 책임을 지도록 함으로써 식민지 조선의 운영에 여전히 의회의 협 조를 필요로 하는 구조를 취하고 있었음
• 헌법 제정과 예산제도 논의
- 해방과 함께 본격적인 헌법제정이 논의되었고, 여러 헌법초안이 제시되었으나 헌법초안에 규정 된 예산 법제는 대부분 대동소이하며, 임시정부시절 헌법문서의 예산 법제와도 큰 차이가 없음 - 정부는 매년 세입·세출의 예산을 편성하고 그를 의회에 제출해서 의회의 동의 내지 의결을 받
도록 하였고, 결산 역시 그를 의회에 제출해서 의회의 승인 내지 의결을 받도록 함
- 그리고 예산법률의 개념 없이 예산을 법률과 구분하였고, 예산의 불성립 시 전년도의 예산을 실행하도록 하는 이른바 실행예산을 규정
○ 헌법 제정 과정을 통한 제도 골격의 마련 • 제헌국회에 제출된 헌법초안과 수정
- 제헌국회에 제출된 헌법초안 역시 이와 유사한 내용으로 구성되었지만, 국회의 헌법안 독회 과 정에서 애초의 헌법안에 수정이 이루어짐
- 실행예산에 관한 내용으로 정부의 예산안 제출 시기를 확정함과 동시에 예산안 제출이 없거나 국회에서 예산이 의결되지 않을 경우 1개월 이내에 가예산을 의결하고, 그 기간 내에 전체 예 산을 의결하도록 함 ⇨ 예산 불성립 시 정부가 실행할 수 있는 예산의 범위를 전년도 전체 예산 에서 1개월의 가예산으로 축소
- 이는 헌법안 독회 과정에서 대통령제로의 채택이 이루어지자, 정부의 권한 견제를 위해서 이루 어진 다소 극적이었던 수정안이라고 할 수 있음
• 이러한 과정을 거쳐 제정된 제헌헌법의 예산 관련 규정은 현재까지도 큰 골격 유지 - 법률과 예산이라는 별개의 규범이 존재하면서 국가활동을 재정적으로 뒷받침
- 그러나 법률과 예산이라는 서로 다른 규범이 존재하는 것이기 때문에 양자 사이의 불일치의 가 능성을 배제할 수 없으며, 그러한 법형식 상호 간의 모순에 대한 조정이 필요하게 되는 경우가 발생할 수 있음
- 법률과 예산 모두 국회의 의결에 의해서 성립하는 규범이지만, 양자 사이에 생길 수 있는 불일 치를 어떻게 조정해야 하는가의 문제가 남게 됨
• 이론적 불안정성에도 불구하고 나름대로의 균형 도출
- 예산과 법률의 구분에 따른 위와 같은 이론적 불안정성에도 불구하고, 제헌헌법 제정 이후 정 부의 예산안 제출권, 국회의 예산동의권, 국회의 예산삭감권, 정부의 예산안 제출시기, 가예산
실무적 균형을 이유로 큰 의미를 부여하지 않는 견해도 있음
- 그러나 예산법률주의가 갖는 예산제도상 국민주권의 실현, 국민의 최종적인 재정통제의 가능, 예산과 관련한 부정부패의 근절, 지나친 행정국가 출현의 방지 등과 같은 이점을 생각한다면 헌법개정안의 의의는 결코 적지 않다고 할 수 있음
○ 예산법률주의 논의의 쟁점에 국민 의사와 권익의 관점을 보태야 함 • 예산을 매개로 한 이해타산이 아닌 국민의 의사 반영을 위한 예산법률주의
- 무엇보다도 예산법률주의가 갖는 가장 큰 의의는 그간 이해타산에 몰각되어 있던 국민의 의사 의 반영이라는 점임
- 조선후기부터 헌법제정 시까지 그 표현을 달리해 왔지만, 예산제도 개혁의 가장 큰 명분으로 내세워졌던 것은 백성, 인민, 국민이었음
- 그러나 실제에 있어서는 권력의 대립이 그를 점철해 온 것이 현실이었음
- 조선과 구한말에는 왕권과 신권의 대립이 그러하였고, 일제강점기에는 조선총독부와 일본 제 국의회의 대립이 그러하였고, 해방 후에는 정부와 국회, 여당과 야당의 대립이 그러하였음 • 정부와 국회 사이의 견제와 균형을 넘어 국민의 의사와 권익의 관점을 보태야 함
- 따라서 단순히 정부와 국회 사이의 견제와 균형이라는 관점이라면 굳이 예산법률주의를 새롭 게 도입할 필요가 없는 것임
- 대통령의 권한 분산과 국회의 권한 강화 때문만이라면 자칫 무용한 절차의 추가로만 전락할 수 도 있기 때문임
- 여기에 국민의 의사와 권익이라는 관점이 반드시 보태어져야 하는 이유가 있음
- 그리고 이러한 관점은 금번 개헌안의 무산에 관계없이 향후 개헌 논의에 있어서 중심이 되어야 할 것이며, 예산법률주의의 실행을 위한 세부적인 법률 논의에 있어서도 더욱 확고히 유지되어 야 할 것임
• 변혁에 대한 역사적 고찰을 통한 제도 개혁의 방향성 가늠
- 예산 관련 법제의 정립 과정을 살펴보는 것은 예산과 법률의 법이론에 관한 실정법적 고찰이나 예산의 경제적 효과에 관한 재정학적 고찰에 비하면 이차적인 것이라고도 할 수 있으나, - 제도의 개혁에 있어서는 그간의 변혁을 살펴보지 않고는 그 방향성을 제대로 가늠할 수 없는
것이 또한 역사의 교훈이었음
- 제왕이나 대군주가 아닌 국민의 대표기관인 의회에서 예산을 정하기로 했다면 그 형식은 조서 나 칙서가 아닌 법률이 되어야 함이 옳을 것임
- 예산과 법률을 구분하였던 것은 그 연혁을 돌이켜 보면 조칙과 법률의 과도기에 해당하는 것이 었다고 할 수 있음
- 법제사의 고찰에서는 헌법의 예산 관련 조문은 예산이 법률의 형식으로 정해지도록 규정하고 있어야 함이 그 당위임을 말해주고 있다고 할 수 있음