1960년대초부터 재정적자가 연례적인 현상이 된 후 1974년 의회예산 법을 제정하였으나 실효를 거두지 못하고 이를 해소하기 위해 1980년대 중반 구체적인 적자 감축법안이 제정되었다. 1985년 예산균형과 긴급적 자통제법(GRH법)이 그 첫 번째 시도였으나 역시 실효를 거두지 못하였 고 1990년 종합예산조정법과 예산집행법, 1993년 종합예산조정법, 1994년 균형예산법, 1997년 균형예산법 등 일련의 적자 감축법을 제정하였으 며 2002년 재정적자폭이 확대되자 2004년 지출통제법 제정을 시도하연 바 있으며, 2007년 1월 출범한 민주당 의회는 후술하는 바와 같이 재정 책임성 제고를 위한 하원규칙(H. Res.6)을 채택하였다.
(1) 1985년 균형예산과 긴급적자통제법
1985년 예산균형과 긴급적자통제법(Balance Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985)9)은 매년 예상되는 재정적자가 사전에 설 정된 고정적자 목표치(fixed limit)를 100억달러 이상 초과하고 대통령과 의회간에 이를 감축하기 위한 합의가 이루어지지 않을 경우 적자목표 치 초과분의 50%는 국방비 부문에서 나머지 50%는 국내프로그램 예 산에서 일률적으로 자동삭감하도록 의무화하였다. 그러나 이 법안은 시 행첫해부터 실효를 거두지 못하여 결국 폐기되었다. 그 원인은 경제성
9) 동법은 통상 3인의 발의자 명의를 이니셜을 따 “그램-루드만-홀링스법(Gramm-Rud- man- Hollings Act)”으로 불리기도 한다.
장율 추정이 비현실적이었기 때문에 고정적자 목표치를 낮게 계상하였 다는데서 찾을 수 있다.
(2) 1987년 긴급재정적자통제법
그램 루드만 홀링스 상원의원은 1987년 적자감축 목표달성이 어렵다 고 판단되자 적자 감축목표를 하향조정하고 균형예산 실현시기를 1991년 회계년도에서 1993 회계연도로 2년 연기하는 것을 주요 내용으로 하는 1987년 긴급재정적자통제법을 제정하였다. 그러나 이 역시 재정적자규 모가 목표치를 초과하고 특히 1990년에는 저축대부기관 부실사태(Sav-
ings and Loan Crisis) 발생으로 연방정부가 재정부담으로 금융구조조
정 비용을 지원하게 되면서 실제 적자규모와 적자 목표치간에 차이가
1천 2백억달러를 넘게 되었다. 결국 일률적인 지출감축을 통해 양자를
일치시키는 자동삭감 집행이 현실적으로 불가능하게 되었고 결국 이 법도 1990년 폐기되는 운명을 맞이하게 된다.
(3) 1990년 종합예산조정법(Ominibus Budget Reconciliation Act)과 예산집행법(Budget Enforcement Act)
1) 종합예산조정법
부시행정부는 1991년 추정 적자규모가 큰 폭으로 증가하는 것으로 추 정되자, 증세에 반대하던 자신의 대선 공약 및 공화당 재정기조를 파기 하는 정치적 결단을 내려 의회와 1990년 종합예산조정법 제정에 합의하 게 된다. 이 법의 핵심 내용은 1990년-1995년 회계연도에 걸친 5년 동 안 지출삭감 세수증대라는 복합적인 적자 감축 정책 패키지를 통하여 재정적자를 총 4,960억 달러 감축한다는 것이다. 또한 이 법의 감축목 표를 달성하기 위하여 종합예산조정법 제13장에 적자감축의 구체적인 집행수단을 정하고 있는 바 이것이 예산집행법이다.
2) 예산집행법
이 법의 주요 내용은 변동 재정적자 목표제를 도입하고 연방정부 지 출을 2가지로 대분하여 재량적 지출에 대해서는 분야별 지출 상한제를 설정하고 의무적 지출에 대해서는 재정적자에 미치는 영향을 중립화시 키는 세출 세입 연계 적자 중립화장치 즉, PAYGO 준칙을 도입하는 등 크게 3가지로 대별된다.
이 법은 대통령에게 경제성장률 등 매 회계연도의 경제변수 변동에 따라 재정적자 목표치를 탄력적으로 재설정할 수 있도록 하는 권한을 부여하였으며 이는 GRH법이 사전이 설정된 비현실적인 고정 적자 목 표치 달성에 주력함에 따라 재정정책이 제약을 받아 그 실효를 거두지 못하였다는 점을 고려하고 있다.
또한 예산집행법은 재정적자 감축 목표를 실효성 있게 달성하기 위 하여 연방 지출을 재량적 지출과 의무적 지출로 대별한 후 재량적 지출 과 의무적 지출에 대해 서로 다른 지출 억제 방식을 도입하였다. 전자에 대해서는 향후 5년간 분야별로 지출 상한을 정하고 이를 넘길 경우 해당 분야 지출을 일률적으로 삭감하도록 하였다. 재량적 지출이라 함은 매 년 예산배정을 받아야 하는 통상적이 지출이며 인건비 및 교부금과 일부 이전지출, 재화 및 서비스 공급을 위해 필요한 대부분의 지출이 포함된 다. 이를 다시 국방비와 비국방비로 나누고 비국방비를 다시 국제관계비 와 국내지출(환경, 우주, 교통 등 정부의 기본 활동과 관련된 지출)로 재 구분하여 세가지 범주의 재량적 지출에 대해 각기 다른 지출 상한을 설 정하였다. 의무적 지출에 적용하는 PAYGO 준칙은 신규사업 발의 등 의 무적 지출 증대가 불가피한 경우 동 지출 증가분을 상쇄시킬 수 있는 상 응하는 조세 수입증대조치를 동시에 입안하도록 의무화하여 재정적자 순 증가분을 제로로 중립화시켜 신규사업이 초래할 수 있는 재정 적자에 미치는 영향을 사전에 봉쇄하는 제도적 장치이다.
예산집행법은 재정적자 감축 목표를 경제상황 변화에 따라 변경될 수 있도록 설정함으로써 행정부에 재정정책의 재량을 부여하는 동시에 지출상한제와 세출 세입 연계 적자 중립화 장치를 도입하여 재량적 지출과 의무적 지출의 증가 억제에 성공하여 재정적자 감축에 기여하 였다. 이 법은 1991년부터 1995년까지만 시행한다는 한시법이었으나 두 번이나 연장되어 2002년까지 시행되었다. 한편 예산집행법의 제정에 도 불구하고 이 법의 규정을 회피하기 위한 회계적 속임수가 속출하 여 장부상으로는 적자감축 목표를 달성하였으나 실제적으로는 국가채 무 수준에 아무런 변동이 없었다고 주장하는 사람도 있다.
(4) 1993년 종합예산조정법(Omnibus Budget Reconciliation Act) 클린턴 행정부와 의회는 재정적자를 감축하기 위하여 1993년 종합 예산조정법을 제정하였는 바, 1990년부터 시행되고 있는 예산집행법이 재정적자 감축에 실효를 거두고 있다고 판단하여 예산집행법의 적용 시한을 1995년에서 1998년까지 3년 연장하였다. 또한 적용대상을 연방 정부외에 주정부까지 포함시켜 연방과 주 모두 균형재정 달성을 의무 화하였다 또한 재정적자 감축을 가속화하기 위하여 1990년 종합예산조 정법에서 사용하였던 지출 삭감과 증세 혼합정책 패키지를 재도입하 였다.
(5) 1997년 균형예산법(Balanced Budege Act)
이 법은 1993년 종합예산조정법의 적자 감축방식을 승계하면서도 증 세를 적자감축 수단으로 사용한 종합예산조정법과 달리 감세와 감세규 모를 상회하는 지출 삭감을 골자로 하고 있다. 한편 의회는 1997년 예 산집행법의 적용시한을 1998년에서 2002년까지 연장하였다. 1997년 균 형예산법은 1996년-2002년에 걸쳐 연방조세는 2,180억 달러 삭감하고 연 방지출은 1조 2천억달러 감추하여 2002년까지 균형예산 달성을 목표로
하였다. 또한 균형예산법은 의무적 지출 감축 삭감을 위하여 자동세 출 프로그램 제도의 개혁을 추진하였다. 예컨대, 의료관련 의무적 지출 삭감을 위하여 저소득층 의료지원, 고령자 의료지원 방식을 종전의 open- ended matching fund 형식에서 지출 상한이 있는 보조금 방식으로 변경 하였다.
(6) 2004년 지출통제법(Spending Control Act)
9.11사태이후 아프가니스탄전쟁, 이라크전쟁, 기타 테러와의 전쟁 등 으로 2002년 이후 추가적인 지출이 증가하면서 재정수지는 다시 적자로 전환되었다. 그후 경기침체, 대규모 감세정책 등으로 적자 폭이 확대 되어 2004년 하원에서 지출통제법 제정을 추진하였으나 실패하였다. 이 법안은 1990년 예산집행법과 유사한 내용을 가지고 있었으며 2009년까 지 재량적 지출에 대해 분야별로 지출상한제를 도입하고 의무적 지출에 대해서는 PAYGO 준칙 적용을 다시 도입하여 재원이 마련되지 아니한 자동지출에 대한 통제 강화를 주요 내용으로 하고 있었다.
첫째, 재량적 지출에 대해서는 2004년부터 2009년까지 6년간 분야별 로 지출상한을 설정하였다.
둘째, 연방예산의 50% 이상을 차지하는 의무적 지출 통제를 위해 예 산집행법이 채택한 PAYGO 조항을 삽입하였지만 작동메커니즘을 일부 수정하였다. 의무적 지출 증가로 초래되는 입법안 발의시 그 증가분에 상응하는 조세 수입 증대로 재정수지에 미치는 영향을 중립화시켰던 예산집행법 방식과는 달리 이 법은 세수 증대가 아닌 의무적 지출내의 다른 항목 삭감을 통해 재정수지에 미치는 영향을 중립화하도록 의무 화하였다.
셋째, 이 법은 국민연급 등 정부가 비래 수혜자들에게 지급의무가 있 지만 그 준비금이 충분하게 마련되어 있지 아니한 장기적인 부채성 의 무 자동세출 프로그램에 대한 지출 통제를 강화하였다. 국민연금, 공공
년 도 관련법 및 주요 내용
1789
[헌법]
o 조세부과와 징수 및 자금차입권을 의회에 부여
o 재정자금지출을 위해서는 반드시의 의회의 지출승인필요
의료지출 등과 같은 의무적 지출 프로그램의 경우 중장기적 재정전망 만으로는 그 영향을 파악하기 어렵다. 이에 따라 단기적으로는 지출부 담이 적지만 장기적으로는 대규모 지출의무를 발생시키는 의무적 지출 프로그램에 대한 초장기 재정영향 분석을 의무화하고 이를 통해 암묵 적 부채를 증가시키는 자동세출입법 제정을 엄격한 제한하고 있었다.
이는 PAYGO 규정 회피를 위한 세입 법안 제정 또는 개정시 단기적
으로는 세수가 증가하지만 조세지출을 통하여 장기적으로 세수를 감 소시키는 등 세입 법안의 구조를 변경하는 사례를 사전에 예방하고자 하였던 것이다.
(7) 2007년 하원규칙(H.Res.6)
이 규칙은 재정건전화를 위해 공약한 PAYGO 준칙의 도입을 규정 하고 2007년부터 적용을 의무화하였다.
이 규칙의 핵심내용은 의무적 지출이나 조세에 영향을 줄 수 있는 어떠한 법안도 재정적자를 증가시키거나 흑자를 감소시키는 재정수지 순효과가 마이너스가 되어서는 안 된다는 점이다. 즉 의무적 지출 증 대나 감세조치는 반드시 그에 상응하는 지출감소나 증세조치를 동시 에 수반하여 지출증가나 감세가 재정수지에 미치는 영향을 상쇄시켜 야 한다는 내용이다.
이상의 연방예산관련 주요 입법의 내용은 아래와 같이 정리될 수 있다.10)
10) Allen Schick, 앞의 책, 15면.