여러 해 동안, 경제는 예산이 균형적인지의 여부에 관하여 최종적인 판단을 부여한다. 심각한 경제적인 어려움의 시기에는 헌법이 경제적인 현실에 직면하여 후퇴해야만 하기 때문에 특히 확률이 지배적인 사실 이 된다. 사실상 대부분의 균형예산원칙은 의회에 비상시의 경우에는 균형예산원칙의 적용 면제를 허용한다. 그러나 면제는 자동적인 것은 아니고 의회 다수나 가중다수에 의한 결정에 의해 이루어지기 때문에 면제가 승인되지 않은 가능성이 열려있을 뿐만 아니라 균형예산이 성 취되지 않을 수도 있는 것이다. 균형예산 헌법개정이 경제적인 요청에 의하여 중단될 수 있다면 그것은 또한 정치적인 요청에 의해서도 번 복될 수 있는 것이다.
아마 헌법개정에 대한 가장 힘든 측면은 그러한 개정헌법이 정부의 경직을 가져올 수 있다는 점일 것이다. 헌법개정안은 의회가 균형예산 을 통과시킬 다수나 적자지출을 승인할 가중다수를 결하고 있는 경우에 예외를 허용하고 있어야 할 것이다. 균형예산 헌법개정안은 선거직 공 직자가 정책을 만들어야 한다는 근본적인 정치적 원칙에 대한 제한을 가져온다. 이러한 관점에서 볼 때 정치적 절차가 원치 않는 재정적자를 유발한다면, 이에 대한 교정은 법령상의 구제절차에 의하는 것이 바 람직하다고 본다. 따라서 헌법개정에 관한 논의는 더 이상 진전되지
못하고 2010년도에 이르러 PAYGO준칙은 법률에 근거를 두고 재도입
된 것으로 보인다.
제 3 절 2010년 PAYGO의 재도입
균형재정 및 긴급적자통제법(Balanced Budget and Emergency Deficit Con- trol Act)도 이 시기에 도입되었다. 이 법은 재정적자 수준을 일정한 한 도로 억제하는 것을 목표로 하고 있었으나 그 성과를 거두지 못하였다.
1990년 예산집행법(Budget Enforcement Act)에서는 더욱 적극적인 재 정적자 억제책을 도입하였다. 기존에 사용되던 직접지출(세출위원회를 거치지 않고 직접 상임위원회의 입법에 의하여 지출이 결정되는 지출) 과 재량지출(직접지출이 아닌 지출로서 세출위원회에서 예산법으로 결 정되는 지출) 구분을 이용하여, 재량지출에 대해서는 지출상한선을 설 정하고, 직접지출과 세입에 영향을 주는 법에 대해서는 해당 입법이 재 정수지에 영향을 주지 않도록 하는 PAYGO(pay-as-you-go) 준칙을 도입 하였다. 따라서 직접지출 입법의 경우 해당법에 의하여 지출이 증가하 면 그 증가분만큼 다른 직접지출 사업의 지출을 감소하게 하거나 수입 을 증가시켜야 했다. 수입에 영향을 주는 입법도 같은 방식으로 재정수 지에 영향을 주지 않아야 했다.
이와 같이 재량지출에 대해서는 지출상한선을 설정하고, 직접지출과 세입법에 대해서는 PAYGO를 적용하는 재정준칙은 5년 한시 조항이었 으나, 그 성과가 나타나자 1993년, 1997년에 두 차례 연장하였다. 1998년 에 미국은 30년만에 재정흑자를 달성하였다. 그리고 4%를 상회하는 경 제성장률과 더불어 재정수지 흑자가 증가하자 두 개의 재정준칙은 각종 예외를 통하여 무너지게 되었고, 1997년 연장 후 5년째인 2002년이 되 자 미 의회는 기간 조항을 개정하지 않는 방법으로 이 재정준칙들을 폐 지하였다. 그 이후 2010년 2월까지 법으로 명시된 재정준칙은 존재하지 않았다.
2002년 명문화된 재정준칙 소멸 이후 재정적자는 급속도로 증가하였 다. 이에 의회는 재정적자를 억제하려 하였으나, 재정을 통한 경기부양, 이라크 전쟁, 자연재해(허리케인 카트리나), 금융위기 극복 등의 이유로 재정적자는 급증하여 2009년에는 GDP 대비 11.0%에 이르게 되었다.
재정적자를 제도적으로 억제하고자 2003년부터 PAYGO를 재도입하 려는 논의가 의회에서 있어왔다. 그러나 민주당은 직접지출과 세입에 모두 이를 적용하려 한 반면, 공화당은 직접지출에만 이를 적용하려해, 입법화는 번번이 무산되었다. 그러나 실질적으로 PAYGO 준칙은 의회 에서 활용되고 있었다. 하원과 상원은 내부적인 의사절차로서 PAYGO 를 유지하고 있었고, 2008회계연도 및 2009회계연도 예산결의안에는 일 종의 부대의견으로서 직접지출입법 심사시에 PAYGO를 적용할 것을 요 구하고 있었다. 그리고 재량지출에 대해서도 예산결의안에서 한도를 설 정하고 있으며, 상원에서는 재량지출 총액한도를 설정하고 있다.
그러나 이러한 자체 규칙만으로는 미국의 재정적자를 억제할 수 없 었다. 이에 오바마 대통령이 중심이 되어 2009년 6월 하원에 PAYGO를 법제화하는 법안을 제출하였고, 상원의 수정안을 2010년 2월 4일 하원 이 통과시키고, 2월 12일 대통령이 서명함으로써 입법화되었다.
2. 주요 내용
(1) 영구법
이전 PAYGO법규정들은 한시 규정들이었으나, 이 법은 별도의 시효
규정이 없다. 즉, 영구법이다. 따라서 당연한 말이지만 미국의 재정상 태가 좋아져서 재정흑자가 발생할 때도 별도의 입법이 없는 한 이 규 정은 계속 적용된다.
1990년 예산집행법에서는 직접지출에서는 PAYGO 준칙을 적용하고, 재량지출에 대해서는 지출상한선 준칙을 적용하였으나, 이번 2010년 Sta- tutory PAYGO Act에서는 재량지출에 대한 준칙은 없다. 향후에도 재량 지출은 별도의 재정준칙을 마련하지 않고 현행과 같이 예산결의안에 분 야별 부분별 그리고 총액 상한을 설정하는 방식으로 규제가 이루어질 것으로 보인다.
(2) 대 상
이 법에서는 PAYGO 입법(PAYGO legislation)을 “기준선에 대비하여 직접지출 또는 수입에 영향을 주는 법안이나 공동결의안”이라고 정의하 고 있다. 즉, 직접지출이나 수입에 영향을 주는 입법행위는 모두 PAYGO 대상이라고 보고 있다.
그러나 직접지출이나 수입에 영향을 주는 모든 법안이 PAYGO입법 은 아니다. 다음의 네 종류는 PAYGO의 적용을 받지 않는다. (1) 사회 보장기금과 우체국기금은 off budget으로서 이 법의 적용을 받지 않는 다. 즉 on budget 만이 PAYGO의 대상이 된다. (2) on budget 중 긴급 입법은 PAYGO의 적용을 받지 않는다. (3) 채무에 대한 이자지급도 이 법의 적용을 받지 않는다. (4) 그리고 특별히 분류된 네 가지 사업(의료 보호사업 담당의사의 보수, 재산 상속세, AMT(Alternative Minimum Tax), 그리고 2001년과 2003년에 입법화된 감세조치들)도 이 법의 적용을 받 지 않는다.
(3) CBO의 비용추계와 PAYGO 기록표(scorecards)
PAYGO 입법의 예산영향(budgetary effect), 즉 “PAYGO 입법에 따라 기준선에 대비하여 지출액이나 수입이 변하는 금액”은 의회가 결정하 지 않으면 OMB에서 결정한다. 일반적으로는 의회가 정한다. 의회에서 이 예산영향을 측정하는 곳은 CBO다. 상원과 하원의 예산위원회 위원장 은 CBO에 “PAYGO 입법의 예산영향”(Budgetary Effects of PAYGO Le- gislation)에 대하여 비용을 추계하도록 하고, 그 결과를 의회속기록에 기 재한다.
이 추계에 근거하여 OMB는 PAYGO입법에 대하여 두 종류의 “PAY- GO 점검표(PAYGO scorecards)”를 관리한다. 하나는 5년 점검표이고, 다 른 하나는 10년 점검표이다. 이 두 개의 PAYGO 점검표는 각각 CBO의
5년 비용추계와 10년 비용추계 결과의 평균값을 기록한다. 어떤 PAYGO 입법의 5년 비용추계의 합계가 10억달러이고, 10년 비용추계의 합계가 60억달러이면, 5년점검표에는 매년 2억달러(10억/5년)로 기록되고, 10년 점검표에는 매년 6억달러(60억/10년)로 기록된다. PAYGO 대상은 이 두 기록표 중 금액이 많은 것이다.
(4) 강제삭감(Sequestration) 절차
OMB는 의회의 예산심의가 종료된 14일(작업일 기준) 이내에 PAY- GO 보고서를 작성하여야 한다. 이 보고 결과 의회가 PAYGO 준칙을 지 키지 못하여 재정수지가 영향을 받으면 대통령은 영향을 받은 만큼 직 접지출을 감소시키는 명령을 내려야 한다. 이러한 절차를 강제삭감(Se- questration)이라고 한다.
강제삭감명령이 개시되면 직접지출 중 강제삭감대상인 사업들(주로 의료보호사업)에 대하여 무조건 일괄적으로 같은 비율(예를 들면 4%
씩)로 지출을 삭감시킨다. 앞의 PAYGO 점검표의 예를 들면, 만약 의 회가 해당법을 그대로 통과시키고 PAYGO를 지키지 않은 경우, 대통 령은 예산에서 6억달러를 무조건 삭감하는 명령을 내린다. 그리고 다 음해에도 다시 6억달러를 PAYGO하지 못하면 대통령은 다음해 예산 에 대하여 다시 6억달러를 삭감하는 명령을 내린다.
이 절차는 의회가 재정준칙을 준수하지 못했을 때, 그에 대한 일종 의 페널티로서 1985년 GRH법에 도입된 절차로서 2002년까지 유효한 절차였고, 이번에 다시 효력을 갖게 되었다. 역사적으로 강제삭감절차 가 실질적으로 적용된 예는 없으나, 의회가 PAYGO준칙을 반드시 지 키도록 하는 데 역할을 한 것으로 평가되고 있다.