전력의 생산 비용과 최종 소비자가 전력 소비에 지불하는 요금 사 이의 불일치로 인해 발생하는 비효율 문제를 해결하기 위해 수요 반 응을 도입해야 한다는 주장은 곳곳에서 제기되어 왔다. 미국 에너지 정책법의 경우 2005년 보고서에서 “전력을 최종적으로 소비하는 구매 자들에게 가격과 관련한 신호를 제공하고 소비자는 이에 반응하여 편
익을 증가시킬 수 있는 역할을 담당할 수 있는 실시간 요금제를 비롯 한 각종 수요반응 제도의 도입은 반드시 장려되어야 할 사항이다.”라 고 명시하였으며,20) 미국 에너지부(The U.S. Department of Energy) 도 2006년 발표한 보고서에서 “도매 시장의 가격이 높아지거나 도매 시장의 안정성이 위험에 처해 있을 때, 소비자가 전력 수요를 줄이도 록 유도하는 인센티브 제도 혹은 가격 체계”의 도입 필요성에 대해 언급하고 있다(U.S. Department of Energy, 2006).
초기에는 DR과 관련한 부분에 있어 FERC의 역할은 매우 제한적이 었다. 2006년 당시 사무국장(commissioner)인 Jon Wellington은 FERC 가 당시 추진 중이던 “송전 가격 개혁(transmission tariff reform)”안의 주요 내용으로 DR이 포함될 수 있도록 강력한 주문을 하였다. 그러나 2009년 위원장으로 취임한 이후 DR을 FERC의 당면과제 중 가장 중 요한 우선순위에 올려놓으며 관련 제도 마련에 박차를 가하였다.
2010년 모든 도매 시장에서 수요자원 거래 시장에 대한 구체적 제 도안을 마련한 행정 입법안(rulemaking)을 발표하였다. 이 입법안은 추후에 발표되는 Order 745의 기초적인 내용을 제공하고 있는데, 가 장 핵심적인 내용은 수요자원에 대한 보상 수준에 관한 것이었다. 쉽 게 말해, 전력의 최종 소비자가 수요를 감축하게 될 경우 해당 전력을 생산하는 데 들었을 만큼의 금액, 즉 도매 시장 정산 가격으로 정산하 도록 한 것이 주요 내용이었다. 이러한 보상 방안은 과도한 보상 수준 일 뿐만 아니라, 더 나아가 시장의 질서를 왜곡시킨다는 측면에서 문
20) Energy Policy Act of 2005, §1252(f). 원문의 표현은 다음과 같다. “It is the policy of the United States that time-based pricing and other forms of demand response, whereby electricity customers are provided with electricity price signals and the ability to benefit by responding to them, shall be encouraged.”
제점을 안고 있었다.
이러한 논의를 종합하여 FERC는 2011년 3월 15일 행정 명령 (Order 745)를 발표한다.21) 주요 내용은 다음과 같다.
첫째, 수요 자원이 발전 자원을 대체하여 전력 시장의 수급 안정에 기여할 수 있으며, 비용 측면에서도 효과적임을 (cost-effective) 순편 익테스트(Net Benefits Test)를 통해 검증할 수 있다면, 해당 수요자원 은 에너지 시장의 시장 가격(즉, 계통 한계 가격; SMP)으로 보상받아 야 한다는 것이다. FERC는 수요자원에 대한 보상 수준을 SMP로 책 정하는 것은 수요자원이 도매 시장에서 “공정하고 합리적인(just and
reasonable)” 금액의 보상을 받는 데 반드시 필요한 조치임을 강조하
고 있다.
FERC는 Order 745를 통해 수요 반응이 활발히 일어날 것으로 기대 하였으며, 첨두부하시 수요 감축을 통한 안정적 예비력 확보 및 화석 연료의 사용을 크게 줄일 수 있을 것으로 평가하였다. 당초 FERC가 밝힌 예상치에 따르면, 도매 시장에서의 수요자원 거래를 통해 약 19 만MW의 전력 사용량 감축 효과가 있을 것으로 내다봤다.
그러나 수요 자원을 발전 자원과 동일한 자원으로 취급한 내용에 대해 많은 비판이 제기되었다. 대규모의 자본 비용을 동원하여 발전소 를 건설한 후 전력을 생산하는 발전 자원(hard asset)이 지급받는 금액 과 동일한 수준으로 수요 자원에게 보상하는 것은 불공정(unfair)하다 는 것이 그 핵심이다.22)
21) Demand Response Compensation in Organized Wholesale Energy Markets, Docket No. RM10-17-000; Order No. 745, 18 CFR Part 35, 134 Federal Energy Regulatory Commission.
22) 이와 더불어 비판론자들은 FERC가 소매 시장 요금 체계에 영향을 줄 수 있는 이러한 행정 명령을 발동할 권한이 있는가에 대한 논쟁도 제기하였다. 주 정부
FERC의 입법안에 대해 불만을 품은 전력공급자협회(EPSA; Electric Power Supply Association)와 CAISO는 DC 지방법원에 해당 법령이 위헌의 소지가 있음을 밝혀 달라는 제청을 하게 된다.23)
와 연방 정부 간의 역할이 분담되어있는 미국에서는 서로의 관할 영역에 대한 분명한 선이 그어져 있다. 소매 시장의 요금 체계와 관련한 내용은 주로 주 정 부 담당이었는데, FERC가 이러한 내용에까지 규제를 가한다는 것은 월권이며 위법이라는 것이 그들의 핵심 주장이다. 이러한 법률적 논쟁을 다루는 것은 본 보고서의 범위를 벗어나므로 자세한 내용을 다루지는 않도록 한다. 더욱 상세한 논의는 Hogan(2009, 2010a, 2010b, 2010c), Horn et al.(2013)에서 찾아볼 수 있다.
23) 위 소송과 관련한 원고 측의 주장은 Borlick et al. (2012)를 참고하라.