정책지향학습은 장기적이고 점증적인 정책변동 과정에서 중요한 역할을 한다고 설명하고 있다(전진석, 2003).
다중흐름모형과 정책지지연합모형 모두 정책변동 설명에 효과적이라 고 인정되고 있어 모형 결합 자체로는 문제가 되지 않으나(이재무, 2016), 결합모형 사용에 대한 비판적인 시각도 존재한다. 사회과학 분야 이론 평가 기준 중 하나인 간명성 원칙(parsimony principle)에 따라 이론 을 결합하기 보다는 한 가지 모형을 기반으로 심도 있는 연구를 진행해 야 한다는 의견이 그것이다(정기덕 외., 2017). 그러나 정책지지연합모형 은 정책변동의 촉발 기제를 명확히 설명하기 어렵다는 한계가 있으며, 다중흐름모형 요소 중 하나인 정책 흐름 및 정책의 창이 이러한 한계를 보완할 수 있다. 또한, 다중흐름모형이 정책의 창이 열린 이후 발생하는 다양한 행위자 간의 갈등 조정 과정을 설명하는 데서 발생하는 한계는 정책지지연합모형이 제시하는 신념체계, 지지연합 등의 요소를 통해 보 완할 수 있다(이동진 & 이대희, 2014; 정기덕 외., 2017; 정주호 외., 2017; 최성구 & 박용성, 2014). 이처럼 각 모형은 설명력의 한계가 존재 하며 이들이 단점을 보완하기 위해 두 모형을 결합하여 분석하는 연구가 증가하는 추세이다(정기덕 외., 2017).
세부적으로 살펴보면, 두 모형을 결합한 연구들은 목적에 따라 각 모 형의 구성요소를 모두 사용하거나, 일부를 차용하여 활용하였다. 정책변 동 분석 과정에서 타당성을 보장하기 위해서는 두 모형의 다양한 요소들 을 단순히 결합하여 모든 구성요소를 활용하기보다는 정책 분석에 적합 한 요소들이 선택 및 활용되어야 한다. 이를 위해서는 기본적인 연구설 계 과정에서 다중흐름모형이 정책변동 양상을 순차적인 흐름에 따라 설 명하는 구조로 구성되어있고 정책지지연합모형이 정책변동과 관련된 대 내외적 요소들과 하위체제 간의 상호작용을 세부적으로 파악하는데 초점 이 있다는 것을 고려해야 한다(이재무, 2016). 국내에서 수행된 대부분의 선행연구에서는 다중흐름모형의 세 가지 흐름, 정책의 창, 그리고 정책 지지연합모형의 외적변수, 연합, 신념체계를 공통적으로 활용한 것으로 확인되었다. 행위자의 측면에서는 정책선도자, 정책중재자 중 정책중재 자를 활용한 연구가 많았고, 둘 다 활용한 경우는 적었다. 또한, 지지연 합모형에서 강조되는 정책지향학습 역시 활용도가 적었다. 대부분의 연
구 결과에서 결합모형의 정책변동 설명 유용성이 높다는 것을 확인하였 으나, 이러한 결과를 바탕으로 모든 정책변동을 설명하기에는 한계가 존 재한다고 하였다(김진식 외, 2013; 이동진 & 이대희, 2014; 이재무, 2016;
정기덕 외, 2017; 최성구 & 박용성, 2014).
선행연구 정책분야 MSF 모형 요소 ACF 모형 요소 김진식 외
(2013) 건강보험 정책대안의 흐름, 정책의 창
외적변수, 지지연합, 신념체계, 정책중재자 최성구 & 박용성
(2014) 시정 세 가지 흐름, 정책의 창, 정책선도자
외적변수, 지지연합, 신념체계, 중재자 이동진 & 이대희
(2014) 무상급식 세 가지 흐름,
정책의 창 지지연합, 신념체계 이현미 & 박종구
(2015) 보육 정치·정책 대안의 흐름, 정책의 창
외적변수, 지지연합, 신념체계
이재무 (2016)
로스쿨 &
노동개혁
세 가지 흐름, 정책의 창, 정책선도자
외적변수, 지지연합, 신념체계, 정책중재자, 정책지향학습
정기덕 외
(2017) 김영란법 세 가지 흐름, 정책의 창, 정책선도자
외적변수, 지지연합, 신념체계, 정책중재자, 외부충격, 내부충격 정주호 외
(2017) 공무원 연금 정치의 흐름, 정책의 창
외적변수, 지지연합, 신념체계, 정책중재자 [표 2-4] 결합모형을 사용한 주요 선행연구
제3장 연구설계
제1절 연구모형
본 연구는 한국 정부가 시행하고 있는 이주민 건강보험정책 변동과정 을 분석하고자 한다. 이주민이 본격적으로 유입된 시기에 한국 사회는 급격한 대내외적인 변화를 겪었다. 대외적으로는 급속한 경제성장과 IMF 외환위기 등으로 인해 시장을 개방하였고, 세계화를 통해 국제사회가 하 나의 사회 공간을 형성해갔다. 내부적으로 한국 사회는 민주화를 통해 정치 환경이 변하였고 이를 통해 국민의 시민의식이 성장하였다. 또한 경제성장을 바탕으로 한 고학력화, 이촌향도 현상 등으로 인해 다양한 사회문제가 발생하였다. 정부는 일부 산업을 중심으로 발생한 인력난과 농촌지역 남성의 결혼 문제를 해결하기 위해 정부 주도로 이주민을 유입 하기 위한 다양한 정책을 시행하였다. 이러한 정책을 통해 1990년대 초 부터 이주노동자와 결혼이주여성 등 국내 체류 이주민이 증가하기 시작 하였다.
이처럼 한국 사회의 이주민 유입은 지리적 근접성과 역사적 요인보다 는 필요성에 의해 정책적으로 시작되었다. 따라서 오랜 기간 단일민족성 을 기반으로 살아온 국가와 국민이 사회·문화적으로 이주민과 안정적으 로 공존하기에는 제도적 기반이 미흡한 상황이었다. 이러한 상황에서 국 내에 유입되는 이주민들은 지속하여 증가하였고, 선주민과 밀접한 관계 를 맺으며 살아가게 되었다. 급속한 사회 변화와 이질적 문화 가치관 차 이 등으로 인해 한국 사회는 이주민과 관련한 다양한 사회문제에 직면하 게 되었고, 정부의 정책적 대응 필요성은 증가하였다.
이주민을 대상으로 한 건강보험정책은 표면적으로 확대하는 양상을 보인다. 그러나 모든 이주민의 건강보험 가입이 의무화된 이후에도 이를 둘러싼 사회적 갈등이 나타나고 있으며, 2005년 모든 이주노동자 직장건
강보험 가입 의무화와 2019년 모든 이주민 건강보험 가입 의무화 과정에 는 정책변동 연관성이 높지 않은 것으로 보인다. 이러한 맥락에서 이주 민 건강보험정책 변동의 배경, 동태성, 그리고 다양한 정책 참여자들의 역할을 분석하기 위해 다중흐름모형과 지지연합모형을 결합하여 분석하 고자 한다. 결합모형을 활용함으로써 정책지지연합모형에서 다소 설명이 제한적인 정책형성 촉발기제에 대한 설명력을 높이고, 다중흐름모형에서 설명이 제한적인 정치, 경제, 사회, 문화 등 외부 환경에 대한 설명력을 높이고자 한다(최성구 & 박용성, 2014).
[그림 3-1] 이주민 건강보험정책 분석모형
제2절 분석요소
이주민 건강보험정책 변동과정을 전체적으로 보았을 때, 2005년 이주 노동자를 대상으로 한 직장건강보험 가입 의무화와 2019년 이주민 전체 를 대상으로 한 건강보험 가입 의무화 과정은 다소 다른 양상으로 전개 되었다. 이주노동자의 직장건강보험 의무화가 추진된 당시는 이주민 유입 역사의 초기이다. 시대적 배경을 살펴볼 때, 어떠한 맥락에서 이주노동자 를 건강보험의 대상으로 고려하게 되었는지 명확하게 드러나지 않는다.
따라서 다중흐름모형의 구성요소들을 통해 정책이 추진된 배경과 촉발기 제, 이주민 건강보험정책 형성 과정 등을 세부적으로 분석하고자 한다.
지역건강보험 가입 의무화를 통한 모든 이주민 건강보험 당연가입은 이주노동자 건강보험 가입 의무화로부터 14년이 지난 후에 실현되었다.
그 사이에 국내 체류 이주민 규모는 증가하였고, 이주민과 타문화에 대 한 국민의 경험과 지식도 증가하였다. 한국 사회에서는 이주민과 관련한 다양한 사회적 갈등이 발생하였고, 건강보험정책 또한 이를 바라보는 이 해당사자의 관점에 따라 의견이 대립한다. 국민건강보험제도의 재정은 가입자인 국민의 부담에 따라 운영되고 있으므로, 건강보험정책은 상대 적으로 국민이 받아들이는 민감도가 높은 정책이다. 따라서 이주민 건강 보험정책은 다른 정책과 비교하여 훨씬 많은 이해관계가 존재한다. 이러 한 맥락에서 정책지지연합모형의 구성요소를 활용하여 정책변동 과정에 참여한 다양한 행위자의 신념체계와 이해관계의 역동성을 분석하고 그 결과로 발생한 정책변동 과정을 이해하고자 한다.
그러나 한국 사회에 이주민이 유입하게 된 배경과 이주민을 둘러싼 국내외 사회·경제적 조건의 변화, 이들을 바라보는 국민의 여론 등은 직 장건강보험 및 지역건강보험 의무화 과정에 모두 영향을 미칠 수 있으므 로 이주민 건강보험 정책변동을 전체적으로 분석하는 데 활용하고자 한 다. 이처럼 두 모형의 요소들을 결합하여 사용함으로써 약 30년이라는 시간에 걸쳐 변화해 온 이주민 건강보험정책 변동과정을 분석하고자 하 며, 상제 분석 요소는 [표 3-1]과 같다.
구 분 모형 분석요소 하위요소
공 통 ACF
안정적 외적변수 Ÿ 기본적 속성, 사회·문화적 가치, 법적구조 역동적 외적변수 Ÿ 국제사회의 변화, 국내 사회·경제적 조건
변화, 여론의 변화, 지배집단의 변화
직장 건강보험
가입 의무화
MSF
정책문제흐름 Ÿ 문제 발생 배경, 초점 사건
정치흐름 Ÿ 정부별 정책 결정자 특성 및 정치 분위기 정책대안흐름 Ÿ 정책 문제 해결을 위한 다양한 대안
정책의 창 Ÿ 정책 형성의 기회
정책선도자
Ÿ 정책문제, 정치, 정책대안의 흐름을 결합하여 선호하는 정책 결정을 유도하는 정책 행위자
지역 건강보험
가입 의무화
ACF
지지연합 Ÿ 연합의 종류 및 주장
신념체계 Ÿ 각 지지연합의 규범, 정책, 이차적 신념 정책중재자 Ÿ 갈등 조정 역할의 존재 여부
정책지향학습 Ÿ 정책 행위자의 정책 목표, 신념 체계, 정책 행위의 변화에 미친 영향
[표 3-1] 이주민 건강보험 정책변동 분석요소