이원규 | 대한전문건설협회 건설정책본부장
1. 전문건설업 산업활동
1) 1) 전문건설업 현황한국은행 건설투자 통계2)의 건설투자 증감률 을 살펴보면 2012년 1분기 1.5%p 하락, 2분기 1.3%p 하락, 3분기에는 0.7%p 상승, 4분기에는 다시 1.2%p하락함으로써 전반적인 하락추세를 보였다.
건설업 전반의 지속적인 불황이 이어지면서 전 문건설업체의 2012년도 전체 계약건수는 전년대
비 -0.6%p 감소한 598,104건인데 반해 공사수 주계약액은 1.6% 증가한 721,547억 원으로 나 타났다. 그러나 이는 물가상승률 등을 감안하면 실질적인 마이너스 성장으로 금액적인 면에서도 2009년 이전의 수준이라는 문제를 안고 있다(<표 1>, [그림 1] 참조). 특히 전체 계약건수가 줄어든 것은 전문건설업체들의 수주기회가 줄어든다는 의미로써 2008년 이후 시작된 경기불황이 여전히 현재진행형이라는 것으로도 받아들일 수 있다.
구 분 계약건수 공사수주 계약액
건 수 증감률(%) 계약액 증감률(%)
2003년 549,021 3.1 545,803 12.7
2004년 545,250 △0.7 569,767 4.4
2005년 521,452 △4.4 579,723 1.7
2006년 530,741 1.8 584,572 0.8
2007년 544,331 2.6 638,343 9.2
2008년 563,726 3.6 715,562 12.1
2009년 598,677 6.2 734,532 2.7
2010년 583,733 △2.5 747,757 1.8
2011년 601,864 3.1 710,498 △5.0
2012년 598,104 △0.6 721,547 1.6
자료 : 대한전문건설협회 주 : 설비 및 시설물 실적 포함
<표 1> 전문건설업의 공사수주실적 추이
(단위：건 수, 억 원, (%))
1) 전문건설업 실태조사 분석보고서(2013.11, 대한전문건설협회) 2) 자료 : 한국은행 (http://ecos.bok.or.kr/)
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전문건설업을 원·하도급으로 구분했을 때, 계 약건수는 원도급 시장이 0.1%p 증가하였으며, 하 도급 시장은 2.9%p 감소했다. 그리고 2012년 원 도급 시장의 공사계약액은 21조 2,858억으로 전 년대비 1.0%p 상승, 하도급 시장은 50조 8,689억 으로 1.8%p 상승하였다(<표 2> 참조).
계약액을 비교해 보면 원도급과 하도급이 각각 약 21조원과 50조원 규모로서 , 시장규모로는 하
도급이 주류를 이루는 반면 계약건수는 원도급 공 사가 45만 건, 하도급 공사가 약 15만 건으로 원도 급 공사의 건수가 3배가량 많다.
국내의 전문건설시장이 이러한 추세를 지속해 오고 있음을 감안할 때 건당 계약금액이 상대적으 로 큰 하도급의 계약건수가 감소했다는 것은 전문 건설업계에 있어 그 불황의 체감크기가 더욱 크게 느껴질 정도로 경기가 악화되었다고 볼 수 있다.
<그림 1> 전문건설업체 공사수주실적 추이
구 분 원도급계약 실적 하도급계약 실적
계약건수(증감률) 계약액(증감률) 계약건수(증감률) 계약액(증감률)
2003년 360,189( 2.1) 161,258(△1.8) 188,832( 5.1) 384,544( 15.6) 2004년 358,634(△0.5) 158,441( 0.0) 186,616(△ 1.2) 411,324( 6.9) 2005년 361,454( 0.8) 158,483( 0.5) 159,979(△14.3) 421,239( 2.4) 2006년 374,290( 3.6) 159,396( 0.6) 156,451(△ 2.2) 425,176( 0.9) 2007년 385,109( 2.9) 179,822( 12.8) 159,222( 1.8) 458,521( 7.8) 2008년 447,402( 5.8) 190,058( 5.7) 156,323(△ 1.8) 525,504( 14.6) 2009년 445,273( 9.3) 193,683( 1.9) 153,440(△ 1.8) 540,849( 2.9) 2010년 438,691(△1.5) 204,660( 5.7) 145,042(△ 5.5) 542,917( 0.4) 2011년 451,391( 2.9) 210,690( 2.9) 150,473( 3.7) 499,808(△7.9) 2012년 451,981( 0.1) 212,858( 1.0) 146,123(△2.9) 508,689( 1.8) 자료 : 대한전문건설협회
주 : 설비 및 시설물 실적 포함
<표 2> 전문건설시장의 원·하도급별 수주실적 추이
(단위：건 수, 억 원, (%))
2) 전문건설업 경영상황
2012년 전문건설업체의 업체 수는 4만 8,555 개사로 전년대비 0.4% 감소하였으며, 업체당 공 사계약 규모는 약 14억 8천 6백만 원으로 전년도 14억 5천 7백만 원에 비해 2.0%의 증가율을 보 였다. 그러나 2008년부터 2010년까지 15억 원을
상회하던 업체당 공사계약액이 2011년부터 다시 14억 원대로 줄어든 것을 감안하면 2012년의 증 가율은 그간의 감소추세를 꺾기에는 미미한 수치 로 볼 수 있다. 특히 2012년에는 전년도에 비해 업체수가 다소 감소한 것을 감안하면 당해 연도의 공사계약액 증가는 별다른 의미를 갖지 못할 것으 로 판단된다(<표 3>, [그림 2] 참조).
구 분 업 체 수 업체당 공사계약액
업체수 증감률(%) 계약액 증감률(%)
2003년 37,120 2.7 1,470 9.8
2004년 37,664 3.3 1,513 1.1
2005년 41,052 7.1 1,412 △5.0
2006년 42,106 2.6 1,388 △1.7
2007년 44,036 4.6 1,450 4.4
2008년 46,072 4.6 1,553 7.1
2009년 47,477 3.0 1,547 △0.4
2010년 48,626 2.9 1,537 △1.1
2011년 48,754 0.3 1,457 △5.2
2012년 48,555 △0.4 1,486 2.0
자료 : 대한전문건설협회 주 : 설비 및 시설물 실적 포함
<표 3> 전문건설업체의 영업실적
(단위：업체수, 백만원 (%))
<그림 2> 전문건설업체 영업실적 추이
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2011년 전문건설시장의 계약건당 공사규모를 살펴보면 원도급 공사는 평균 4천 7백만 원, 하도 급 공사는 3억 4천 8백만 원인 것으로 조사되었 다. 원도급 공사의 경우 전년대비 0.6% 증가하였 으며, 하도급 공사는 4.8% 감소한 것으로 나타났 다. 하도급 공사의 경우 비록 증가세로 돌아서긴 했지만 2011년에 보였던 급격한 감소추세를 회복
할 정도는 아니며 이는 하도급공사 위주로 운영되 는 전문건설업계의 업황이 경기불황에 직접적으 로 영향을 받는다는 것에서 그 원인을 찾을 수 있 다. 전문건설업체의 공사 건당 평균 공사규모의 경우에는 하도급공사는 원도급공사의 약 7.4배에 달하는 것으로 나타났다(<표 4> 참조).
전문건설업은 전반적인 공종에 있어서도 변함 없이 하도급의 비중이 높으며(업종평균70.5%), 원도급 공사 비중이 높은 업종은 철도궤도 (90.5%), 시설물유지관리업(80.9%), 실내건축공 사업(57.3%), 준설공사업(50.7%) 등이 50%를 상 회하였으며, 하도급 공사 비중이 큰 업종은 철강 재설치공사업(97.6%), 강구조물공사업(95.4%), 토공사업(93.9%), 수중공사업(91.3%), 보링공사 업(91.2%), 지붕판금건축물조립공사업(89.5%), 철근콘크리트공사업(86.9%), 삭도설치공사업 (84.5%), 미장방수조적공사업(81.2%) 등이다(<표
5> 참조).
특히 원도급 공사규모를 감안하였을 경우 철도 궤도공사업이나, 삭도설치공사업 등은 계약건수 가 많지 않아 조사연도에 따라 변동이 있으며 일 정 건수 및 계약액을 감안하면 시설물공사업과 실 내건축이 높은 편에 속한다. 하도급의 경우 철강 재설치공사업, 토공사업, 강구조물공사업, 수중공 사업 등 90%를 상회하며 그밖에는 상당수 업종이 통상적으로 70% 이상으로 나타낸다. 이는 전문건 설업종의 대부분이 하도급 수주비중이 높고 원도 급 공사의 수주 비중이 낮다는 것에서 기인한다.
구 분 원도급 공사 하도급 공사
증감률(%) 증감률(%)
2003년 44.8 4.2 203.6 10.0
2004년 44.2 △1.3 220.4 8.3
2005년 43.8 △0.9 263.3 19.5
2006년 42.6 △2.8 271.8 3.2
2007년 46.7 9.6 288.0 6.0
2008년 46.7 △0.1 336.2 16.7
2009년 43.5 △6.8 352.5 4.9
2010년 46.7 7.3 374.3 6.2
2011년 46.7 0.0 332.2 △11.2
2012년 47.0 0.6 348.1 4.8
자료 : 대한전문건설협회 주 : 설비 및 시설물 실적 포함
<표 4> 전문건설시장의 원·하도급별 1건당 수주공사 규모
(단위：백만원, (%))
구 분 원도급 하도급
건 수 계약액(%) 건 수 계약액(%)
실내건축 70,212 4,169,481 (57.3) 13,029 3,106,316 (42.7) 토 공 12,133 665,748 ( 6.1) 9,702 10,245,252 (93.9) 미방조적 10,470 495,869 (18.8) 11,027 2,144,675 (81.2) 석 공 9,378 356,274 (24.4) 5,989 1,104,160 (75.6)
도 장 15,148 578,058 (45.9) 8,279 680,648 (54.1)
비 계 9,760 449,575 (28.2) 6,531 1,143,577 (71.8) 금속창호 38,587 1,498,173 (24.7) 22,755 4,559,283 (75.3)
지붕건조 2,093 141,828 (10.5) 5,003 1,207,903 (89.5)
철 콘 61,793 1,623,089 (13.1) 13,740 10,748,124 (86.9) 기계설비 78,367 5,257,944 (44.5) 18,647 6,553,306 (55.5) 상하수도 48,981 1,436,883 (49.8) 4,635 1,451,262 (50.2)
보 링 1,496 69,446 ( 8.8) 1,218 716,427 (91.2)
철도궤도 141 163,008 (90.5) 30 17,132 (9.5)
포 장 12,065 620,220 (48.9) 3,797 646,911 (51.1)
수 중 595 53,086 ( 8.7) 361 555,632 (91.3)
조경식재 16,536 643,696 (34.5) 4,621 1,222,733 (65.5)
조경시설 8,657 292,229 (26.3) 2,179 817,148 (73.7)
강구조물 622 137,451 ( 4.6) 4,211 2,827,556 (95.4)
철 강 재 7 7,744 ( 2.4) 90 310,668 (97.6)
삭도설치 20 619 (15.5) 10 3,362 (84.5)
준 설 43 96,766 (50.7) 24 93,911 (49.3)
승 강 기 1,164 90,227 (40.0) 2,714 135,511 (60.0)
시 설 물 53,713 2,438,434 (80.9) 7,531 577,493 (19.1) 합 계 451,981 21,285,847 (29.5) 146,123 50,868,988 (70.5)
자료: 대한전문건설협회
주 : ( )안 수치는 원·하도급 백분율 구성비임
<표 5> 전문건설시장의 업종별 원·하도급별 수주공사규모
(단위：건, 백만원, (%))
2. 전문건설업의 경쟁력 약화 요인
건설산업은 1990년 이후 부동산 경기의 활성 화에 따라 급속하게 발전하고 그에 맞는 건설 관 련 법규도 정비되어 왔으나, 그럼에도 불구하고 전문건설업에 대한 각종 규제는 여전하고 건설업 계의 병폐인 불공정하도급 거래 등은 여전히 성행
하고 있는 실정이다.
1) 전문건설업에 대한 규제 측면
또한, 최근 박근혜 대통령은 민관합동 규제개 혁 점검회의에서 경제혁신의 열쇠는 규제개혁이 라고 거듭 강조했다. 그러나, 전문건설업에 대한
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규제가 다수 존재하고 있어 경쟁력을 약화시키고 있다고 판단되며, 세부적으로 살펴보면 다음과 같 다.
첫 번째, 종합건설업자로부터 하도급을 받은 전문건설업자가 보다 효율적이고 경제적인 생산 방법을 선택하기 위해 재하도급하기 위한 요건이 매우 엄격하다. 그 내용을 보면 전문건설업자는 종합건설업자에게 서면으로 승낙을 받은 후 다시 발주자의 서면 승낙을 받아야 하며 이 또한, 하도 급 받은 금액의 20% 이내에서만 매우 제한적으로 허용되고 있어 다양한 공법과 기술을 적용하는데 한계가 있다.
두 번째, 종합적인 계획 및 관리·조정이 필요 없는 단순 복합공사에 대한 전문건설업자의 시공 자격에 대하여 그 범위를 3억원 미만으로 한정하 고 있다, 이는, 전문건설업의 하도급화를 고착시 키고 다양한 공사 수행을 통해 역량을 키우는데 한계가 있어 다수의 전문건설업을 등록하였다 하
더라고 우량한 전문건설업체를 양성하기 위한 제 약조건으로 작용되고 있다.
세 번째, 건설업 등록요건인 실질자본금의 충 족여부를 확인하는 과정에서 예금의 은행거래실 적 확인기간을 60일로 규정하고 있다. 이는, 기업 의 경영 자율성을 과도하게 침해하여 기업경영 및 경제활동을 위축시키고 있을 뿐만 아니라, 건설업 과 유사한 전기 및 정보통신업종과 비교시 형평성 에 어긋나고 있다.
네 번째, 전문건설업자가 도급받은 공사 중 부 대공사에 해당되는 공사를 해당 업종을 등록한 건 설업자에게 하도급을 하지 못하도록 금지하고 있 다. 이는, 법률에 규정되지 않았음에도 불구하고 법률에 대한 과도한 유추해석으로 금지하고 있어 기존의 하도급이 가능하다는 유권해석을 신뢰한 건설업자에게 혼란을 초래하여 법 준수를 위한 안 정성을 해치고 있다,
2) 불공정 하도급거래 측면
전문건설업은 앞에서 언급한 바와 같이 중 하 도급 시장에서 경제활동을 하는 생산주체로 전문 건설업의 경쟁력은 공정한 거래이냐 아니냐에 따 라 좌우된다. 불공정한 하도급거래를 유발하거나 예방하기에는 현실과 동떨어진 내용을 세부적으 로 살펴보면 다음과 같다.
첫 번째, 건설산업기본법에 따르면 50억원 미 만인 공사를 도급받은 건설업자는 도급받은 공사 규모에 따라 일정비율 이상을 직접 시공하도록 규 정하고 있다. 그러나, 이러한 규정은 직접시공 능 력이 없는 종합건설업자의 하도급이 불법으로 규 정되어 하도급을 받은 전문건설업자는 법적 보호 를 받지 못하는 사각지대에 놓이게 되어 불공정거 건설산업기본법에 따르면 50억원 미
만인 공사를 도급받은 건설업자는 도급 받은 공사규모에 따라 일정비율 이상을 직접 시공하도록 규정하고 있다. 그러 나, 이러한 규정은 직접시공 능력이 없 는 종합건설업자의 하도급이 불법으로 규정되어 하도급을 받은 전문건설업자 는 법적 보호를 받지 못하는 사각지대에 놓이게 되어 불공정거래의 당사자가 될 수 밖에 없는 실정이다.
래의 당사자가 될 수 밖에 없는 실정이다.
두 번째, 저가하도급으로 인한 부실시공을 방 지하고 불공정행위로부터 하도급자를 보호하기 위한 하도급계약 적정성 심사제도가 모든 공사에 일률적으로 적용되어 발주자의 자율성을 침해하 고 부실공사에 대한 감시 기능이 약화되고 있는 실정이다.
세 번째, 300억 원 이상 최저가 대상공사인 경 우, 원도급자는 입찰시와 계약시 하도급계획서를 제출토록 하고 있으나 계약시에만 일방적으로 하 도급금액을 책정하고 있어 대형공사의 하도급공 사의 경우 저가하도급이 만연하고 있는 실정이다.
네 번째, 2차 하도급자, 자재ㆍ장비업자 보호 강화 및 수급인의 지나친 저가 투찰 방지를 위해 포괄보증제도를 도입하였으나, 공공기관 발주공 사 중 낙찰률이 낮은 일부 최저가공사에 대해서만 적용되어 실효성이 미흡한 실정이다. 또한, 포괄 보증을 위한 수수료가 공사원가에 반영되지 않아 제도의 실효성이 미흡한 실정이다.
3. 전문건설업 경쟁력 확보 방안
앞에서 설명한 바와 같이 규제측면과 불공정거 래 측면에서의 경쟁력 약화 요인에 대한 보완 및 개선이 이루어지면 전문건설업의 경쟁력이 확보 될 수 있을 것으로 보여 지며, 다음과 같이 방안을 제시하고자 한다.
규제의 개선측면의 개선방안은 다음과 같다.
첫 번째, 전문건설업자가 재하도급 할 수 있는 기준을 완화할 필요가 있다. 먼저, 발주자 서면 승낙을 폐지할 필요가 있는데, 이는 종합건설업자 로부터 이미 서면 승낙을 받았기 때문에 이중으로
서면 승낙을 받는 것은 과도한 규제이다. 또한, 재하도급을 할 수 있는 규모를 하도급금액의 20%
이하에서 50% 이하로 완화하여 다양한 시공방법 을 적용할 수 있도록 해야 한다.
두 번째, 단순한 소규모 복합공사를 전문건설 업자가 도급받을 수 있는 공사규모를 3억원 미만 에서 10억 원 이하로 확대하여, 전문건설업계의 기업활동 영역을 확대시켜 경쟁력을 향상시킬 수 있도록 유도하여야 한다.
세 번째, 건설업 등록기준인 실질자본금 확인 시 60일간의 예금 은행거래실적을 확인토록 하고 있는 규정을 폐지하여, 유동성 부족을 겪고 있는 기업이 회생할 수 있도록 기회를 보장할 필요가 있다. 더욱이, 자본이 부족하다고 부실한 업체로 간주하는 것은 지나친 비약이다.
규제의 개선측면의 개선방안은 다음 과 같다.
첫 번째, 전문건설업자가 재하도급 할 수 있는 기준을 완화할 필요가 있다.
먼저, 발주자 서면 승낙을 폐지할 필요 가 있는데, 이는 종합건설업자로부터 이 미 서면 승낙을 받았기 때문에 이중으로 서면 승낙을 받는 것은 과도한 규제이 다. 또한, 재하도급을 할 수 있는 규모를 하도급금액의 20%이하에서 50% 이하 로 완화하여 다양한 시공방법을 적용할 수 있도록 해야 한다.
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네 번째, 전문건설업자가 도급받은 부대공사에 대하여 해당 업종을 등록한 건설업자에게 하도급 할 수 있도록 허용하여야 한다. 현행 법률에서는 명시적으로 제한을 하지 않고 있어 법적 안정성이 훼손되고 있을 뿐만 아니라, 이는 정상적인 기업 활동이 불법으로 전환되는 문제를 방지할 수 있기 때문이다.
다음은 불공정 하도급거래 측면의 개선방안을 제시하고자 한다.
첫 번째, 50억 원 이하 공사에 대하여 일정비 율 이상 직접시공토록 하고 있는 규정을 폐지하여 법의 사각지대에 놓인 전문건설업자를 보호할 필 요가 있다. 종합건설업자는 다양한 시공계획을 수 립하여 종합적인 계획과 관리 및 조정을 적극적으 로 수행할 수 있으며, 하도급을 받든 전문건설업 자는 공정한 하도급거래 관계의 당사자가 될 수 있기 때문이다.
두 번째, 저가하도급을 방지하기 위한 하도급 적정성 심사기준을 발주자가 공사의 특수성을 고 려하여 상향조정할 수 있도록 허용할 필요가 있 다. 이는, 발주자가 요구하는 목적물의 품질과 시 공자가 예상하는 시공하는 품질의 차이를 해소할 수 있는 장치로 작용될 수 있을 뿐만 아니라, 저가 하도급 방지의 실효성도 높일 수 있을 것으로 예 상되기 때문이다.
세 번째, 300억 원 이상 최저가 대상공사인 경 우 원도급자가 입찰시 발주자에게 제출하는 하도 급계획서에 하도급자와 하도급금액을 기재하도록 할 필요가 있다. 이는, 대형공사일 수록 저가하도 급 규모가 커질 수 있는 문제를 사전에 예방할 수 있을 것으로 판단된다.
네 번째, 포괄대금지급보증 적용범위를 공공공
사로 확대하여 제도의 실효성을 높일 필요가 있을 뿐만 아니라, 보증에 필요한 수수료를 공사원가에 반영시켜 제도의 확산을 유도할 필요가 있다.
4. 맺음말
상기에서 제시한 내용을 종합하면 규제를 완화 하여 기업경영 활동을 촉진시키는 내용과 규제를 강화하여 거래의 공정성을 높이는 내용으로 요약 할 수 있다. 규제는 이중인격을 가지고 있다고 생 각한다. 규제를 받는 기업은 기업활동에 제약을 받지만 규제를 받지 않는 기업은 기업활동의 자율 성이 커지게 되므로 규제의 효과가 최대한 발휘될 수 있는 접점을 찾는 것이 매우 중요하다.
정부가 규제개선을 적극 추진하고 있는 것은 매우 긍정적이라 보여 진다. 그러나 막연한 규제 개선은 지양하고 규제의 효과가 사회적 편익이 최 대한 나타날 수 있기를 희망하며, 지금까지 제시 한 내용이 활용되기를 희망한다.
