세종시의 중장기 발전을

세종시의 중장기 발전을

위한 행·재정 체제 구축 방안 ¹⁾

조경훈｜OCS도시건축 연구소장

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2012년 7월 1일자로 연기군 전체와 공주시 및 청원군 일부를 포함한 지역(약 465km²)을 관할하는 인구 10만여 명 규모의 세종특별자치시(이하 세종시)가 광 역자치단체로 출범하였다. 세종시는 광역자치단체임에도 불구하고, <표 1>에서 보는 바와 같이 기존의 타 광역지방자치단체나 기초지방자치단체와 대비해서 취 약한 인구·재정기반에서 출범하였다.

세종시는 도시기능 및 인구 특성을 감안하여 정부 직할의 광역자치단체의 법 적 지위를 보유하되, 관할구역 내에 기초자치단체를 설치하지 않고, 하부행정기 관인 읍·면·동을 통해서 대민서비스를 공급하는 단일의 자치계층 구조로 설계

특 집 세종 시 출범 과 국가 균형 발전

1) 2012년 7월 국무총리실에서는 ‘세종특별자치시 중장기적 발전방안’을 수립하여, 세종시가 행정중심도시, 상생 발전도시, 특별자치도시로서 단계적으로 발전하기 위한 세부 추진과제의 집행·관리방안을 제시하였다. 이 글은 필자가 연구진으로 참여한 앞의 연구의 행·재정 분야 연구결과를 요약한 것이다.

<표 1> 출범 세종시와 광역·기초자치단체 규모 비교

구분 인구 관할구역 재정

세종시 10.2만 명 465.23km² -

광역지자체

(광역시 평균) 215만 명 796km² 4.5조 원

(1만 명당 213억 원) 기초지자체

(시 평균) 30만 명 515km² 6,495억 원

(1만 명당 211억 원)

되었다. 도시기능 측면에서 다수의 중앙행정기 관과 소속기관이 이전 배치됨으로써 행정기능 이 집적되는 특성이 있고, 인구 측면에서 예정지 역에 2030년 50만 명의 계획인구를 예정함으로 써 과소규모의 특성을 나타낸다(연기군. 2011).

세종시는 재정수요 측면에서 광역단체, 통합자 치단체로서 재정수요가 대폭 증가할 것으로 예 상되나, 광역시 위상에 부합하는 지방세 등 재 정확보 기반이 취약하다는 재정 특성을 가진다.

세종시 행·재정 체제의 예상 문제점

1. 행정수요 급증에 대응하는 효율적이고 적기적인 광역행정서비스 제공 문제

세종시는 기존의 3개 시·군(연기군, 공주시 일 부, 청원군 일부)을 통합한 통합 광역자치단체 로, 기존의 기초자치단체 기능과 광역자치단체 의 기능을 모두 포괄하는 광범위한 행정수요가 발생할 것으로 예상된다. 또한 출범 초기에는 조 치원읍을 중심으로 행정 업무량이 증가할 것으 로 예상되나, 이후 예정지역 건설 및 인구 유입 이 급속히 진행됨에 따라 세종시 전역에 걸쳐 행 정서비스 수요규모가 확대될 것으로 예상된다.

이와 같이 행정수요가 급증할 것으로 예상되는 상황에서 출범 초기 광역 및 기초자치단체의 기 능 관련 행정업무의 적정 배분이 이루어지지 않 을 경우, 광역행정서비스 공급에 비효율성이 발 생할 것으로 우려된다. 또한 예정지역의 인구 증 가에 따라 추가로 발생하는 행정 및 교육수요에 대응할 수 있는 적시적인 재원 확보가 수반되지 않을 경우 행정서비스 공급 기반을 확보하기 어

려울 것으로 예상된다.

2. 출범 초기 재정 불균형 및 재정체계 안정화의 문제

중앙행정기관의 이전에 따른 공무원 입주 등 인구 유입이 빠르게 진행되면서 예상되는 행정수요의 급증에도 불구하고 이에 대응할 수 있는 세종시의 자치적인 재정적 기반은 매우 취약한 것이 현실이 다. 재정 수입 측면에서 세종시가 스스로 조달할 수 있는 자체수입은 지방세와 세외수입인 반면 그 규모는 매우 작아 재정운용에 그리 큰 도움이 되 지 않는 상황으로, 자체수입으로 재정수요를 충 족시킬 수 없으므로 이전재원(또는 외부재원) 에 의한 조달이 불가피하다(박완규. 2011). 재 정 지출 측면에서 광역단체, 통합 자치단체로서 공무원 증원, 법정계획 수립, 교육비 전출금 등 경 상적 경비 증가, 균형발전 및 편입지역 격차해소 를 위한 지역개발사업비 증가 등이 예상된다(세 종시출범준비단. 2012). 이와 같이 출범 초기 재 정 불균형이 우려되나, 재정수요를 충족시킬 수 있는 기반이 마련되기까지는 상당 기간이 소요될 것으로 예상된다.

3. 세종시와 행정중심복합도시건설청 간 협력적 관계 정립의 문제

행정중심복합도시건설청(이하 행복청)은 행정 중심복합도시 건설에 관한 제반업무를 총괄하 여 수행하고 있으며, 예정지역 내 행위허가, 개 발계획 수립, 실시계획 승인, 토지공급계획 승 인, 준공검사, 행정중심복합도시건설특별회계

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특 집 세종 시 출범 과 국가 균형 발전

관리·운용, 정부청사 건축 업무, 첫마을 입주 지원, 주변지역지원사업계획의 수립, 예정지역에 대한 도시계획, 행정중심복합도시건설추진위원회 사무의 지 원 업무 등을 담당하고 있다. 이와 같이 현재 관련법상 예정지역은 행복청이, 편입지역은 세종특별자치시가 계획권한을 가짐에 따라 관계 갈등의 발생소지 가 있다. 특히 단기 현안 문제로 세종시에 건설 중인 공공시설의 일괄 이관 시 예상되는 세종시의 행정 및 재정 부담 문제를 해결할 필요가 있다. 행복청의 계 획에 따라 대규모 시설을 세종시청으로 이관할 경우 세종시의 재정 여건을 감 안할 때 효율적인 공공시설의 유지관리가 곤란하며, 향후 공공시설의 인수문제 를 놓고 행복청, 한국토지주택공사, 세종시 간의 갈등이 예상된다.

세종시 행·재정 체제 조기 정착을 위한 정책 과제

세종시 행·재정 체제의 확립을 위해 우선적으로 해결해야 할 주요한 정책과제 는 광역행정체계의 구축, 지방 재정기반 확충, 세종시와 행복청 간 발전적 관계 정립, 중장기적 행정역량 확보 등이다. 이와 같은 정책과제를 차질 없이 실행하 기 위해서는 세종시의 단계별 발전계획과 관계기관과의 협력 체제를 고려해야 한 다. <그림 1>과 같이 예정지역의 단계별 발전(2015년까지 도시정착, 2020년까지 도시성숙, 2030년까지 도시완성) 계획과 편입지역의 조화발전과 주변도시의 상 생발전을 위한 광역 계획이 실행되면서, 세종시는 광역적 자족도시 네트워크 거 점 기능을 수행하게 될 것이다. 세종시는 출범 초기에는 출범 이전의 편입지역을 중심으로, 이후 예정지역의 인구증가에 따라 행정수요가 급증할 것으로 예상되므 로 이에 대비한 단계별 행·재정 체제 구축이 필요하다. <그림 2>와 같이 세종시 지원체계는 크게 국무총리가 위원장인 세종특별자치시지원위원회와 국토해양부 장관이 위원장인 행정중심복합도시 건설추진위원회로 대별되며, 총리실의 세종 시지원단과 행복청을 중심으로 지원되고 있다. 기타 행정안전부를 비롯한 관계 부처(국토해양부, 교육과학기술부, 기획재정부 등) 간 협조체계로 이루어지고 있 다. 세종시 예정지역의 도시계획 및 기술적 사항은 국토부를 중심으로 건설추진 위원회를 통해 지원하고 있고, 세종시 관련 현안 종합 조정은 총리실을 중심으 로 세종시지원위원회를 통해 조정·지원하고 있다. 이러한 세종시 관련 범정부 적 지원·협력을 기반으로 하여 세종시의 행·재정 체제의 조기 정착 및 중장기 적 발전을 도모해야 한다.

<그림 1> 세종시 발전단계

편입지역 조화발전(∼2030년) 주변도시 상생발전(∼2030년)

예정지역 도시정착(∼2015년) 예정지역 도시성숙(∼2020년) 예정지역 도시완성(∼2030년)

<그림 2> 세종시 지원체계 현황

세종특별자치시

안건심의 안건심의

지원위원회 (위원장: 국무총리)

행정안전부

● 청사이전 공무원 지원

● 세종시 출범 준비

세종시 지원단

● 세종시 이전지원 사항

● 세종시 중장기 발전사항

행복청(국토부)

● 예정지역의 관련 사항

● 예정지역 도시계획

관계 부처

● 기재부: 행특예산 지원

● 교과부: 스마트스쿨 설치 건설추진위원회

(위원장: 국토부장관)

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특 집 세종 시 출범 과 국가 균형 발전

1. 광역행정체계 구축 지원

광역자치단체로 출범하는 세종시는 광역 및 기초행정의 사무를 동시에 수행하는 행정체계를 구축함에 따라 세종시의 비전과 전략을 고려하여 미래의 여건 변화에 단계적으로 대응할 수 있는 유연한 조직설계가 필요하다.

광역 및 기초 사무를 통합형 행정체계에 따라 수행할 경우에는 기능별 연계성 이 높아져 업무 효율성을 제고할 수 있으나 과 단위의 업무량이 증가할 경우에 조직 몰입도가 떨어질 우려가 있으며, 분리형 행정체계하에서는 계획집행의 전 문적 분화가 가능하나, 광역 및 기초업무의 연계 미비 등으로 사업추진의 비효 율 및 기능 저하가 우려된다(<표 2> 참조). 따라서 출범 초기에는 통합형 행정체 계를 구축하고, 광역 업무 증가 및 세종시 성장에 따라 분리형 조직 구성을 검토 할 필요가 있다.

2. 지방 재정기반 확충 지원

■ 보통교부세 특례 지원

세종시 예정지역은 2030년 50만 명의 인구를 목표로 하고 있으나, 중앙행정기관 의 이전시기와 이전 완료 이후 유동적 인구규모로 인해 재정의 수입과 지출을 예 측하기 어렵다. 출범준비비, 공공시설 유지관리비, 광역자치단체 위상에 맞는 편 입지역 개발소요 등으로 출범 초기 세출소요가 급증할 것으로 전망되므로 이에 대비하여 일반 재정부족 소요는 보통교부세로 충당토록 지원하는 한편, 특이 재 정부족 소요에 대해서는 현 보통교부세 특례(25%)를 적극 활용토록 하는 방안을 검토할 필요가 있다. 세종시 지방교부세에 대한 특례의 경우, 보통교부세는 기준 재정수요액과 기준재정수입액의 차액(재정 부족액)과 그 차액의 4분의 1 이내의 금액을 더한 규모로 산정되도록 기준재정수요액을 보정할 수 있도록 하는 방안

<표 2> 광역 및 기초사무 동시 수행을 위한 행정체계 비교

구분 통합형 분리형

조직

시청 해당 국이나 과에서 광역 및 기초사무 동시 수행

기초사무 수행을 위해 별도의 국 또는 과를 설치

교육청 해당 과에서 교육장 기능 동시 수행 교육감 하부에 교육장 기능을 담당하는 별도의 국 설치

장점 기능 조정과 업무 효율성 제고 계획 집행의 전문적 분화

단점 과 업무량 증가 사업 추진의 비효율 및 기능 저하 우려

을 5년간 한시적으로 운영한다.

세종시 지방재정 추가지원 검토는 현 보통교 부세 특례(25%)가 세종시 출범시기에 맞추어 처음으로 시행되는 점을 고려하여 단계적 접근 이 필요하다. 단기적으로 지방세수 확충 또는 세외수입 확충 등 세입 확충을 위한 자구노력 과 함께, 지역개발 소요에 대한 우선순위 조정 등 선택과 집중에 의한 전략적 대응노력이 선 행될 필요가 있다. 이후 세종시 도시성장에 따 라 세출소요, 자체재원 및 세입증가 추이를 보 아가며 제도개선 여부를 중장기적으로 검토할 필요가 있다.

■ 공공시설의 유지관리 지원

세종시 예정지역에서 2015년까지 50여 개의 시 설이 집중적으로 완공되어 세종시에 이관될 예 정이다. <표 3>에서 보는 바와 같이, 시설 이관 시 매년 200억 원 수준의 공공시설 운영·관리 비용이 세종시에서 소요될 것으로 예상된다(세 종시출범준비단. 2012). 세종시 출범 초기의 재 정여건 등을 감안하여 행복청 또는 LH에서 한 시적으로 공공시설 유지관리비용을 지원하는 방 안도 검토해볼 필요가 있다. 한편 현행 「국유재 산법」상 행복청이 건립한 공공시설의 세종시 이 관 시 무상양여가 곤란하므로(「국유재산법」 제

55조), 임시적으로 무상사용허가(「국유재산법」

제30조)를 가능하게 하는 등의 대안을 모색할 필요가 있다.

3. 세종시와 행복청 간 발전적 관계 정립

세종시와 행복청의 발전적 관계 정립을 통한 협 력적 행·재정 체제 구축은 세종시의 중장기적 발전에 있어서 매우 중요한 실행 기반이다. 도시 계획 분야에서 행복청은 예정지역 건설 및 도시 계획 수립 권한(예정지역 도시기본·관리계획 입안 및 결정 등)을 일정기간 유지하여 국책사 업 추진의 일관성 및 동력을 확보할 필요가 있 으며, 세종시는 편입지역의 도시계획을 중점적 으로 관리할 필요가 있다. 세종시의 성장동력 확 보에 필수적인 투자유치 성과 조기 달성을 위해 행복청은 예정지역 내 대학, 병원 등 도시핵심시 설 및 거점기업 유치에 주력하고, 세종시는 편입 지역의 제조업, 농업, 관광 등 특화산업 유치 및 육성에 주력하는 등 역할 분담이 필요하다. 세종 시와 행복청 간의 상호 업무갈등을 사전에 예방 하기 위하여 세종시동반발전협의회(가칭)를 구 성·운영하고, 협력 프로그램 실행 및 주기적 인 사교류를 확대함으로써 상호 소통을 강화할 필 요가 있다. 마지막으로, 세종시의 단계적인 도

<표 3> 세종시 예정지역 시설 관리비용 추정

(단위: 억 원)

구분 건수(건) 합계 2013년 2014년 2015년

관리비 합계(A) 59 756.8 235.9 242.9 278

운영수익(B) 4 118.3 33.9 33.9 50.5

인수제외(C) 1 42 14 14 14

실제 관리비(D=A-B-C) 54 624.5 188 195 241.5

자료: 세종시출범준비단. 2012.

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특 집 세종 시 출범 과 국가 균형 발전

시성장을 고려하여, 예정지역의 도시성숙 시기(2020년)까지는 도시기반시설 관 리 등 자치단체로의 사무이양 등을 점진적으로 진행하고, 도시기능 및 기반시설 이 완성되는 시기(2030년)까지는 계획권한 및 지방자치사무를 세종시로 이양하 는 것이 바람직하다.

4. 중장기적 행정역량 확보 지원

■ 행정수요에 적시적으로 대응하는 행정조직 구축

출범 초기 세종시의 인구는 약 10만 명으로 시작하지만, 2020년 세종시의 성숙 단계에는 인구 30만 명, 2030년 세종시의 건설이 완료되는 시점에는 인구 약 50~60만 명의 광역자치단체로 성장할 것으로 예상된다. 출범 초기에 인구 50만 명에 대응하는 행정조직을 구성할 경우 비대한 조직으로 인한 비효율성이 발생 할 것으로 예상되므로, 출범 시에는 인구 10만 명에 적합한 수준으로 조직하고 세종시 도시성장에 맞춰 특수사무를 강화하거나 세종시 사무특성을 고려하여 행정조직을 점진적으로 확대하는 것이 바람직하다.

<표 4>와 같이 일반행정에 있어서는 지자체 행정기구 및 정원규정에 따르며, 기초 및 광역 수행사무 처리를 위한 필수기구 수준의 행정조직을 구성하는 것 이 바람직하며, 교육행정에 있어서는 교육청 평균 공무원 수를 바탕으로, 현재 세종시의 학교와 교원 수를 감안하여 단계적으로 행정조직의 확대가 필요하다.

특별지방행정기관 설치와 관련해서, 경찰청은 지방행정과 일치된 조직체계임 을 감안하여 도시성숙단계 이후에 설치를 추진하고, 기타 기관(지방검찰청, 지 방국세청, 유역환경청 등)의 경우 세종특별자치시 출범에 따라 기존 관할 구역 조정이 필요할 것으로 판단된다.

<표 4> 세종시 성장단계별 행정·교육조직 확대 방안

구분 세종시 출범 시

(2012년) 세종시 성숙단계

(2020년) 세종시 건설완료 (2030년)

인구 10.2만 명 30만 명 50~60만 명

행정 조직(실국본부) 5개(5실국) 5~6개 7~8개

시청 공무원 954명 약 1,500~2,000명 약 2,500~4,000명

교육

학교(초·중·고) 52개 약 120~150개 약 200~250개 교원 882명 약 2,000~3,000명 약 3,000~4,000명 교육청 공무원 378명 약 500~800명 약 1,000~1,500명

■ 행정 및 교육공무원 충원 방식의 다양화 지원 우수 행정공무원을 확충하기 위해 민간경력자 5급 채용, 지역인재 추천 채용, 외국인 채용 확 대 등을 통해, 채용 경로를 다양화하여 행정을 이끌어갈 인재를 발굴하고 양성하기 위한 여건 을 마련한다. 각종 자격증·학위를 취득하거나 연구·근무 경력을 쌓은 민간전문가를 대상으 로 하되, 각종 연구·저술 실적, 특허출원 실적 등 다양한 배경과 경험을 가진 자를 우대하고, 각 대학의 추천과 견습 근무를 거쳐 7급으로 특 별 채용하는 지역인재 추천채용 인원을 확대한 다. 타 광역지자체와 세종시 공무원 간 인사교류 확대, 인사위원회 운영을 통해 자율적으로 소규 모 인재 수시 채용 등 안정적이고, 효율적으로 유능한 행정인력을 확충하고, 기존의 공무원들 과 공동교육을 실시하여, 상호 경쟁을 통해 역량 을 강화한다.

우수 교원 확충을 위해서 전국단위 우수교사 초빙 등과 같은 교원 선발 및 교육과정의 자율성 을 높일 수 있는 방안을 마련하여 교육자치 확립 을 지원한다. 수석교사제 확대, 성과연봉제 실시 등을 통한 우수교원 유인책 마련이 필요하다. 예 를 들어, 국가교육공무원 기준급여는 표준연봉 표로 활용하고, 세종시교사형 성과연봉제도 구 축 등을 검토할 필요가 있다. 또한 과목별 몰입 교육을 위한 해외 우수교사 유치 확대방안 마련

을 검토할 필요가 있다. ^참고문헌

국무총리실. 2012. 세종특별자치시 중장기적 발전방안 연구.

박완규. 2011. 세종특별자치시 재정 안정화 방안(세종시민간위원 보고서).

세종시출범준비단. 2012. 행정중심복합도시 공공시설 인수방안.

. 2012. 세종시 재정 관련 검토자료.

세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법.

연기군. 2011. 세종특별자치시 행정발전모델개발 연구.

한표환. 2011. 세종시 2단계 행정체제의 효율적 기능배분(세종시민간위 원 보고서).