<통일부 정책연구용역 보고서>
통일시 북한의 대외관계 승계문제에 대한 연구
2011. 9.
제 출 문
2011년도 통일부 정책연구용역 보고서 『 통일시 북한의 대 외관계 승계문제에 대한 연구』를 제출합니다.
2011. 9.
책임연구원 : 유 욱 변호사 연 구 원 : 이찬호 미국변호사
김준우 변호사
김주은 변호사
김병필 변호사
곽필성 연구원
i
목 차
<요약문> 1
I. 서론 ... 23
1. 연구의 배경과 목적 ... 23
2. 연구 내용 ... 24
II. 국가승계의 정의, 관련 규범 및 이론 검토... 26
1. 국가승계에 따른 조약 승계 문제... 26
가. 국가승계(State Succession)의 의미 ... 26
나. 국가승계의 형태와 조약 승계 이론 ... 27
다. 1978년 조약의 국가승계에 관한 비엔나협약 ... 30
라. 조약승계의 방식 ... 37
마. 다자조약의 승계 ... 38
바. 국제기구 관련 지위의 승계... 40
2. 국가승계에 따른 조약 이외의 사항 승계 문제 ... 43
가. 이론 및 규범... 43
나. 1983년 비엔나 협약 ... 46
III. 국제 사례 연구 ... 50
1. 개관... 50
가. 국가승계의 통일된 규범이나 선례의 부재... 50
나. 국가통합∙분리의 방식과 국가승계 문제와의 연관성 ... 51
2. 독일 통일과 국가승계 문제 ... 53
가. 국가승계 문제에 대한 이론적 논의 ... 53
나. 통일과정에서의 동서독간 협의 결과 ... 54
다. 통일 후 구 동독 체결 조약 등의 처리 ... 58
ii
라. 영토 조약, 채권 채무 관계 승계 등 ... 62
마. 결론 및 한반도에의 시사점... 64
IV. 북한의 대외관계 승계 문제 검토 ... 65
1. 문제의 소재 ... 65
2. 북한의 지위 ... 66
가. 우리 국내법상 북한의 지위... 66
나. 북한의 국제법적 지위 ... 68
3. 북한의 대외관계 현황 ... 69
4. 주요 검토대상 과제 ... 74
가. 조약 승계 ... 74
나. 북한의 국제기구 관련 지위의 승계 ... 93
다. 대외채권 문제 ... 94
라. 대외채무문제... 99
마. 북한의 양허권(Concession) 처리 문제 ... 108
바. 군사, 안보 문제 ... 122
5. 시행방안 ... 133
가. 개요 ... 133
나. 협상 원칙의 수립 ... 134
다. 추진 체계 수립 ... 134
라. 시행 시기와 방법 ... 135
V. 결 론 ... 137
<참고문헌> 139
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요 약 문
1. 연구의 목적과 내용
본 연구는 국제법상 ‘국가승계의 문제’로 정의되고 있는 북한의 대외관계 승계 내지 통합문제를 한반도 통일상황에서 어떻게 해결하는 것이 가장 바람직한 방안인가를 도출하는 것을 연구 목적으로 하였다.
이를 위해서 우선 북한이 맺고 있는 대외관계 중에서 통일시에 그 승계 여부를 우선적으로 검토하여야 할 사항들이 무엇인지 추출하고, 이에 적용 할 수 있는 국제사회의 규범을 확인하여 실제 이러한 규범이 어떻게 적용 되었는지를 검토하였다.
본 연구는 또한 국제사회에서 통용되는 국가승계에 대한 국제규범화의 내 용을 연구 분석함과 동시에, 이러한 국제규범이 현실적으로 어떻게 적용되 고 있는지를 검토함으로써, 한반도 통일시 발생하는 국가승계의 규범적인 준거점을 도출하고자 하였다.
또한 이러한 준거점을 기준으로 하여, 북한의 조약, 국제기구 관련 지위, 대외 채권∙채무, 양허권 문제, 군사 안보 문제 등 분야별로 바람직한 승 계 방향 등에 대하여 검토하였다.
본 연구를 위하여 국가승계에 대한 국제법적인 이론과 성문화된 국제규범 의 내용을 조사, 분석하였는바, 여기에는 국가승계 문제의 주요 대상인 조
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약 승계에 대한 성문 국제법인 1978년 조약의 국가승계에 관한 비엔나 협 약과 함께 그 이론적 바탕이 된 다양한 국가 승계 이론이 포함되어 있다.
조약 이외의 사항에 대한 승계 문제에 대해서는 1983년 국유재산, 공문서 및 부채의 국가승계에 관한 비엔나 협약에 대한 조사와 분석을 실시하였 다.
한편, 국가승계 문제는 선행국과 승계국이 처한 구체적인 상황과 역사적인 맥락, 정치, 경제 등 제반 상황적인 요인에 따라 좌우되는 경향이 강하고, 현재 국제사회에서 획일적으로 적용되는 국제법규가 확립되어 있지 않은 상태에 있기 때문에 이와 관련된 국제적인 사례 연구가 중요하다.
이러한 상황에서, 독일, 예멘, 베트남 등 각국의 사례를 검토하였는바, 특 히 분단 상황이 한반도 상황과 가장 유사했으며, 통일 과정에서 국가승계 문제를 합리적으로 처리한 것으로 평가 받고 있는 독일의 사례를 구 동독 체결 조약 등의 처리 및 영토조약, 채권 채무 관계 승계 등의 관점에서 분 석하였다.
2. 국가승계의 정의, 관련 규범 및 이론 검토
제II장에서는 국가승계의 정의, 관련 규범 및 이론을 검토함으로써 국가승 계에 대한 국제법적 이론과 성문화된 국제규범의 내용을 조사하고 분석하 였다.
일반적으로 국제사회에서 인정되고 있는 국가승계의 개념은 특정영역에 대한 주권이 한 국가에서 다른 국가로 변경될 시 변경 전까지 주권을 행
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사하던 선행국의 조약, 국가재산, 문서, 채무 등 제반 권리 의무가 승계국 에게 승계되는 것을 의미한다.
국가승계는 i) 영토의 일부이전, ii) 신생독립국 및 iii) 국가결합 또는 분리 로 구분하여 볼 수 있는데, 이러한 승계의 형태에 따라 관습법에 따른 원 칙 또한 다르게 적용된다.
즉, i) 현존하는 국가가 타국 영토의 일부를 획득하여 그 영토의 범위가 확 대되는 경우, 조약경계이동의 원칙(Moving Treaty-Frontier Rule)이 적용되며, ii) 신생독립국의 경우, 국가승계시 당해 영토에 적용되던 조약에 원칙적으 로 구속되지 않는 백지의 원칙(Clean State Rule)이 적용되며, iii) 국가의 결 합의 경우에는 선행국 모두 또는 일부에 적용되던 조약이 승계국에도 계 속 적용된다는 계속성의 원칙이 적용된다.
국가승계는 그 국제정치적인 복잡성 및 개별 사례의 독특성으로 인하여 이에 대한 일반적인 법 원칙이 전무한 상태였으나, 1950년대부터 급격히 확산된 식민지 해방과 그에 따른 신생 독립국 등장으로, 관습법 형태로 남아 있던 국가승계에 대한 성문법전화 작업이 논의되기 시작했다.
그 대표적인 결실이 유엔 국제법 위원회가 1978년 채택한 “조약의 국가 승계에 관한 비엔나협약(Vienna Convention on Succession of States in Respect of Treaties, 이하 “1978년 비엔나협약”)과 1983년 채택한 “국가재산, 공문서 및 채무의 국가승계에 관한 비엔나협약(Vienna Convention on Succession of States in Respect of State Property, Archives and Debts, 이하 “1983년 비엔나협 약”)이다.
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1978년 비엔나협약은 1996년 11월 6일 발효하여 2011년 6월 현재 22개국 이 체약당사국으로 있으며, 1983년 비엔나협약은 가입국 수가 극히 적은 까닭에 아직 미발효 상태이다.
1978년 비엔나협약은 국가간의 조약이 승계될 경우에만 적용되는데, 상기 조약경계이동의 원칙, 백지의 원칙 등을 원칙으로 하며, 국가 병합의 경 우에는 계속성의 원칙이 적용되어 선행국들에게 적용되던 조약이 계속 적용되는 것으로 규정하고 있다.
조약승계의 방식에는 i) 승계국과 선행국이 상호합의에 따라 별도의 조약 을 체결하여 선행국에게 적용되었던 조약을 승계국으로 이전하는 방식인 승계협정(devolution agreement)과 ii) 계속 적용되는 조약과 배제되는 조약 을 결정할 경과기간 동안에 동 조약이 계속 적용됨을 일방적으로 선언하 는 방식인 일방적 선언(unilateral declarations)으로 분류된다.
국제기구 회원국 지위는 그 성격이 인격적, 전속적인 것으로 관습법상 승 계가 원칙적으로 인정되지 않는 한편, 승계국이 사실상 선행국의 계속으 로 받아들여지는 경우에는 회원자격은 자동 승계되는 관행이 있다. 그러 나, 이러한 관습법이나 관행보다 국제기구 회원 자격의 승계문제는 일차 적으로 해당 국제기구의 규정이 있다면 그에 따라 결정하는 것이 당연하 고, 1978년 비엔나협약에서도 국제기구 구성 조약의 승계에 관한 조항인 제4조도 국제기구 자체 규정이 우선한다는 점을 명백히 하였다.
국가승계에 따른 조약 이외의 사항에 대한 승계문제는 국제청구권, 국적 문제, 국가재산, 국가채무, 국가문서, 기득권 등이 있는데, 이러한 조약 이 외의 사항들은 어떻게 승계되는지 1983년 비엔나협약을 중심으로 본 연
5/141 구에서 검토 분석하였다.
국가재산의 정의에 대해서 동 협약 제8조는 선행국의 국내법에 의하여 선행국이 소유하고 있던 재산, 권리 및 이익이라고 규정하고 있으며, 국 가재산의 승계는 원칙적으로 선행국과 승계국의 합의에 의하고, 그러한 합의나 적절한 국제기구에 의한 결정이 없는 경우에는 선행국의 재산은 무상으로 승계국에 승계된다고 규정하고 있다.
국가문서에 대해 협약은 제20조에서 선행국이 권한행사 중 작성, 접수한 어느 일자, 종류의 것이라도 승계 당시 선행국의 국내법상 선행국에 속하 고, 선행국이 직접 또는 그 통제하에 보존하고 있는 모든 서류라고 정의 하고 있으며, 국가문서의 승계에 대해서는 국가재산과 같은 원칙을 규정 하였다.
국가채무의 경우, 협약은 제33조에서 국가채무는 한 국가가 다른 국가, 국 제기구, 기타 국제법 주체에 대하여 부담하는 일체의 재정적 의무라고 정 의하고 있다.
이러한 국가채무에는 차관과 같이 명백한 것도 있으나, 국제적 불법행위에 따른 손해배상 채무처럼 불명확한 것도 있는데, 우선 승계대상이 되는 국 가채무가 되기 위해서는 i) 국제법 원리에 따라 국가기관이나 그와 유사한 기관의 행위에 따라 발생한 채무로서 국가에 귀속되는 것이어야 하고, ii) 채권자는 일반 사인(私人)이 아니라 다른 국가나 국제기구, 기타 국제법 주체이어야 한다.
3. 국제사례 연구
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제III장의 국제사례 연구에서는 국가승계의 통일된 규범이나 선례가 없으 며, 국가승계 문제는 각 국이 처한 지정학적 환경, 역사적 맥락, 국가승계 사안 발생 당시의 정치적 상황, 주변국들의 태도 등의 상황적 원인들에 의 하여 그 향방이 결정되는 경향을 파악하였다.
독일의 경우, 가장 특징적인 것은 서독이 체결한 조약의 경우 “조약경계이 동의 원칙”을 적용하여 통일과 함께 그 적용지역이 구 동독 지역에로 확대 되는 것을 원칙으로 한 반면, 구 동독이 체결한 양자조약이나 다자조약, 국제기구 회원 자격 등의 승계문제에 대해서는 1978년 비엔나협약이나 국 제법 이론 등을 일률적으로 적용하지 않았으며, 철저하게 관련국이나 국제 기구와의 협의를 통해 승계 문제를 결정하는 방식을 채택하였다는 점이다.
이는 독일 통일 문제에 대하여 영향력을 행사하던 구 소련을 위시한 동구 사회주의권 국가들과의 역학관계를 다분히 의식한 조치로 평가된다.
독일 통일 과정에서 독일통일의 방식과 관련하여 국가승계의 유형을 규정 하는 문제가 대두되었는데, 이 과정에서 동서독은 물론 관련국간에 다양한 의견이 제시되었는바, 이는 대체로 세 가지 유형으로 대별해 볼 수 있다.
첫째, 구 동독과 폴란드의 학자들은 대부분 독일통일이 1978년 비엔나협약 제31조의 ‘국가통일’에 해당되고 계속성의 원칙이 적용되어 구 동독의 조 약은 구 동독지역에서 그대로 유효하다는 입장을 취하였으며, 통일 협상 당시 구 동독 정부도 처음에 이러한 입장을 공식적으로 채택한 적이 있다.
둘째, 서독 학자들은 독일 통일은 전형적인 흡수통일에 해당되며, 구 동독
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은 통일과 함께 국제법상의 주체로서 소멸하게 되기 때문에, 상기 계속성 의 원칙이 적용되지 않는다는 견해를 취하였다.
즉, 구 동독은 소멸하기 때문에 구 서독이 계속적으로 국제법상의 주체로 서 구 서독의 조약효력은 구 동독지역에까지 확장되는 조약경계이동 원칙 의 적용을 주장하였다.
셋째, 일부 학자들은 독일 통일이 할양(cession)에 해당된다고 주장하기도 하였으나, 할양은 부분적 병합을 전제로 하는 것이므로 타당하지 않은 것 으로 간주되었다.
이러한 국가승계에 대한 이론적 논의들은 통일조약 협상과정에서 다루어 졌으며, 통일조약 제11조와 제12조에 의하여 완결되었다.
통일조약 제11조에서는 일부 예외 조약을 제외하고 서독의 국제조약과 협 정 사항들이 구 동독지역에도 유효하며, 개별적 조정이 필요한 경우에는 통일독일 정부가 해당 조약 상대방과 협의하는 것으로 규정함으로써 ‘조약 경계이동의 원칙’이 원칙적으로 적용되는 것으로 규정하고 있다.
또한, 구 동독의 조약 등 대외관계 처리문제에 대해서는 통일조약 제12조 제1항에서 규정하고 있는바, 구 동독이 체결한 국제조약들의 계속 적용, 개정, 종료를 결정 또는 확인하기 위하여 관련 당사국과 협의하여야 하며, 이 경우 신뢰보호, 관련 당사국의 이익, 법의 지배 원칙에 규율되는 자유 민주적 기본질서, 독일연방공화국의 조약관계를 고려하고 EC의 권한을 존 중해야 하는 것으로 규정하였다.
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이는 향후 구 동독의 조약을 어떤 방식과 절차에 따라 처리할 것이며, 이 과정에서 고려되어야 할 사항들에 대해 규정하고 있어 절차적인 측면을 중심으로 규정하였다는 점에서 그 특징이 있다고 하겠다.
구 동독의 조약 처리문제에 있어서 국가승계에 대한 국제법 이론이나 1978년 비엔나협약에 얽매이지 않고, 구 동독과 조약을 체결한 상대국과 개별 협상을 통해 그 효력의 운명을 결정하고자 하는 유연하면서도 실용 적인 접근방식을 취하였다는 점은 한반도 통일시에 고려해야 할 사항이라 할 수 있다.
서독정부는 통일조약 서명직전에 ‘동독 국제조약의 조정을 위한 협상대표 (Commissioner for Negotiations on the Treatment of International Treaties of the GDR)’를 임명하여 이 협상대표에게 연방 정부의 의견이 조화되도록 지도 조정하는 임무를 부여하여 수행하도록 하였고, 이와 함께 통일조약 제12조 에 따른 협상원칙을 설정하고 제3국과 협상을 진행하도록 하였다.
국제법이나 통일조약에서 이러한 협상의 절차 등에 대하여 규정하고 있지 않았기 때문에 이러한 협상은 관계부처의 담당자들로 구성된 대표단으로 하여금 제3국과 직접 협상하도록 하는 방식으로 진행하기도 하였고, 해당 조약의 수가 적거나 사안에 쟁점이 없을 경우에는 서면을 상호 교환하는 방식으로 진행하기도 하였다.
위와 같은 협상의 결과, 통일 독일은 구 동독이 체결한 약 2,600개의 조약 의 80%에 달하는 약 2,200개의 조약이 효력 상실되는 것으로 확정하여, 연 방 법률 공보에 발표하였으며, 나머지 조약들은 효력 상실이 합의되지 못 한 상태로 전문가들에 의한 추가 협상에 넘겨 졌다.
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위 조약승계 문제와 더불어, 영토조약, 국유재산, 채권 채무 관계 승계문제 도 독일 통일 과정에서 대두되었는바, 특히, 영토조약의 경우 정치협상에 따라 해결되었고 ‘2+4조약’ 제1조 규정을 통해 오데르-나이쎄 선이 통일독 일과 폴란드간의 국경임을 확인하였으며, 통일독일은 다른 국가에 대하여 여하한 영토적 주장도 갖고 있지 않고 향후에도 마찬가지임을 확약함으로 써 마무리 되었다.
국유재산 및 채권 채무의 경우, 독일통일은 하나의 국가가 다른 국가로 완 전히 흡수되어 통일된 사례로서 승계국가가 선행국의 모든 국유재산과 채 권채무를 승계하는 것으로 정리되었다.
결국, 독일 사례는 국제법적인 규범이나 이론들에 구속되지 않는 가운데, 철저히 독일이 중심이 되어 통일에 도움이 되고 통일독일에 이익이 될 수 있는 방향으로 대두된 사안들을 처리한 사례로서 한반도 통일에 많을 시 사점을 제공하고 있다.
4. 북한의 대외관계 승계문제 검토
제IV장의 북한의 대외관계 승계 문제 검토 부분에서는 북한의 국내법 및 국제법상의 지위를 검토하고 북한의 대외관계 현황을 파악한 후, 북한이 체결한 조약에 대한 승계, 국제기구 관련 지위의 승계, 대외채권 채무 및 북한의 양허권 처리 문제를 검토하였다.
또한, 북한이 제3국과 맺고 있는 군사, 안보 분야에서의 협력관계의 승계 문제와 함께, 통일시에 한 미상호방위조약의 확대문제와 주한미군 주둔
10/141 문제 등에 대해서도 분석하였다.
가
. 북한의 지위
북한 대외관계의 승계문제를 검토함에 있어, 먼저 우선 국내법상 북한 의 지위를 검토해야 하는데 이는 북한을 불법단체로 일관되게 규정할 경우, 북한이 외국과 맺은 조약 등의 정당성을 인정할 수 없게 되어 통 일 이후에도 이에 대한 승계문제를 논의할 실익이 없기 때문이다.
우리의 법 체계상 북한은 반국가 단체로서의 성격과 동시에 교류와 협 력의 대상으로서의 성격도 함께 갖고 있는 이중적인 지위를 갖고 있다 는 것이 일반적인 견해이다.
북한의 법적 지위에 대한 이러한 이중적인 해석이 가능하고, 현실적으 로 이러한 입장에 따라 대북 정책이 추진되고 있기 때문에 북한이 그 동안 제3국 등과 체결한 조약이나 법률관계를 모두 부정하기는 어려울 것으로 보이며, 북한 체제의 불법성을 근거로 승계를 모두 거부하는 것 은 현실적인 방안이 되지 못할 것으로 보인다.
나. 조약 승계
북한은 조약에 관련된 기본법으로서 1998년 12월 18일 최고인민회의의 상임위원회 정령 289호로 “조선민주주의인민공화국 조약법”을 채택하였 는바, 조약을 해당 기관의 명의로도 체결할 수 있도록 한 점이 특색이 며, 국가 또는 정부의 명의로 체결한 중요 조약의 경우, 해당 기관의 비 준 또는 승인을 받아야 효력을 갖도록 한 점도 특색이다.
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북한이 체결한 조약의 효력은 북한의 국내법 및 국제법 상의 지위와 연 관되는바, 북한이 일정한 국가로서의 실체를 가지고 있음을 감안할 때, 북한이 국제사회에서 맺은 외교관계나 조약의 효력을 일정 부분 인정하 고, 그러한 외교관계나 조약의 효력을 통일 후에 남한이 어떻게 승계 또는 처리할 것인지를 고민하는 것이 합리적인 방안이라고 할 것이다.
특히, 한반도 통일시 민감한 문제로 대두될 수 있는 것이 국경 및 영토 관련 조약인데, 그 중에서도 북-중간 국경조약과 북-러간 국경조약일 것 이다.
북-중 국경조약의 주요 내용은 크게 i) 백두산 천지와 주변의 국경선 획 정, ii) 천지 이남에서 압록강에 이르는 국경선, iii) 두만강에 이르는 국경 선, iv) 국경하천의 섬과 모섬에 대한 귀속, v) 국경의 넓이와 해상 분계 선 및 자유 항행구역의 설정, vi) 국경연합위원회의 구성 및 운영 그리고 vii) 조약의 효력 둥으로 구성되어 있다.
북-러간 국경조약은 두만강 주수로의 중간선을 양국간 국경으로 규정하 고 있으며, 보다 구체적인 국경선 획정을 위해 공동경계획정위원회를 설치하도록 하고 있다.
국경조약의 승계문제에 관한 현대의 국가승계 이론에 따르면, 국경조약 과 같은 영토적 성격의 조약(이른바 처분적 조약)에 대해서는 승계형태 와 관계없이 계속성의 원칙에 따라 승계국에 법적 승계 의무를 부과하 고 있다. 이와 같은 국경조약 계속성의 원칙 또는 자동적 승계의 원칙 은 승계국의 국제관습법상의 의무로서 확립된 일반원칙이다.
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또한 1969년 조약법에 관한 비엔나협약 제62조 제2항 (a)에서 국경조약 의 안정성과 항구성을 보장하기 위하여 사정변경원칙의 예외사유로서 국경조약을 들고 있고, 1978년 비엔나협약 제11조는 “국가승계는 그 자 체로서 국경체제-조약에 의하여 확립된 국경 및 이와 관련된 권리, 의무 의 총체에 영향을 미치지 않는다” 고 규정하여 이른바 “계속성의 원칙”
적용을 규정하고 있다. 또한, 국제사법재판소의 다수의 판례에서도 영 토적 성격의 조약은 국가승계에 의하여 영향을 받지 아니하는 것으로 판단하였다.
이러한 원칙이 기존질서의 유지를 원하는 측의 기득권을 옹호하는 역할 을 하는 것은 사실이며, 국제관계의 안정화라는 정책적 목적이 바탕을 이루고 있음을 부인할 수 없을 것이다.
이러한 상황에서 국제법상 북한이 체결한 국경조약을 승계하는 것에 대 하여 이의를 제기하기는 어려울 것이다.
그렇다면, 북한이 체결한 국경조약의 “승계”문제가 아니라, 위 조약 자 체가 무효이므로 통일한국에 대하여는 효력이 없다고 주장할 수 있을 것인가에 대한 검토가 필요한바, 이는 북한이 한국에 속하는 영토를 처 분할 권한이 없으므로, 북한이 체결한 국경조약은 이른바 “처분할 권한 이 없는 자”에 의하여 이루어진 것으로 효력이 없고, 따라서 중국과 러 시아는 통일한국과 새로운 국경조약을 체결해야 한다는 주장이 가능한 것인지에 대한 문제이다.
그러나, 국제관습법상 인정되는 국경유지의 원칙에 의하면, 국가승계에
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의하여 영향을 받지 않는 것은 국경조약 자체가 아니라, 국경조약에 의 하여 만들어진 결과에 해당하는 것이고, 국경조약 승계의 원칙은 국제 관계의 안정화라는 정책적 목적에 기반하고 있음에 비추어 볼 때, 북한 이 체결한 국경조약의 효력을 부인할 수 있다는 견해가 국제적으로 인 정되기는 쉽지 않을 것으로 판단된다.
북한이 체결한 조약들 중에서 북한은 가입하였으나 남한이 아직 미가입 상태에 있는 조약들이 있는데 이 조약들을 원칙적으로 통일한국이 개별 적으로 승계할 것인지 여부를 결정하여 승계 가능한 조약에 대해서만 선별적으로 승계해야 할 것으로 보인다.
다
. 북한의 국제기구 관련 지위 승계
북한은 14개의 국제기구 가입관련 조약의 당사자로 되어 있는바, 우리 나라도 동 14개 국제기구 가입관련 조약의 당사자이므로, 원칙적으로 북한의 기존 국제기구 관련 지위를 승계하여 우리나라가 단일 회원국으 로 되어야 할 것으로 판단된다.
다만, 국제기구에서 단일회원국이 됨에 따라 투표권, 쿼터나 분담금 산 정 등의 조정이 필요할 것으로 보인다.
라. 대외채권 문제
북한의 대외채권 문제의 경우, 북한이 보유한 대외채권은 국가재산(State property)에 포함되므로, 북한이 보유한 대외채권 역시 통일한국이 승계 하는 것이 원칙이다.
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대외채권의 승계와 관련하여 북한이 보유한 대일본 배상청구권이 쟁점 이 되는데, 이는 연합국과 일본간의 강화회담의 결과로 체결된 대일평 화조약(이른바 샌프란시스코 강화조약) 제4조 a항에 의거하여 한국과 일본은 1962년부터 1965년 사이에 한일회담을 거쳐 1965. 6. 22. “대한민 국과 일본국간의 재산 및 청구권에 관한 문제의 경제협력에 관한 협정 (“한일청구권협정”)”을 체결하여 대일본 배상청구권 문제를 해결하였으 나, 북한의 대일 배상청구권의 승계 여부에 있어서는 한국이 체결한 한 일 청구권협정이 북한을 포함하는 것인지 여부, 북한 주민의 대일민간 청구권의 해결 문제가 법적인 쟁점 사항으로 남아있기 때문이다.
구체적으로, 한일청구권협정 제2조 제1항은 “양 체약국은 양 체약국 및 그 국민(법인포함)의 재산, 권리 및 이익과 양 체약국 및 그 국민 간의 청구권에 관한 문제가 […] 완전히 그리고 최종적으로 해결된 것이 된 다는 것을 확인한다” 고 규정하였는데, 위 협정의 “체약국 및 그 국민”
에 북한 및 북한 주민을 포함하는 것으로 해석되는지 여부가 문제가 된 다.
한일 회담 당시 일본이 청구권의 범위를 대한민국 정부에만 국한시키자 는 입장이었고, 이북지역의 청구권을 포함시킬 것인가에 대하여 명문화 하지 않은 만큼, 한일청구권협정의 범위에 북한 및 북한 주민의 청구권 을 포함하는 것으로 해석될 가능성은 높지 않을 것으로 보인다.
나아가 일본의 한일 회담 당시의 입장에 비추어 보아도, 금반언의 원칙 상 일본이 이제 와서 한일청구권협정의 범위에 북한 및 북한 주민의 청 구권이 포함된다고 주장하기 어려울 것으로 보인다.
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배상청구권 문제의 또 하나의 축이라 할 수 있는 북한 주민의 대일청구 권 문제와 관련해서도 남한의 경우에도 피해자들의 일본에 대한 개인청 구권의 소멸 여부, 시효완성 문제, 군위안부 피해자의 문제 등이 현재까 지 당면과제로 남아 있는데, 이러한 대일 민간청구권의 해결 문제는 북 한의 대일배상청구권에 있어서도 마찬가지로 발생할 것으로 예상된다.
북한주민의 대일청구권 문제는 한일청구권 협정의 전례나 평양선언에서 언급된 바와 같이 대일민간청구권 문제를 일본과 일괄 타결한 다음, 피 해 북한주민에 대하여는 보상입법을 제정하여 보상하는 방식으로 해결 하는 방안과 함께, 일본 정부, 강제동원으로 혜택을 입은 일본 기업 등 이 공동으로 기금을 조성하여 북한주민에게 피해를 보상하는 방안 등을 고려해 볼 수 있을 것이다.
마. 대외채무 문제
북한의 대외채권과 함께 한반도 통일시에 국가승계의 주요 쟁점들 중 하나는 북한의 대외채무 문제이다. 북한의 외채규모는 블룸버그 통신의 2008. 1. 11. 보도에 따르면 대략 150억 달러 정도로 추산된다고 하는데 동 외채에 대하여 소멸시효 중단이 이뤄지고 있는지 여부도 확인되지 않고 있다.
한편, 서방 채권단은 BNP파리바 은행을 통해 채권 일부를 증권화시켜 국제금융시장에 유통시켰는데, 해당 채권의 규모는 8억 내지 9억 달러 로 주로 미국과 중국, 유럽 국가 등이 대부분 보유한 것으로 알려져 있 다.
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이러한 북한의 채무 이외에도 승계 여부가 문제되는 채무로는 일본납치 자 배상금 채무 등 북한의 불법행위 채무나 미지급 국제기구 분담금이 있을 수 있다.
대외채무의 승계 문제는 우선적으로는 채권자 국가와의 협의에 의하여 해결되는 것이 원칙이며, 이러한 점에서 1983년 비엔나협약 제33조는 이러한 채권자 국가와의 협의를 위한 가이드 라인을 제공하고 있는 것 이라 볼 수 있다.
국제적 관행 또한 최근 수십 년간 일부 예외를 제외하고는 이러한 입장 이 견지되어 왔다고 한다.
독일의 경우에도 독일통일조약에 통일독일이 동독의 부채를 인수하는 것으로 규정하였고, 더불어 채무 부담주체를 통일조약 등에 제3국의 이 해관계를 충실히 보장하는 방식으로 명확하게 규정하여 제3국으로부터 이의를 제기 받거나 다른 문제가 발생하지 않았다고 한다.
이와 같이, 통일독일의 사례, 1983년 비엔나협약의 규정 또는 국제적 관 행 등에 비추어 통일한국이 북한의 대외채무를 승계하는 것은 불가피할 것으로 판단된다.
이와 더불어, 북한 정권이 남북 대치 상황에서 군사 목적으로 도입한 차관이나, 독재유지 및 국민 억압을 위해 발생한 채무에 대하여 이를 모두 승계하여야 하는지 여부에 대하여 의문이 당연히 제기될 수 있는 데 이는 국제법상 “유해채무(odious debt)”의 문제로 논의되고 있다.
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유해채무는 일반적으로 승계국이 인수하지 않음을 주장할 수 있는데, 이런 유해채무를 도덕성 및 합리성 측면에서 승계국이 승계할 수 없기 때문이다.
1977년 ILC연간 보고서에는 선행국의 채무가 유해채무에 해당되는 경 우 승계국에 이전되지 않는다는 조항을 제시하였으며, 국가승계의 여러 사례에서도 확인된다.
통일한국은 북한의 대외채무 중 남북 대치 중의 군사적 목적을 위하여 부담하게 된 채무나, 독재정권 유지 목적으로 발생한 채무에 대해서는 유해채무에 해당한다고 주장하여 그 승계의 거부를 주장할 수도 있으나, 북한이 부담하게 된 대외채무 중 어떠한 채무가 군사적 목적이나 독재 정권 유지를 위한 목적으로 부담하게 된 것인지를 구별하기 쉽지 않다 는 현실적 어려움이 있을 것이다.
대외채무의 승계에 있어 제기될 수 있는 또 다른 문제는 일본 납치자에 대한 북한의 배상금 문제로서, 이와 같이 북한이 부담하는 대외채무 중 계약관계의 원인이 아닌 북한의 불법행위로 인하여 발생된 채무도 승계 를 해야 하는지가 여부문제가 된다.
이 문제는 북한의 대일배상청구권 문제와 함께 청구권 협상에서 논의될 것으로 예상되므로, 통일한국이 북한의 대일배상청구권을 승계하는 한, 일본 납치자에 대한 배상금 채무의 승계를 거부하는 것은 힘들 것으로 보인다.
18/141 바. 북한의 양허권 처리문제
다음으로 국가승계 문제에서 대두되는 문제가 북한의 양허권 처리문제 인데, 북한은 특히 중국과의 경제협력 과정에서 중국정부 또는 중국 기 업에 대하여 천연자원에 대한 개발권, 철도, 도로, 항만 등의 인프라에 대한 사용권 등 여러 양허권을 부여하고 있다.
통일한국이 국제법상 과연 어떠한 조건 하에서 중국의 양허권을 수용하 거나 국유화할 수 있을 것인가 하는 문제를 검토하기 위해서는 북한과 중국간에 체결된 투자보호협정 및 한국과 중국간에 체결된 투자보호협 정상의 투자자 보호관련 조항을 살펴 보아야 하는바, 그 주요 내용을 보면, 조중투자보호협정은 투자자 보호 수준에 있어 한국과 중국 간에 체결한 투자보호협정에 상응하는 수준이라고 평가할 수 있다.
이러한 상황에서 통일한국의 조중투자보호협정 승계 문제에 있어, 통일 한국은 조중투자보호협정이 국가승계에 의하여 그 효력을 상실하게 되 는 것이라는 점을 들어 중국에 대하여 조중투자보호협정에 규정된 투자 자 보호 조항의 규정을 원용할 수 없다고 주장할 수 있는지 여부가 쟁 점이 된다.
그러나, 경제관계 조약의 경우 조약의 타방 당사국의 이해관계를 고려 하여 타방 당사국의 동의가 있어야만 효력이 상실되고, 적어도 상당 기 간 동안 잠정적으로 그 효력을 유지하여야 한다고 볼 수 있으며, 만약 조중투자보호협정의 효력이 곧바로 상실된다 할지라도, 조약경계이동의 원칙에 따라 한중투자보호협정이 북한 영역에도 적용되게 되는데, 한중 투자보호협정은 투자자 보호에 있어서 내국민 대우, 최혜국 대우, 수용
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금지 등 조중투자보호협정과 상당히 유사한 내용을 포함하고 있으므로, 중국 투자자와의 관계에 있어 큰 차이가 없을 것으로 보인다.
따라서 만약 통일한국이 중국 투자자에 대한 양허권을 수용하기 위해서 는, 조중투자보호협정과 한중투자보호협정 중 어느 협정이 적용되는 것 인지와 무관하게 각 협정의 제4조에 규정된 수용조항에 의하여 ① 공공 이익을 위하여 ② 국내법 및 국제 표준에 따른 적법절차에 의하여 ③ 비차별적으로 ④ 보상이 이루어지는 경우에만 가능할 것이다.
사
. 군사, 안보문제
통일시 군사, 안보분야 통합 문제 역시 결코 간과할 수 없는 사안인데, 군사, 안보 관련 대외관계로 가장 중요한 문제는 북한이 다른 나라와 맺고 있는 군사, 안보 관련 조약의 승계 문제일 것이다.
이러한 조약으로는 1961. 7. 16. 조선민주주의인민공화국과 중화인민공화 국간의 우호협력 및 상호원조에 관한 조약(“조중상호원조조약”)을 위시 하여 중국의 대 북한 무상군사원조제공에 관한 협정(1971. 9. 6.) 등이 있 다.
통상 상호원조조약과 같은 동맹조약은 고도의 정치적 조약으로서 해당 체약국에 전속적으로 귀속되므로 일반적으로 승계국에 승계되지 않는 것이 국제적 관행이라고 할 수 있는바, 조중상호원조조약은 통일시 그 목적이 소멸하여 자연 폐지된다고 볼 수 있으며, 남한의 승계문제는 발 생하지 않을 것으로 본다.
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기타 군사협정 그리고 핵무기 및 전략무기, 한미상호방위조약 확대 및 주한미군 주둔문제에 대해서도 본 연구 본문에서 개괄적으로 검토 분석 하였다.
5. 시행 방안
북한의 대외관계 승계문제에 대한 논의는 통일협상 과정에 있어서도 후반 기에 이루어질 가능성이 높으며, 이에 대한 원칙과 추진방향은 통일협상 과정에서 구체화될 것으로 보인다.
협상의 원칙은 구체적일 필요는 없을 것으로 생각되며, 향후 통일협상의 전개과정은 물론 한반도 통일에 대한 국제사회와 주변국들의 동향이나 태 도를 감안하는 가운데 통일 이후에 개별협상을 통해 원만한 해결이 가능하 도록 유연하고 포괄적인 협상원칙을 수립하고, 이러한 방향에서 대외관계 승계문제에 대한 처리 원칙이 결정되도록 하는 것이 중요하다고 생각된다.
북한의 대외관계 승계문제 처리를 위해서는 한시적이나마 동 문제를 전담 하는 조직을 구성할 필요가 있다.
동 조직은 통합협상과 통합과정을 총괄하는 정부 조직 내에 구성해야 할 것이며, 동 문제는 외교적인 사안과 국제법적인 사안이 종합적으로 검토되 어야 하기 때문에 공무원 뿐만 아니라 민간의 관련분야 전문가들이 적극적 으로 참여하는 구조로 구성되어야 할 것이다.
또한 동 문제 처리 프로세스에 따른 업무추진 체제가 구축되어야 할 것인 바, 총괄기획팀, 대북한 협상팀, 제3국 및 국제기구 협상팀, 법률지원팀 등
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으로 구성하여 업무를 수행토록 하는 것이 바람직할 것으로 보인다.
북한의 대외관계 승계문제에 대한 협상과 처리는 대북협상과 관련국 등 국 제사회와의 협상이 중첩적으로 발생하는 분야이기 때문에 양자간의 상호작 용을 염두에 두면서 시행해야 할 것이다.
협상 준비과정에서는 주요 이슈에 대한 협상 방향에 대한 국제사회의 동의 와 호응을 유도하는 작업이 필요할 것으로 보인다. 독일의 경우에도 국경 선 문제에 대한 명확한 입장 표명 및 이에 대한 주변국들의 동의 확보를 통해 통일 과정이 비교적 순조롭게 이루어질 수 있게 되었다는 점은 좋은 시사점이 될 수 있을 것이다.
협상 과정에서도 동 문제에 대한 국제사회의 의구심과 우려를 해소하기 위 해 비교적 투명하게 협상 내용에 대해 주요 관련국과 협의할 필요가 있다 고 보여지며, 협상 결과에 대한 충분한 설명과 함께 상호 협력 방안을 구 축해 나가는 것이 필요하다고 하겠다.
통일 한국의 조속한 대외적 안정을 위해서는 무엇보다도 불명확한 조약 관 계와 국제적 법률관계의 정리가 필요하기 때문에 대외관계 처리 방향에 대 해 합의한 바에 따라 개별국가와 국제기구 등과의 개별협상을 조속히 추진 해야 할 것이다.
6. 결 론
국가 통합에 따른 국가 승계 문제는 통합의 대외적 측면을 정리하는 중요 한 작업임에도 불구하고, 아직 우리 학계나 연구계는 물론 정부에서도 상
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대적으로 이에 대한 충분한 연구가 진행되고 있지 않은 것이 사실이다.
국가 승계 문제에 대한 국제법적인 규율방식이 정착되지 못한 상황인 점 을 감안할 때, 이에 대한 충분한 검토와 방향 설정, 대책 마련 없이 갑작스 럽게 통일 상황이 발생한다면 그 처리 문제를 두고 많은 혼선과 비효율이 예상된다고 하겠다.
특히 국경 문제나 북한의 채무 문제, 북한이 외국에 부여한 양허권 문제 등 당장 관련국들이 첨예한 이해관계를 갖고 있는 문제들은 정책적인 고려 사항 못지 않게 법률적인 타당성에 근거한 처리방안이 마련되어야 하기 때 문에 보다 심도 있는 연구의 필요성이 제기된다고 하겠다.
독일의 사례가 시사하듯이, 국가 승계 문제는 각 국가가 처한 제반 상황에 따라 구체적인 타당성을 찾아가는 방식으로 해결되는 것이 국제적인 추세 라고 할 때, 한반도의 경우에도 통합 당시 한반도가 처한 구체적 상황에 맞는 국가 승계 방식이 채택되어야 하며, 이 또한 국제법적인 근거에 기반 해야 할 것이다.
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I. 서론 1. 연구의 배경과 목적
남북한이 하나의 국가로 통일되면 두 개의 상이한 체제를 하나의 체제로 원활하게 통합해야 하는 과제가 대두되게 된다. 이러한 통합의 과제는 거의 모든 분야에서 발생하게 되는바, 정치, 경제, 사회, 문화 등 대내적인 통합과 제는 물론 북한이 분단 시절에 외국과 맺고 있던 대외관계를 통일한국이 어 떻게 처리할 것인가라는 대외적인 통합과제도 포함한다.
본 연구는 국제법상 ‘국가승계의 문제’로 정의되고 있는 이 문제가 한반도 통일상황에서 발생할 경우에 이를 어떻게 해결하는 것이 가장 바람직한 방안 인가를 도출하는 것을 연구 목적으로 한다.
이를 위해서는 우선 북한이 맺고 있는 대외관계 중에서 통일시에 그 승계 여부를 우선적으로 검토하여야 할 사항들이 무엇인지 추출하고, 이에 적용할 수 있는 국제사회의 규범을 확인하여 실제 이러한 규범이 어떻게 적용되는지 를 검토하는 것이 필요하다.
국가승계의 문제는 국가의 통합이나 분리 과정에서 국가의 주권 관계가 변 동되면서 승계국이 선행국의 기존 대외질서를 평가하고 그 승계 여부를 결정 하게 되는 문제인 만큼, 극히 정책적인 의사결정이라고 할 수 있다. 동시에 선행국과 일정한 외교관계와 권리의무관계를 맺어 왔던 제3국의 이해관계와 신뢰 이익을 보호해야 한다는 점에서 국제사회가 승계 여부의 정당성을 수용 할 수 있도록 하는 규범적인 의사결정이라고도 할 수 있다.
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물론 이러한 정책적인 의사결정과 규범적인 의사결정이 상호 긴밀하게 연 관되어 있는 것이 사실이며, 정책적인 의사결정은 국제사회에서 통용되는 국 제규범에 기반하여야 그 정당성을 국제적으로 인정받게 될 것이다. 이러한 점 을 감안할 때, 국가 승계 여부와 그 방식을 결정함에 있어서 먼저 분야별 승 계 사항에 대한 정책 환경 및 사실관계 파악과 함께 이 문제에 대한 국제법 규범과 관행을 파악하고 그 적용 여부를 판단하여야 할 것이다.
현재 한반도 분단 상황의 평화적 관리가 미국, 중국, 러시아, 일본을 위시한 국제사회의 주요 관심사항으로 대두되고 있는 만큼, 향후 한반도 통일 상황 발생시에 통일의 외부적 측면이라고 할 수 있는 국가 승계 문제를 통일 한국 이 어떻게 처리하느냐에 대한 국제사회의 관심과 개입 가능성은 상대적으로 높을 것으로 예상된다.
본 연구는 국제사회에서 통용되는 국가승계에 대한 국제규범화의 내용을 연구∙분석함과 동시에, 이러한 국제규범이 현실적으로 어떻게 적용되고 있는 지를 검토함으로써 한반도 통일시 발생하는 국가승계의 규범적인 준거점을 도출하고자 하였다. 또한 이러한 준거점을 기준으로 하여 북한의 조약, 북한 의 대외 채권∙채무, 군사∙안보 문제 등 분야별로 바람직한 승계 방향 등을 검 토하였다.
2. 연구 내용
본 연구는 다음과 같은 내용들을 포함하고 있다.
첫째, 국가 승계에 대한 국제법적인 이론과 성문화된 국제규범의 내용을 조
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사, 분석하였다. 여기에는 국가승계 문제의 주요 대상인 조약 승계에 대한 성 문국제법인 1978년 조약의 국가승계에 관한 비엔나 협약과 함께 그 이론적 바탕이 된 다양한 국가승계 이론이 포함되어 있다. 조약 이외의 사항에 대한 승계 문제에 대해서는 1983년 비엔나 협약에 대한 조사와 분석을 실시하였다.
둘째, 국가승계 문제는 선행국과 승계국이 처한 구체적인 상황과 역사적인 맥락, 정치, 경제 등 제반 상황적인 요인에 따라 좌우되는 경향이 강하고, 현 재 국제사회에서 획일적으로 적용되는 국제법규가 확립되어 있지 않은 상태 에 있기 때문에 이와 관련한 국제적인 사례 연구가 중요하다. 본 연구에서는 분단 상황이 한반도 분단 상황과 가장 유사하였으며, 통일 과정에서 국가승계 문제를 처리한 독일의 사례를 분석하였다.
셋째, 북한의 대외관계 현황을 간략하게 검토하고, 한반도 통일시 우선 검 토가 필요한 국가승계 문제 검토 대상으로서 조약 승계 문제, 북한의 국제기 구 관련 지위 승계 문제, 북한의 대외 채권 및 채무 승계 문제와 함께 북한이 제3국에게 부여한 양허권 승계 문제와 군사, 안보 분야에서의 승계 문제 등에 대한 검토와 승계문제 처리 방향에 대해 분석하였다.
여기에는 북한의 채무 승계 문제와 관련하여 북한의 불법행위에 기인한 소 위 유해채무(odious debt)에 대한 승계 문제와 중국과 북한간의 조∙중투자보호 협정의 승계 문제 등 현재 진행 중인 북∙중간 경제협력에 따른 양자간의 권리 의무관계에 대한 처리 문제가 포함되어 있다.
또한 북한이 제3국과 맺고 있는 군사, 안보 분야에서의 협력관계의 승계 문 제와 함께, 통일 시에 한∙미상호방위조약의 확대 문제와 주한미군 주둔문제 등에 대한 검토를 실시하였다.
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넷째, 이러한 분야별 검토와 연구를 통해 도출된 방안을 통일 달성시 실행 하기 위한 실행방안을 도출하여 제시하였다.
II. 국가승계의 정의, 관련 규범 및 이론 검토 1. 국가승계에 따른 조약 승계 문제
가. 국가승계(State Succession)의 의미
일반적으로 국제사회에서 인정되고 있는 국가승계의 개념은 특정영역에 대 한 주권이 한 국가에서 다른 국가로 변경될 시 변경 전까지 주권을 행사하던 선행국의 조약, 국가재산, 문서, 채무 등 제반 권리 의무가 승계국에게 승계되 는 것을 의미한다. 이와 더불어, 국제법상 국가승계는 영토에 대한 주권의 완 전한 변경 또는 부분적 변경에 따른 국가동일성의 변경, 상실이라는 법률사실 과 이를 통하여 발생하는 새로운 주권으로의 권리, 의무의 이전이라는 법률효 과를 지칭하는 개념으로 혼용되고 있기도 하다.
1978년 조약의 국가승계에 관한 비엔나 협약 제2조 제1항에서는 위에서 언 급한 국가승계의 개념을 축약적으로 정의하고 있는바, 국가승계란 어떤 영토 의 국제관계에 대한 책임이 한 국가에서 다른 국가로 대체되는 것(“the replacement of one State by another in the responsibility for international relations of territory”)으로 정의하고 있다.
국가승계의 개념은 정부승계(Succession of Government)와는 반드시 구별되어 야 하는데, 특히, 정부가 비헌법적인 방법에 의해 변화한 경우에도 국가는 계
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속성의 원칙에 따라 동일한 국가로 존재하며, 그 국가의 권리, 의무관계는 정 부변화와는 무관하게 변동이 없다. 이에 반해 국가승계는 한 영토에 대한 주 권이 변동하는 것으로, 기존의 국가를 새 국가로 대체하는 것을 말한다.
나. 국가승계의 형태와 조약 승계 이론
위에서 설명한 바와 같이, 국가승계는 주권관계의 변동의 결과로서 이루어 지는데, 주권변동의 형태 및 성격에 따라 국가승계의 주변국에 대한 법적 효 과 및 영향이 달라질 수 있기 때문에, 국가승계의 형태는 국가승계 문제에 있 어서 매우 중요한 변수라 할 수 있다. 특히, 승계국의 경우, 승계국이 선행국 과는 완전히 별개의 국가인지, 선행국의 약간의 변형에 불과한지에 따라 승계 의 효과 및 처리는 판이하게 달라질 수 있다.
우선 국가승계는 크게 i) 영토의 일부이전, ii) 신생독립국 및 iii) 국가결합 또는 분리로 구분하여 볼 수 있는데, 이러한 승계의 형태에 따라 적용되는 관 습법에 따른 원칙 또한 다르게 적용된다.
(1) 영토의 일부 이전 – 조약경계이동의 원칙(Moving Treaty-Frontier Rule)
현존하는 국가가 타국 영토의 일부를 획득하여 그 영토의 범위가 확대되었 을 때, 즉 영토가 일부 이전되어 주권의 적용범위가 변경되는 경우, 국가승계 의 핵심을 이루는 조약의 승계문제가 대두된다. 이 경우를 설명하는 원칙이 소위 ‘조약경계이동의 원칙(Moving Treaty-Frontier Rule)’, 또는 다른 말로 ‘적용 지역 변동의 원칙’이다. 이 원칙에 따르면 새로이 영토를 획득한 국가(승계국)
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가 과거에 체결하여 기존 영토에 적용되던 조약은 새로 획득한 영토에 확대 적용되며, 영토를 상실한 국가(선행국)가 체결했던 조약은 이전된 영토에 더 이상 적용되지 않는다.1 동 원칙은 적극적 측면과 소극적 측면을 갖는데, 적극 적 측면은 국가승계의 발생과 함께 관련 영토에 대해서는 승계국의 조약이 자동적으로 적용됨을 의미하며, 소극적 측면은 국가승계의 발생과 함께 관련 영토에 적용되었던 선행국의 조약은 자동적으로 배제됨을 의미한다.
조약경계이동의 원칙에 대하여는, 오랜 기간 일관된 국가관행이 있었다는 이유로, 국제사회에 법적 확신이 존재한다고 추정할 수 있을 정도라고 하면서 국제관습법 원칙으로 보는 견해가 다수 있다.2
(2) 신생독립국 – 백지의 원칙(Clean State Rule)
신생독립국(Newly Independent States)의 영토에 대하여는 승계, 즉 독립 이전 까지 당해 영토에 대하여 선행국이 그 대외관계를 수행한다. 1978년 조약의 국가승계에 관한 비엔나 협약 제2조 제1항 제6호는 신생독립국에 대하여 승 계 전 선행국이 국제관계에 책임을 졌던 종속영토로 구성된 승계국이라고 정 의하고 있다. 이러한 정의에 따르면, 선행국과 승계국간에 종속관계가 인정되 지 않는 승계는 아래 설명하는 국가 분리에 해당하며, 승계국은 신생독립국이 아니다.
신생독립국은 승계시 당해 영토에 적용되던 조약에 원칙적으로 구속되지 않으며, 이를 백지의 원칙(Clean State Rule)이라 한다. 이러한 원칙은 1978년 조
1 백진현, “한반도 통일시 남북한 체결조약의 승계에 관한 연구” 서울대통일평화연구 소 통일학연구보고서 04-09, 6쪽.
2 신각수, “조약에 관한 국가승계, 1977년 Vienna협약의 법적 검토, 188쪽.
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약의 국가승계에 관한 비엔나 협약 제16조에도 반영되었다. 이는 신생국이 독 립을 쟁취한 경우, 선행국이 체결한 국제관계에 구속받지 않고 새 출발을 할 수 있도록 보장하기 위한 것이다. 그러나, 선행국과 조약체결을 통해 형성된 제3국의 이해가 그 국가의 의사와는 무관하게 일방적으로 결정될 수 없기 때 문에, 국경조약 등 영토관련 조약의 결과나 이로 인하여 파생되는 권리와 의 무는 백지의 원칙이 적용되지 않고 신생독립국을 구속하게 된다. 백지의 원칙 은 선행국과 조약을 체결한 제3국의 입장에서 보면 신생국의 입장을 보다 유 리하게 반영한 것으로 볼 수 있다.3
(3) 국가의 결합(Union) 또는 분할(Separation) – 계속성의 원칙
국가의 결합이란 기존의 국가(선행국)가 결합을 통해 새 국가를 형성하는 경우를 말하며, 이러한 경우, 선행국들(선행국 모두 또는 일부)에 적용되던 조 약은 승계국에도 계속 적용된다는 것이 바로 계속성의 원칙이다. 1978년 조약 의 국가승계에 관한 비엔나 협약 제31조도 이러한 원리를 수용한 것으로 평 가된다. 다만, 승계국과 제3국이 달리 합의하였거나 조약의 계속적용이 조약 체결의 목적과 맞지 않을 경우에는 선행국에 적용되던 조약이 승계국에 적용 되지 않을 수 있다.
국가의 분할은 국가의 결합과 대비하여 논의되는 경우로서, 선행국이 계속 존재하는지 여부와 관계없이 선행국 영토의 일부가 1개국 이상의 승계국을 형성하는 경우를 말한다. 분열(dismemberment)이나 탈퇴(secession)를 포함하는 광의의 개념이다. 보통 선행국의 영토가 분할되어 새국가를 형성하는 경우,
3백진현, “한반도 통일시 남북한 체결조약의 승계에 관한 연구”
서울대통일평화연구소 통일학연구보고서 04-09, 6 쪽.
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선행국의 영토에 대하여 적용되던 조약은 계속성의 원칙에 따라 계속하여 승 계국가들을 구속한다.
이러한 원칙은 Clean State Rule이 지배하는 신생독립국의 경우와 명확히 구 분된다. 선행국으로부터 승계국이 탈퇴한 경우, 승계국은 선행국의 조약체결 과정에 대한 참여가 봉쇄되어 신생독립국과 동일한 상황이 발생할 수 있기 때문에 계속성의 원칙보다는 Clean State Rule이 적용되어야 한다는 강력한 반 론이 있다. 이와 같이 국가분할에 대한 계속성의 원칙 적용은 이론적으로나 실행적인 측면에서 많은 논란을 야기하고 있다.4
다. 1978년 조약의 국가승계에 관한 비엔나협약
(1) 협약 채택과 구성
국가승계는 국제정치적인 복잡성을 가지고 있고, 사례도 희귀할 뿐 아니라 개별 사례마다 독특한 특징을 가지고 있기 때문에, 아직까지 국가승계에 관한 일반적인 법 원칙을 찾아보기는 어렵다. 그러나 1950년대부터 급격히 확산된 식민지 해방운동과 그에 따른 신생 독립국 등장으로, 관습법 형태로 남아 있 던 이 분야에 대한 성문법전화 작업이 논의되기 시작하였다.
그 대표적인 결실이 유엔 국제법위원회가 1978년 채택한 ‘조약의 국가승계 에 관한 비엔나협약(Vienna Convention on Succession of States in Respect of Treaties, 이하 “1978년 비엔나협약”)’과 1983년 채택한 ‘국가재산, 공문서 및 채무의 국 가승계에 관한 비엔나협약(Vienna Convention on Succession of States in Respect of State Property, Archives and Debts, 이하 “1983년 비엔나협약”)’이다. 1978년 비엔
4 신각수, “조약에 관한 국가승계, 1977 년 Vienna 협약의 법적 검토, 202 쪽.
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나협약은 1996년 11월6일 발효하여 2011년 6월 현재 22개국이 체약당사국으 로 있으며, 1983년 비엔나협약은 가입국 수가 극히 적은 까닭에 아직 발효되 지 못하고 있다.
1978년 비엔나협약은 50개 조문과 부속서로 구성되어 있으며, 크게 7개 부 분으로 나뉘어 제1부 일반규정(General provisions), 제2부 영토일부에 관한 상 속(Succession in respect of part of territory), 제3부 새로 독립한 국가(Newly independent States), 제4부 국가의 합병 및 분리(Uniting and separation of States), 제5부 잡칙(Miscellaneous provisions), 제6부 분쟁해결(Settlement of disputes) 및 제7부 종결조항(Final provisions) 등으로 구성되어 있다.5
(2) 1978년 비엔나협약의 적용범위
우선 1978년 비엔나협약은 국가간의 조약이 승계될 경우에만 적용되고(제1 조), 국가승계란 영토에 관한 국제관계상 책임이 한 국가에서 다른 국가로 대 체되는 것을 말한다(제2조 제1항 (b)).6 따라서 한 국가 내에서 정부만 승계되 는 경우나 국제조직간 승계에는 적용되지 않는다. 사회혁명에 의한 정권변경 도 협약의 적용범위에서 제외된다.7 또한 국가간의 관계라 하더라도 적대행위 개시, 군사점령의 경우에는 적용되지 않는다(제39조 및 제40조).8
5 1983년 비엔나 협약에 대하여는 아래에서 따로 다룬다.
6 Article 1 Scope of the present Convention
The present Convention applies to the effects of a succession of States in respect of treaties between States.
Article 2 Use of terms
1. For the purposes of the present Convention: …
(b) “succession of States” means the replacement of one State by another in the responsibility for international relations of territory;
7 신각수, “조약에 관한 국가승계. 1977년 Vienna협약의 법적 검토,”172쪽.
8 Article 39 Cases of State responsibility and outbreak of hostilities The provisions of the present Convention shall not prejudge any
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한편, 협약의 전체적인 해석상, 국가승계에서 말하는 국가(State)는 1978년 비엔나협약에 가입한 당사국을 의미하므로,9 북한과 남한이 협약에 가입한다 면 남북한간의 조약승계 문제에 적용될 가능성도 있다.10
협약이 규율하는 승계의 대상은 국가간의 명시적 합의인 조약 만이고, 구두 에 의한 합의나 다른 국제법 주체가 당사자인 합의에는 적용되지 않는다(제2 조 제1항 (a)).11 구두에 의한 합의나 국가 외의 다른 국제법 주체가 당사자인 합의에는 협약이 바로 적용되지는 않지만, 그렇다고 협약에 반영되어 있는 기 존의 국제법 원칙들까지 적용을 배제하는 것은 아니다(제3조).
국제조직의 기본조약이 승계되는지 여부에 대하여, 협약은 국제조직의 회원 자격획득에 관한 규칙 및 기타 관련규칙을 침해하지 않는 범위에서 국제조직 기본조약이나 국제조직 내에서 채택된 조약에 대한 국가승계에도 적용된다고 question that may arise in regard to the effects of a succession of States in respect of treaty from the international responsibility of a State or from the outbreak of hostilities between States.
Article 40 Cases of military occupation
The provisions of the present Convention shall not prejudge any question that may arise in regard to a treaty from the military occupation of a territory.
9 협약의 도입부는 “The States Parties to the present Convention, …… agreed as follows:”라고 되어 있어, 협약 본문에 등장하는 State가 동 협약의 가입 당사국 을 의미하는 것으로 볼 수 있다.
10 반대되는 견해로는 장효상, 통일과 국가상속, 한국국제법학의 제문제(이한기 교수 님 고희기념논문집), 1986, 110쪽 (박기갑, “일반국제법이론에 비추어 본 남북한간 가능한 국가승계형태론”에서 재인용).
11 Article 2.1.
(a) “treaty” means an international agreement concluded between States in written form and governed by international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments, and whatever its particular designation;
33/141 규정하고 있다(제4조 1항).12
1978년 비엔나협약의 시간적 적용범위에 대하여, 협약 발효 후 일어난 국가 승계에만 적용되는 것으로 규정되어 있다(제7조 제1항).13 다만, 승계국은 협약 가입시 협약 발효 이전에 발생한 국가승계에 대해서도 협약을 적용하겠다는 선언을 할 수 있다(제7조 제2항).
(3) 일반 원칙 조항
선행국과 승계국이 특정 조약이 승계된다고 합의하더라도, 그것만으로 조약 상 권리 의무가 선행국에서 승계국으로 이전되지는 않는다(제8조). 또 승계국 이 선행국의 조약을 승계하겠다고 일방적으로 선언하는 것만으로 선행국의 조약상 권리 의무가 이전되지도 않는다(제9조). 이러한 규정은 조약법에 관한 비엔나협약 제34조에 규정된 “조약은 제3국에 대하여 그 동의 없이는 의무 또는 권리를 창설하지 아니한다”는 조약법의 일반원리를 반영한 것으로 보인 다. 즉, 조약상 선행국의 권리의무는 타방당사국의 동의 없이 승계국에게 자
12 Article 4 Treaties constituting international organizations and treaties adopted within an international organization
The present Convention applies to the effects of a succession of States in respect of:
(a) any treaty which is the constituent instrument of an international organization without prejudice to the rules concerning acquisition of membership and without prejudice to any other relevant rules of the organization;
(b) any treaty adopted within an international organization without prejudice to any relevant rules of the organization.
13 Article 7 Temporal application of the present Convention
1.Without prejudice to the application of any of the rules set forth in the present Convention to which the effects of a succession of States would be subject under international law independently of the Convention, the Convention applies only in respect of a succession of States which has occurred after the entry into force of the Convention except as may be otherwise agreed.
34/141 동적으로 이전시킬 수 없다.
1978년 비엔나협약은 또 하나의 원칙으로, 국가승계가 그 자체로서 국경 조 약이나 그에 따른 권리의무에 영향을 미치지 않고(제11조), 기타 영토제도에 관한 조약상 권리, 의무에도 영향을 미치지 않는다고 명시하고 있다(제12조).
이러한 규정은 물적, 처분적 조약은 승계국에 자동적으로 승계된다는 종래 관 습법을 반영한 것으로 보인다.
(4) 국가승계형태에 따른 조약의 효력
(가) 영토의 일부이전
1978년 비엔나협약은 영토의 일부이전에 대하여 조약경계이동의 원칙 (moving treaty-frontier rule)의 적용을 규정하고 있다(제15조). 즉, 한 국가의 영 토의 범위가 확대되었을 때, 새롭게 영토를 획득한 승계국이 체결한 조약은 새롭게 이전된 영토로 확대 적용되며, 영토를 상실한 선행국이 체결한 조약은 이전된 영토에 더 이상 적용되지 않는다.
다만, 조약경계이동이 조약의 대상이나 목표와 양립불가능한 경우 또는 조 약경계이동에 따라 조약 시행조건이 급격히 변화하게 되는 경우에는, 조약법 원칙에 따라 승계국 조약이 새롭게 이전된 영토로 자동적으로 확대될 수는 없을 것이다.14 또 적대행위 개시, 군사점령의 경우에 적용되지 않는다는 점은 위에서 본 바와 같다(제39조, 제40조).
(나) 신생독립국, 국가 분리
14 신각수, 조약에 관한 국가승계, 1977년 Vienna협약의 법적 검토, 188쪽.
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1978년 비엔나협약은 신생독립국의 조약 승계 문제에 대하여 백지의 원칙 을 원칙으로 하여 제16조부터 제30조까지 여러 규정을 두고 있으나, 북한의 대외관계 승계 문제와는 직접 관련이 없으므로 생략한다. 국가가 분리되는 경 우에 대하여도 계속성 원칙을 기본으로 하여 제34조부터 제37조까지 몇 가지 규정을 두고 있으나, 이 글에서는 생략한다.
(다) 국가의 병합
독립된 법인격을 갖는 2개 이상의 국가가 통합하여 1개의 승계국이 되는 경우 계속성 원칙(rule of continuity)이 적용되어 선행국들에게 적용되던 조약은 계속 적용된다(제31조 제1항). 이것은 선행국들이 국가통합을 통하여 마음대 로 조약을 종료시키는 것을 방지함으로써 조약관계의 안정성을 확보하고자 하는 데에 그 의미가 있다. 따라서 통합된 승계국과 조약의 타방 당사자가 달 리 합의하거나, 기존 조약을 승계국에 적용하는 것이 조약의 목적과 양립 불 가능하거나 조약 실행 조건을 급격하게 변화시키는 경우는 위 원칙 적용이 배제된다.15
계속성 원칙이 적용되는 조약은 국가승계 현재 시행되고 있는 조약 뿐만 아니라(제31조), 체결 후 아직 시행되지 않은 조약이나(제32조), 아직 국내 비
15 Article 31. Effects of a uniting of States in respect of treaties in force at the date of the succession of States
1.When two or more States unite and so form one successor State, any treaty in force at the date of the succession of States in respect of any of them continues in force in respect of the successor State unless:
(a) the successor State and the other State party or States Parties otherwise agree; or
(b) it appears from the treaty or is otherwise established that the application of the treaty in respect of the successor State would be incompatible with the object and purpose of the treaty or would radically change the conditions for its operation.
