혁신도시의 기능 유형화 및 연구·인력양성 추진방향
산 업 경 제 분 석
KIET
요 약
혁신도시 건설의 2단계에 접어든 현 시점에서 혁신도시가 추진체계를 정비하고, 역 할을 새롭게 부여하는 것이 필요하다. 그러나 현재 각 혁신도시에는 이공계 기관과 인문사회계 기관이 혼재되어 있는 등 성격이 다른 기관이 다수 입지해 있다. 이로 인 해 각 혁신도시별로 하나의 통일된 지역산업정책을 추진하기 어려운 실정이다. 본고 에서는 혁신도시 내 공공기관을 일정 기준에 의해 유형화하여 이를 기반으로 각 혁 신도시의 특성이 반영된 통일된 지역산업정책을 추진하도록 하는데 목적을 두고자 한다. 이를 통해 각 혁신도시가 단순한 하드웨어적인 공공기관 집적지에서 탈피하 여, 지역산업 육성의 실질적 거점으로서의 역할을 할 수 있도록 하고자 한다. 본고에 서 제시하는 혁신도시의 유형에 맞추어 이전 공공기관이 연구 중심의 science park 와 인력양성 중심의 대학의 기능을 수행할 경우, 인천 송도지구처럼 지역산업에서 필 요로 하는 고급 인재를 양성할 뿐 아니라 채용하는 주체가 될 수 있다. 이를 통해 혁 신도시가 지향하는 핵심 산업에서 필요로 하는 양질의 인력을 자체 조달할 수 있을 것으로 예상된다.
공공기관 지방이전은 노무현정부에서 수도권 과밀과 지방의 과소를 해결하고, 국토의 다핵구 조화를 통한 국제경쟁력 및 국민 삶의 질을 제 고코자 추진하였다.1) 또한 지역발전특별회계를 통해 재원이양과 권한의 지방분권을 통해 자립 형 지방화 역량을 제고하고, 중추관리기능의 지 방분산을 통하여 지역에 고급 일자리를 확보하 여 인재의 지방정착을 유도하기 위한 목적도 있 었다.
공공기관의 지방이전을 촉진시키기 위해 정 부는 2007년부터 10개 광역지자체에서 단계별 로 혁신도시를 조성하였다. 혁신도시 건설은 3 단계로 추진되고 있는데, 1단계(2007~2014)는 혁 신도시의 인프라 구축과 공공기관의 이전, 2단계 (2015~2020)는 종사자 및 그 가족의 정착과 산학 연클러스터 활성화, 3단계(2021~2030)는 혁신 확 산으로 설정하였다.
혁신도시 건설의 2단계에 접어든 현 시점에서
1) 지역발전위원회(2016.8), 「2015년도 지역발전계획에 관한 연차보고서」
등 참조.
혁신도시가 지역 내 관련 기관과 협력하여 지역 균형발전의 거점이 될 수 있도록 추진체계를 정 비하고, 역할을 새롭게 부여하는 것이 필요하다.
이를 위해서는 집적된 공공기관이 유사한 산업에 종사하고 있거나, 유사한 기능을 수행하고 있어 야 정부나 지자체의 지역산업정책이 효과가 클 것 이다. 그러나 현재 각 혁신도시에는 이공계 기관 과 인문사회계 기관이 혼재되어 있고, 매우 다른 분야에 종사하는 기관이 한 곳에 다수 입지해 있 다. 이로 인해 각 혁신도시별로 하나의 통일된 정 책을 추진하기 어려운 실정이다.
이런 관점에서 본고는 혁신도시 내 공공기관이 어느 정도 동질적인가, 연구나 인력양성에 어느 정도 비중을 두는가 등을 중심으로 유형화하여 이 를 기반으로 각 혁신도시의 특성이 반영된 지역 내 산학연과의 협력방안이 강구되도록 하는데 목 적을 두고자 한다. 이를 통해 각 혁신도시가 단순 한 하드웨어적인 공공기관 집적지에서 탈피하여, 지역산업 육성의 실질적 거점으로서의 역할을 할 수 있도록 하고자 한다. 이와 함께, 이전 공공기관
1. 머리말
이 해당 혁신도시의 특성을 반영해 지역 내 산학 연과 함께 연구와 인력양성을 활발히 추진함으로
써 지역산업의 창업과 일자리 창출의 거점이 될 수 있도록 하고자 한다.
<그림 1> 공공기관 특성을 반영한 혁신클러스터용지의 유형 설정
지역 산학연과 연계된
‘연합 Science Park형’
(B형)
공공기관 중심의
‘특성화 Science Park형’
(A형)
지역 산학연과 연계된
‘연합대학형’
(C형)
공공기관 중심의
‘특성화대학형’
(D형)
기관의 동질성 기관의 이질성
연구 기능
인력양성 기능
2. 공공기관 특성을 반영한 혁신클러스터용지의 유형화
(1) 혁신클러스터용지의 유형 설정 기준 및 유형화
2017년 현재 총 154개 공공기관이 지방으로 이 전하였으며, 그 중 10개 혁신도시로 전체의 3/4인 115개 기관이 이전 완료되었다. 이처럼 혁신도시 내 혁신클러스터용지2)에 입지한 공공기관은 기 관 고유의 업무 이외에, 연구개발과 인력양성 등 의 기능을 수행할 수 있고, 이 과정에서 지역소재 산학연과도 공동으로 수행할 수 있다. 그러나 여 러 혁신도시에는 다소 이질적인 공공기관이 입지 하여(<부도 1> 참조) 시너지 제고의 제약요인이
2) 혁신클러스터용지 = 이전대상 공공기관용지 + 산·학·연클러스터용지
되고 있기 때문에, 공공기관 간 공통성 확보 및 이 를 통한 사업화 방안 마련이 필요하다.
동 용지 내 입지한 공공기관이 동질적인가의 여부(<그림 1>의 횡축)와 이들 공공기관이 지역 산업과 연계한 연구가 중심인가 아니면 인력양성 이 중심인가(<그림 1>의 종축)에 따라 혁신클러 스터를 <그림 1>과 같이 4개로 유형화할 수 있다.
이러한 혁신클러스터용지의 유형설정을 통해, 다 소 이질적일 수 있는 각 혁신도시로 하여금 지역 내 산학연과 공동으로 좀더 공통성 있는 사업을 추진할 수 있도록 하고자 한다.
첫째, 공공기관이 동질적이고 연구기능이 강할 경우, 이런 공공기관이 많이 입지한 혁신클러스터 용지는 지역산업과 결합되어 ‘특성화 science park’
로 기능을 수행할 수 있다(<그림 1> A형). 둘째, 공 공기관이 이질적이면서 연구기능이 강할 경우, 이 런 공공기관이 입지한 혁신클러스터용지는 지역 대학과 연계된 개별 프로젝트 중심으로 ‘연합 sci- ence park’로 기능을 수행할 수 있다(<그림 1> B 형). 셋째, 공공기관의 동질성이 강하면서 인력양 성 기능을 수행하는 것이 적합할 경우, 입주 공공 기관을 중심으로 ‘특성화대학’과 유사한 특정 산 업분야에서 지역산업에서 필요한 인재를 공동으 로 양성할 수 있다(<그림 1> C형, 예 : 후술하는 한 전공대). 넷째, 공공기관이 이질적이면서 연구보 다는 인력양성이 적합할 경우, 공공기관이 각각 의 특성을 살려 공동으로 운영하는 ‘연합대학’과 유사하게 지역산업의 다양한 분야에서 필요한 인 재를 공동으로 양성할 수 있다(<그림 1> D형). 이 런 경우는 각각의 공공기관이 하나의 단과대학으 로 보고, 이 각각이 지역 내 산학연과 개별 협력을 추진하는 형태가 될 수 있다.
그러나 각 혁신클러스터용지를 <그림 1>처럼 4지 선다형으로 하나만을 선택하기보다는 이 각
각을 혼합한 형태로 중점분야와 보조분야로 구분 해, 예컨대 A+D형, D+A형, B+C형, C+B형 등으로 역할분담하는 것이 현실적 대안으로 예상된다.
이하에서는 연구중심의 science park형과 인력양 성 중심의 대학형에 대해 각각 상술하고자 한다.
(2) 혁신클러스터용지를 활용한 연구중심의 science park 기능 수행
혁신도시는 지방이전 공공기관이 주도하는 sci- ence city의 역할을 할 수 있고, 그 중 혁신클러 스터용지에 이공계 공공기관이 집적된 경우 sci- ence park로 활용 가능하다. 영국 사이언스파크 협회(UKSPA)에 의하면3) science park는 “운영 면 에서 대학이나 고등교육기관과 공식적으로 연계 시켜 지식기반기업의 형성과 성장을 촉진시키는 공간”으로 정의하고 있다. 환언하면, science park 는 대학이 갖고 있는 기술 혹은 기술의 라이선스
3) UKSPA(a), The Planning, Development and Operation of Science Parks, 2nd ed., Aug. 2006.
<그림 2> science park의 기능 및 시설 배치
편의시설 등 공동시설
(운동장, 기숙사, 편의점 등)
자료 : 김정홍(2009), 「대학 주도의 과학단지 운영사례와 정책방향」, 산업연구원.
를 통해 창업을 촉진시키기 위해 대학 내 혹은 대 학 인근에 부지를 조성하여 인큐베이터 시설 등 관련 산학연 및 지원기관을 집적시키는 공간이라 고 할 수 있다. science park 내 주요 시설은 교육·
연구시설, 인큐베이터 시설, 소규모 플랜트 시설, 산학협동 시설, 특정기업 임대공간 등으로 구분 된다(<그림 2> 참조).
서구에서 사용하는 science park의 개념은 대 학이 주도하는데 반해, 혁신도시 내 혁신클러스 터용지는 이전 공공기관이 주도할 것으로 예상된 다. 혁신클러스터용지 내 공공기관이 이런 유형 에 속할 경우, 지역산업에 기여할 수 있는 핵심 분 야는 지역산업을 대상으로 한 공동R&D와 기업지 원 등이며, 그 외에 연구와 결합된 인력양성 기능 의 수행이 가능할 것이다.
(3) 혁신클러스터용지를 활용한 미니 특성화 대학 기능 수행
현재 공공기관 소속 고급인력이 지방에 많이 정착했으나, 이전 공공기관은 지역산업과의 교류 없이 기존의 업무만 추진하고 있어 지역산업에 대 한 기여도 저조한 편이다. 이런 점이 보완될 수 있 도록 <그림 1>의 C형이나 D형처럼 이전 공공기 관이 연합하여 공공기관에 재직하는 고급인력의 전문성을 활용하여 지역산업에서 필요로 하는 인 재를 양성할 경우, 지역소재 미니 특성화대학의 역할 수행이 가능할 것이다.
미니 특성화대학의 설립 목적은 공공기관의 고 급인력을 활용해 지역산업과 연관된 특수 분야의 인력양성을 추진함으로써 장기적으로 지방 강소
대학으로 도약할 수 있도록 하는 것이다. 이를 통 해 지역소재 대학과 공동으로 인력양성 및 연구 를 중심으로 상호 보완적인 협력체제 구축이 가 능할 것이다.
설립 형태는 이전 공공기관이 보유하고 있는 기 존의 공간과 시설을 그대로 둔 채 연합대학 내지 는 특성화대학으로서 기능하는 느슨한 형태의 준 교육시설로 지정하여 인력을 양성할 수도 있고, 혁신클러스터용지 내에 별도의 건물을 건축해 전 용 교육용 시설로 활용하는 방안도 있을 것이다.
이를 위해 인천광역시 내 송도지구 개발방식의 벤치마킹도 필요하다. 매립지에 IT·BT산업을 육 성하고자 했던 송도지구는 이 지역 내 기업에서 필요로 하는 고급인력을 원활히 공급하기 위해 국 내외 대학을 유치하고, 이를 위한 공동 캠퍼스 구 역을 운영 중이다. 이런 경우는 앞선 <그림 1>의 유형 구분 중 C형(지역 산학연과 연계된 연합대학 형)에 가까운 형태이다.
지역산업 인력양성 시에는 각 혁신도시가 지향 하는 산업육성 방향에 맞게 커리큘럼 개발, 강사 진 DB구축 및 운영 등을 위해 지역소재 대학과의 협업 추진이 필요하다. 인력양성의 대상은 지역 소재 대학 고학년/대학원생(지역대학과 학점 교 류)과 지역소재 기업 관계자로 하고, 이를 위한 지 역적 범위는 교육대상자의 수와 관련 산학연의 지 역적 분포 등을 감안하여 시·도보다는 광역권으 로 넓히는 것이 바람직하다.
미니 특성화대학(<그림 1>의 D형)의 실제 사례 로는 나주혁신도시에 설립하려고 준비 중인 한국 전력공사를 중심으로 한 ‘한전공대’가 있다. 한전 공대는 나주 혁신도시와 인근 산단 중심으로 한전
3. 연구와 인력양성 중심의 글로벌 거점화 추진
과 지자체가 에너지 관련 기업·연구소를 유치하 고 미래형 산업의 생태계를 구축함으로써 지역경 제 활성화와 지역균형발전에 기여하고자 추진되 고 있다. 이를 통해 2020년까지 혁신도시 및 인근 4개 산업단지에 500개 기업을 유치하여 에너지산 업 생태계를 조성하고, 3만개의 일자리 창출을 목 표로 하고 있다.4)
4) 지역발전위원회 내부자료, 2017.8.
이런 특성화대학 설립 시에는 지역소재 대학 의 유사학과와 공존할 수 있도록 지역 내 모든 학 생에게 문호를 개방하여 학점을 공동 관리(open campus)하고, 일정 학점 이상 이수자의 채용을 우선 추진하여야 할 것이다. 이와 함께, 현재 주요 대기업 내지 중견기업 등이 중심이 되어 운영하 고 있는 ‘계약학과’(예 : 삼성전자와 반도체학과) 를 각 공공기관 특성에 맞게 변형하여 운영하는 것도 필요하다.
(1) 유형별 특성을 반영한 연구와 인력양성의 적절한 배합 추진
혁신클러스터용지 내에서 상기 science park 모 델과 대학모델 중 해당 지역에 더 적합한 하나의 모델을 선택한다 해도, 앞선 <그림 1>에서 언급한 바와 같이 세부 프로젝트를 활용해 두 가지 주요 기능이 공존하는 모델로 운영이 가능할 것으로 예 상된다. 즉, 각 혁신도시 내에서 해당 지자체가 주 력으로 육성하려는 산업을 중심으로 연구와 인재 양성 중 중점분야를 선정하되, 이 두 분야와 관련 된 세부 프로젝트를 적절히 배합하여 추진하도록 유도하는 방식이다. 예컨대 science park 형태로 설립하여 연구개발 중심의 프로젝트에 일부 대학 원생의 실험실습을 도입하거나, 특성화대학에서 교과과정의 일부로 연구프로젝트를 수행하는 형 태로 배합할 수 있다. 예컨대 한전공대는 나주 혁
신도시의 글로벌 에너지밸리 조성을 위한 연구중 심대학으로, 4차 산업혁명과 에너지 신기술융합 형 인재양성에 초점을 둘 예정이다.5)
세부 프로젝트 추진 시 대상지역의 범위는 10 개 혁신도시가 소재한 광역 시·도가 중심이 되어 해당 시·도의 산학연이 주관기관이 되도록 하고, 참여기관은 전국의 산학연이 망라되도록 구성되 어야 할 것이다. 연구와 인력양성은 각 지자체별 로 기존에 추진하던 지역산업 육성을 위한 연구 사업이나, 교육부 각 지자체 내 산학연이 주도하 던 인력양성 사업들과의 분야별·대상별 차별성 이 부각될 수 있도록 추진하는 것이 필요하다. 이 를 위해 기존 각 지자체별 추진사업을 리스트업하 고, 역할분담 및 차별화 방안 등이 강구될 수 있도 록 하여야 한다.
5) 광주일보, 2017년 8월 8일자.
(2) 글로벌 연구 및 인력양성 거점화 추진
장기적으로는 혁신도시 내 혁신클러스터용지 가 지향하는 산업을 중심으로, 동 용지 내 외국 유명 산학연의 동반 유치를 통해 글로벌 연구 및 인력양성의 거점화를 추진하는 것이 바람직하다.
이러한 지식이 집적된 글로벌 산학연의 유치를 통 해 글로벌 혁신클러스터로 도약할 수 있도록 하 고, 이를 기반으로 새로운 국내외 산학연의 추가 유치를 추진해야 할 것이다.
만약 글로벌 산학연 자체의 이전이 어려울 경 우, 조성 초기에는 인력 및 학술교류프로그램 등 비교적 단순한 지원프로그램부터 운영하는 것도 필요하다. 예컨대 이전 공공기관을 포함하여 지
역소재 대학과 세미나 개최, 연구 프로그램 및 교 환학생 교류 등이 가능할 것이다.
외국의 유명 산학연 유치 시에는 혁신도시 내 용지 및 건물확보 지원, 정부·지자체의 프로젝트 참여 지원, 연구비 및 세제·금융 지원, 수익발생 시의 처리 등 인센티브 부여 방안이 강구되어야 한다. 특히 혁신도시 내에서 추진하는 국책프로 젝트의 문호 개방을 통해 외국 산학연의 인센티 브가 되도록 하는 동시에, 프로젝트 수주 및 수행 과정에서 선의의 경쟁을 유도하는 것이 바람직하 다. 이 과정에서 어떤 글로벌 산학연을 유치하여 어떤 역할을 하도록 하고 이를 위해 어떤 인센티 브를 부여할 것인지는 각 혁신도시별 거버넌스뿐 아니라 정부 담당부처에서 총괄적인 정책적 기획 이 추진되어야 한다.
4. 기대효과 : 지역인재의 공급 주체인 동시에 수요 주체로 기능
혁신도시 내 혁신클러스터용지에서 각 이전 공공기관이 기관의 특성에 맞추어 science park 와 대학의 기능을 수행할 경우, 공공기관은 앞 선 인천 송도지구처럼 지역산업에서 필요로 하 는 고급 인재를 양성할 뿐 아니라 채용하는 주 체가 될 수 있을 것으로 예상된다. 즉, science park와 대학이 혁신클러스터용지에 입지하여 해 당 혁신도시가 지향하는 지역산업의 필요 인재 를 양성하고, 이를 해당 지역산업에서 채용하는 역할 수행이 가능하다. 예컨대, 송도지구의 모델 이 된 UAE 두바이의 Knowledge Village는 선진
국 유명 대학 분교를 동 단지에 유치하여 본교와 동일한 수준의 교육시설과 교육방식으로 교육하 고, 자국에서 필요로 하는 IT나 미디어 등 핵심 산업의 인재로 채용함으로써 양질의 인력을 자 체 조달하고 있다.
이런 관점에서 볼 때, 해당지역 인재양성 후 채 용과 관련해서는 혁신도시 내 이전 공공기관의 지 역 고급인재의 활용을 극대화할 수 있도록 이전 공공기관 인재채용 할당제의 검토도 필요하다.
이런 제도가 도입될 경우, 현재 지역이 당면하고 있는 지역 내 고급 일자리 부족, 열악한 문화·복
지 환경으로 지방대학 졸업자의 수도권 유출 문제 도 일정 부분 해소할 수 있을 것이다.
이전 공공기관 인재채용 할당제 추진 시 어느 정도를 지역소재 대학의 인재로 채울 것인가는 정 부에서 가이드라인을 제시한 다음, 공공기관에서 결정하도록 유도하는 것이 바람직하다. 지역소 재 대학생의 비중을 너무 높게 설정하면 특정대 학 출신의 조직장악이라는 폐단이 발생할 수 있 고, 너무 낮으면 지역인재 채용제가 유명무실해 질 가능성이 있다. 그러므로 동 제도 추진 시에는
광역권소재 대학으로 지역범위를 넓혀 설정하는 것이 제도적 단점을 희석시킬 수 있을 것으로 예 상된다. 이와 함께, 현재 ‘지방 거점 국립대’ 9개교 가 인적·물적 교류 활성화를 위한 네트워크 구축 사업을 추진 중6)인데, 장기적으로는 지방 거점 국 립대를 중심으로 혁신도시 내 공공기관과의 연구 및 인력양성 면에서 협력체계 구축도 필요할 것 으로 보인다.
6) 경향신문, 2017년 7월 3일자.
김정홍 지역발전연구센터·연구위원 [email protected] / 044-287-3039
<주요 저서>
•기술창업기업의 지방입지 촉진 및 고용창출 활성화 방안(2014, 공저)
•일자리 창출형 가젤기업의 입지 및 성장 특성 연구(2013, 공저)
<부도 1> 지역별 공공기관 이전 현황(2017.8)
강원(기관:12개, 인원:6,113명)
충북(기관:11개, 인원:3,116명)
전북(기관:12개, 인원:5,300명)
광주·전남(기관:16개, 인원:6,923명)
제주(기관:8개, 인원:823명)
경북(기관:12개, 인원:5,561명)
대구(기관:11개, 인원:3,438명)
경남(기관:11개, 인원:4,004명)
울산(기관:9개, 인원:3,148명)
부산(기관:13개, 인원:3,122명)
세종(기관:20개, 인원:4,098명)
자료 : 지역발전위원회(2017.8), 내부자료.
개별이전 (기관:19개,
인원:
5,460명 국토교통인재개발원, 국립기상과학원,
국세공무원교육원, 국세청 국세상담 센터, 국세청주류면허지원센터, 공무 원연금공단, 한국국제교류재단, 재외 동포재단
사립학교교직원연금공단, 한국농어촌 공사, 농식품공무원교육원, 한국농수산 식품유통공사, 한국문화예술위원회, 한 국콘텐츠 진흥원, 한국방송통신전파진 흥원, 국립전파연구원, 한국전력공사, 한전KDN㈜, 한전KPS㈜, 한국전력거래 소, 우정사업정보센터, 한국농촌경제연 구원, 한국인터넷진흥원, 농림수산식품 기술기획평가원
한국국토정보공사, 농촌진흥청, 한국전 기안전공사, 국립농업과학원, 지방행정 연수원, 한국농수산대학, 국립식량과학 원, 국립원예특작과학원, 국민연금공단, 국립축산과학원, 한국출판문화산업진 흥원, 한국식품연구원
한국소비자원, 한국고용정보원, 정보통 신정책연구원, 국가기술표준원, 한국가 스안전공사, 법무연수원, 정보통신산업 진흥원, 한국과학기술기획평가원, 한국 교육과정평가원, 한국교육개발원, 국가 공무원인재개발원
한국보훈복지의료공단, 대한적십자사, 대한석탄공사, 한국관광공사, 국립과학 수사연구원, 도로교통공단, 건강보험심 사평가원, 국민건강보험공단, 한국광물 자원공사, 한국광해관리공단, 한국지방 행정연구원, 국립공원관리공단
한국도로공사, 교통안전공단, 기상통신 소, 국립농산물품질관리원, 국립종자 원, 대한법률구조공단, 조달청품질관리 원, 우정사업조달센터, ㈜한국건설관리 공사, 농림축산검역본부, 한국전력기술
㈜, 한국법무보호복지공단
한국교육학술정보원, 한국사학진흥재 단, 한국감정원, 신용보증기금, 중앙신 체검사소, 한국가스공사, 한국산업단 지공단, 한국산업기술평가관리원, 한 국장학재단, 중앙교육연수원, 한국정보 화진흥원
중앙관세분석소, 국방기술품질원, 중소 기업진흥공단, 한국남동발전㈜, 한국세 라믹기술원, 한국산업기술시험원, 한국 토지주택공사, 주택관리공단㈜, 한국시 설안전공단, 한국저작권위원회, 한국승 강기안전공단
에너지경제연구원, 근로복지공단, 고용 노동부고객상담센터, 한국산업인력공 단, 한국산업안전보건공단, 한국동서발 전㈜, 한국석유공사, 국립재난안전연구 원, 한국에너지공단
국립해양조사원, 주택도시보증공사, 한 국자산관리공사, 한국주택금융공사, 한 국예탁결제원, 영화진흥위원회, 영상물 등급위원회, 게임물관리위원회, 청소년 상담복지개발원, 한국남부발전㈜, 국립 수산물품질관리원, 한국해양수산개발 원, 한국해양과학기술원
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질병관리본부, 한국보건산업진흥원, 한국보건복지인력개발 원, 식품의약품안전평가원, 식품의약품안전처 경찰교육원, 경찰수사연수원, 국립특수교육원, 경찰대학 관세국경관리연수원, 산림항공본부, 중앙119구조본부, 한국 원자력환경공단, 해양경비안전교육원,
한국중부발전㈜, 한국수력원자력㈜, 한국서부발전㈜, 국방대 학교, 농업기술실용화재단
