IIC의 규제기관 관련 이슈 논의 동향
김 성 웅*
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1. 개 요
정책 담당자, 규제기관, 학계, 산업 주체 등 다양한 사람들이 모여 통신, 방송, 뉴미 디어, 융합 분야의 현재 추세와 그 영향에 대해 논의하는 비영리적 국제조직인 국제방 송통신기구(IIC, International Institute of Communications)1)에서는 2013년 10월 오 늘날 규제기관이 당면한 주요 이슈에 대해 논의의 장을 제공하였다. 매년 규제 이슈의 현안을 논의하는 동 규제기관포럼(IRF, International Regulators Forum)2)은 해당 규 제기관의 고위급 인사를 초청해 각 국의 규제현황을 공유하고 문제점을 인식하여 개 선 및 도전과제를 제시하고 있다.3) 특히 지난 포럼에서는 국제협력, 규제기관의 성패 등 규제기관 관련 중요 이슈를 논의하였는 바, 규제기관의 통합, 분리 등 일련의 과정
* 정보통신정책연구원 국제협력연구실 전문연구원, (02)570-4436, [email protected]
1) 1967년 설립된 방송분야 국제협력 증진 비영리 국제기구로, 1960년 UNESCO에서 국제방송기구 (International Broadcasting Institute: IBI) 설립 논의가 시작되어 1967년 이탈리아에서 설립되었 으며, 1977년부터 IBI에서 IIC로 명칭이 변경됨. 우리나라는 2007년 방송위원회가 처음 가입하였 고, 2008년부터 방송통신위원회가 규제기관 회원 주체로 되어 있음. 이강규(2009), p.22 참고.
2) IIC의 IRF는 영국 Ofcom, 호주 ACMA, 캐나다 CRTC, 싱가포르 MDA, 대만 NCC 등 21개 규 제기관이 회원으로 가입되어 있으며(2013. 12월 현재), IIC 사무국 주관하에 매년 회원국 규제기 관이 주최하고 있음. IIC 홈페이지 참고
3) IRF는 IIC 연차총회 이전 이틀 동안 비공개회의로 진행되며, 규제 토대의 구축 및 발전을 위해
을 겪어 온 우리나라 상황을 고려할 때 관심을 가질만한 사안들이 주요 의제로 다뤄 졌다.
우리나라는 글로벌 융합 추세에 맞춰 2008년 방송위원회의 방송 정책 ․ 규제와 정보 통신부의 통신 서비스 정책 ․ 규제를 통합해 독립 규제기관으로 방송통신위원회를 출 범하였으나 산업 진흥 등 기존의 부처 기능이 혼합된 형태였다. 2013년에는 미래창조 과학부를 별도로 창설함으로써 방송통신 융합 ․ 진흥 등 부처 기능을 다시 분리하였고, 좁은 범위의 방송통신 규제 기능을 방송통신위원회가 담당하게 되었다.4) 그러나 규제 와 관련한 글로벌 논의 추세는 통신과 방송 영역, 부처와 독립 규제기관을 넘어서는 새로운 이슈에 대해 열띤 논의와 고민의 지점에 서있다. IIC의 IRF는 이같은 규제기 관의 고민과 고려사항, 문제점과 도전과제, 해결방법 등에 대해 주요 의제로 설정하고 지속적으로 논의하고 있어 산업 및 정책 차원에서 관심을 가질 필요가 있다.
이러한 점에서 본고에서는 IRF에서 진행된 최근 규제기관 관련 이슈 논의 동향을 정리해 보고자 한다.
2. 규제기관 관련 주요 이슈 논의 동향
IRF는 매년 개최되어 방송통신 분야 규제 관련 주요 현안을 논의하는 장으로서 기 능하고 있다. 규제기관의 위원장들이5) 직접 참가하여 발표하고 토론함으로써 해당 규제기관이 인식하는 문제점들을 제시하고 경험을 공유하는 등 정책적 제안 기능과 함께 일종의 방통 분야 연구학회의 성격도 가지고 있는 점이 특이하다. 최근 몇 년간
4) 한국경제, 2008. 2. 21일자 “방송통신위원회 3월초 출범한다”. 방송통신위원회 및 미래창조과학부 홈페이지.
5) 2013년 IRF에는 호주 통신미디어위원회(ACMA) 위원장, 스위스 연방통신위원회(Comcom) 위원 장, 인도 통신규제위원회(RTAI) 위원장, 포르투갈 미디어규제위원회(ERC) 위원장, 대만 국가통신 위원회(NCC) 위원장, 몽골 통신규제위원회 위원장, 영국 Ofcom CEO, 싱가포르 미디어개발위원 회(MDA) CEO, 오스트리아 통신우편서비스위원회(GmbH) CEO 등 장관급 인사와 기타 국장급
에는 규제틀 검토, 융합 관련 신규서비스의 규제, 디지털전환, 브로드밴드 인프라 구 축, 공영방송 규제 등의 이슈에 대해 논의하였고, 2013년의 주요 이슈는 콘텐츠 규 제, 국경간 이슈, 국제협력, 규제기관의 역할 및 성패, 미래의 규제 전망 등이었다.
동 주제에 대해 참가자들이 논의한 사항을 정책적 측면에서 참고할 만한 내용 위주 로 소개한다.
<표 1> 최근 3년간 IRF 논의주제
연도
(개최국, 기관) 주제 세부 논의의제
2013 (영국, Ofcom)
방송통신 융합, 아직 진행중?
규제기관의 진화 및 성공 방안, 국제협력 가능성, 소비 자와 사회를 위한 혜택(인프라 접근), 콘텐츠 및 앱 공 급자 관련 규제 이슈
2012 (싱가포르 IDA, MDA)
미래 수요 및 열망을 위한 디지털정책 방향
콘텐츠와 글로벌 시장, 디지털 전환, 국가브로드밴드를 위한 백본망 구축, 국경없는 통신, 적절하고 지속가능한 규제방법, 공공이익을 위한 미디어 통신 규제
2011 (남아공, ICASA)
규제의 연속: 정책에서 규칙 및 도구로
규제 프레임워크의 적절성, 환경 변화와 규제기관의 역 량 강화 방안, IPTV, VoD 및 앱 규제, 상호접속 규제와 시장 자유화, 공영방송서비스에 미치는 뉴미디어의 영향 자료: IIC 홈페이지 재정리
(1) 규제환경의 변화
통신 및 미디어 기술의 발전으로 인한 전반적인 규제의 변화가 방송통신 분야 규 제의 요건을 변화시켰다. 통신 분야는 도농간 디지털 격차 및 도시에서의 경쟁이 심 화되고, 서비스 시장의 글로벌화 및 다양한 통신기술이 전통 미디어에 영향을 미침으 로써 통신 규제에 지역적, 전세계적 차원의 새롭고 조화로운 규제원칙이 필요하게 되 었다.6)
6) 유럽의 경우 환경변화에 맞춰 ‘디지털 단일시장 이니셔티브’를 수립하였고, 대만은 2010년 ‘디지
특히 방송분야와 관련하여 기술의 진보로 통방 융합이 심화되어 분야간 경계선을 파괴하고 방송콘텐츠의 다변화와 함께 통신이 미디어 규제의 일부를 흡수하는 등 방 송과 통신 규제의 융합 및 상호의존성이 심화되었다.
이에 포럼 참가자들은 전통 미디어와 뉴미디어간의 차이를 반영하여 규제도 변화할 필요가 있으며, 융합이 야기하는 도전과제에 대해 서비스별로 다른 규제 또는 수평적 규제에 대한 적절성 판단이 중요해졌다고 보았다.
(2) 국경간 이슈
국경간 이슈 중 통신 주파수 및 표준 등 자연과학이 적용되는 분야는 투박하지만 어느정도 시스템이 작동하고 있고 국제적 경합성도 점차 확산되고 있다고 평가했다.
그러나 표준 및 주파수 관련 프레임워크는 국가 및 지역마다 다르다는 문제가 있다.
ITU에서 글로벌 표준 및 주파수 할당에 대한 논의가 진행되고 있지만, 기술표준과 관 련 개도국과 선진국 간의 의무적 기술규정, 적합성평가, 표준화 인력 등의 차이가 존재 하며, 사이버보안 및 인터넷 정보교환과 관련하여 국가간에 다른 접근과 법규가 존재한 다. 그럼에도 불구하고 참가자들은 표준의 국제협력이 소비자의 선택권 증가, 규모의 경 제로 인한 비용 절감, 소비자 신뢰 및 상품의 상호운용성을 증가시키므로 반드시 진전되 어야 하며, 양자 및 다자간 협력과 주파수 할당의 조화가 필요하다는데 동의하였다.
프라이버시, 디지털 보안 등 소프트 사이언스 관련 분야의 국경간 협력은 다수의 기관이 연관되어 있어 조정이 필요하다. 특히 일반 국민의 삶에 큰 영향을 미치는 모 바일 시장은 국내법규와 글로벌 사업자 간의 국제법적 문제가 존재하고, 데이터 관련 디지털 디비던드 활용에 관해서는 ‘조화’ 논의가 핵심임을 강조하였다.
콘텐츠 측면에서는 최적사례 및 경험 공유 등 최소한의 국제협력이 진행되고 있지 만 아직 국제 프레임워크는 부재하다. 콘텐츠는 정치적 역학 및 사회적 영향이 크기 때문에 다양한 성격의 다양한 목적을 가진 방송사가 지속 출현할 것이며, 따라서 향후 에도 콘텐츠의 표준화는 매우 어려울 것이라고 보았다.
국경간 방송과 관련된 문제(폭력으로부터 국민의 보호, 소수 보호 등)는 국경간 방 송을 위한 국제 규제가 없기 때문에 이러한 문제에 대응하기 위한 국제협력이 어렵다 는 현 상황에 인식을 같이 하였다.
(3) 콘텐츠 규제
민주주의에서는 콘텐츠 촉진을 위한 다원주의, 표현의 자유 및 다양한 서비스 제공 이 중요하다. 그러나 개별 국가의 환경에 따라 콘텐츠 규제 특성에 차이를 보였다.
대만은 NCC 설립 이후 콘텐츠에 대한 사전규제를 전면 폐지하고 방영이 된 후 강 력히 처벌하는 사후규제 방식을 채택하였다. 태국은 초기 단계에선 완화된 규제를 통 해 시스템 내로 사업자를 최대한 유인한 후 특정 분야의 특정 콘텐츠에 대해 필요한 경우 규제를 강화하는 형식을 유지하고 있다. 브라질은 콘텐츠와 관련된 문제가 없으 며, 방송분야 규제기관을 두고 있지 않기 때문에 문제가 발생하면 시장이 자연적으로 해결하도록 시장 중심주의를 채택하고 있다고 설명하였다. 카타르도 콘텐츠 규제 및 방송 규제기관이 없는 등 규제의 과도기 단계에 있다고 평가되었다.
한편, 대부분의 국가들이 인터넷상의 불법콘텐츠 규제 및 아동보호는 규제기관, 민 간전문가, 학교, 부모 등 다양한 관련 주체들의 분담을 통한 협력이 중요함을 강조하 였다. 특히 콘텐츠가 나쁜지 좋은지에 대해 규제기관이 과도하게 규제해서는 안 되며, 콘텐츠에 대한 판단은 수요자의 선택이기 때문에 나쁜 콘텐츠는 소비자가 자연적으로 거부할 것이고 광고 수요도 떨어져 방송에서 퇴출되는 시장해결의 원리가 작용될 것 으로 보았다. 단, 아동보호를 위한 규제는 엄격히 적용되어야 한다는 점에는 모두 동 의하였다. 콘텐츠 제공자가 콘텐츠 내용에 대한 더 많은 정보를 제공함으로써 소비자 가 스스로 결정하도록 해야 한다는 입장이 다수였다.
한편 방송과 통신이 혼재된 인터넷상의 콘텐츠 규제와 관련, 미래의 방향은 필터 사용 등 가정에서의 자발적 책임에 의한 규제와 서비스 공급자의 자기규제(self-regulation) 가 적절히 혼합되는 것임을 강조하였다. 인터넷의 특성상 해로운 콘텐츠에 대한 규제
기관의 적극적 규제가 어려운 측면이 존재한다. 따라서 시민의 참여를 촉진하는 방법 이 대안이 될 수 있다. 다만, 규제기관은 가정의 부모, 전문가, 인터넷에서 활동하는 주체의 참여를 위해 필요한 자원 및 기술적 지원을 해주는 정도의 역할이 적절하다.
또한 교육, 계몽, 정보통신 해독력(literacy) 증대를 도모하는 것도 동시에 이뤄져야 한다는데 주목하였다.
콘텐츠 규제는 국가의 사법권 경계와 관련해서도 이슈가 많다. 글로벌화의 가속화 현상으로 인해 국가영토 내에서의 시민 보호를 위해 불법 콘텐츠에 대한 국가적 통제 가 더더욱 어려워지고 있다. 이는 OTT사업자로 하여금, 케이블 및 통신망 같은 플랫 폼 접속 이전에 일정 기준에 동의하도록 함으로써 해결할 수 있다는 의견이 제시되었 다. 그러나 몇몇 국가에서는 규제의 중복성 즉 인터넷상 콘텐츠 규제 권한이 부처와 규제기관에 혼재되어 있어 권한간 조정이 어렵다는 문제도 고려되어야 한다고 보았다.
(4) 국제협력
규제기관의 국제협력은 아직까지 진행이 더뎌 효율성은 떨어지나 잘 작동하고 있다 고 보았다. 다만, 국가간 협력은 주권 및 기업의 상업적 이익 문제로 인해 발전에 장 애를 받고 있어 규제기관 간 정기적인 논의 및 상호작용이 필요함에 공감하였다. 예를 들어 통신 기기와 관련 양자 또는 지역 논의에 적극 참여하여 공동의 사양을 채택함 으로써 가격 수준을 낮추고 보급률이 높아질 수 있음에 주목하였다.
동시에 국제협력 달성을 위한 최적 요건으로 환경적 요인 및 공동계획 요인을 들었 다. 즉, 국가의 경계를 뛰어넘는 공동의 문제에 대해 참여자들이 혜택과 희생, 권리와 책임을 인식하고, 규제의 조화, 규제대응 협력 및 입법, 교육 등을 통한 참여자간 협력 이 바람직한 국제협력 실현의 발판임을 강조하였다.7)
터키는 자국 규제기관(RTUK)이 추진하고 있는 유럽, 지중해, 이슬람국가 규제기관
7) 그러나 방송통신 분야의 국제협력은 분야 특성상 정치적 수준에서 이뤄지는 것이 맞다는 의견도
과의 방송규제기관 포럼 등 다자협력 사례 및 마케도니아, 우크라이나 등 주변국과의 인증 프로그램 협력 등 양자협력 사례를 의미있는 국제협력 노력으로 제시하였으며, 우리나라는 한중일 3국간 모바일 관련 차세대 엑세스 분야의 협력 등 최근 통신 표준 관련 협력이 적극적으로 추진되고 있음을 소개하였다.
(5) 투자 증진을 위한 규제기관의 역할
경쟁 촉진이 효율적인 투자 유인을 위한 최적의 원동력임이 강조되었다. 경쟁 보장을 통한 시장내 사업자 수의 증가는 고객 유치를 위한 가격인하로 이어진다. 그러나 2∼3개 사업자를 제외한 대부분의 사업자는 순익 측면에서 긍정적이지 못한 결과를 가질 수 있 다. 따라서 과도한 경쟁도 적절치 않으며 알맞은 환경하에서 경쟁을 유도해야 한다.
산업은 규제하면 할수록 투자가 줄어드는 특성이 있다. 그러나 적절한 규제 또한 필요하다. 따라서 규제와 투자를 모두 만족하는 스마트한 규제방법이 필요하다. 이는
‘소비자를 위한 규제’를 의미한다. 물론 가격인하도 소비자 후생에 도움이 되지만 단 순히 낮은 가격은 낮은 품질로 귀결되는 충돌(trade-off) 문제가 초래될 수 있다. 모 바일 시장의 경우, 산업내 경쟁으로 인해 인프라에 대한 투자가 부족해지고 또한 경쟁 시 가격에 대한 의존성 심화로 인해 소비자들이 기대하는 서비스 품질이 구현되지 못 하는 문제가 발생하는 것이다. 따라서 소비자들이 원하는 바를 정확히 파악하는 것이 기업의 목적이자 규제기관의 역할이라고 보았다.
(6) 규제기관의 개입과 성패
선진국 규제기관의 규제 요건은 ‘원칙에 기반한 규제’, ‘시장실패시 개입’으로 정리 할 수 있었다. 원칙 기반 규제는 개별 사안에 따른 사례별 접근이 아닌 원칙에 기반한 예측된 접근을 통해 사업자들에게 예측가능성을 담보하도록 한다는 것이다. 즉 친경 쟁적인 규제, 시장분석에 기반한 분야 특수적인 규제, 예측가능한 규제가 이에 포함된 다. 또한 적극적인 개입 보다는 시장에 무게를 두고 원활한 시장 기능을 촉진하되 시
장이 실패할 경우 개입하는 소극적인 정책적 개입이 중요하다.8)
다만 규제기관에 대한 평가는 이슈, 시기, 환경에 따라 달라져야 한다는 주장도 있 었다. 규제기관은 때로는 불필요한 규제와 규칙으로 투자를 어렵게 하는 부정적인 측 면과, 시장상황을 신속히 분석하여 시기적절한 결정을 내림으로써 산업 속도를 촉진 하는 긍정적인 측면이 상존한다. 따라서 규제기관은 경쟁, 투자, 혁신, 소비자 후생 등 이슈의 해결과 균형을 위해 법규상의 의무에 따라 규제업무를 추진해야 한다. 또한 규제기관이 성숙한 단계에 진입했는지 개도국처럼 아직 미성숙 단계인지 여부에 따라 규제의 성격도 달라진다는 점을 고려해야 하며, 독과점산업 환경과 완전경쟁 환경에 서의 규제기관의 임무도 다르게 평가해야 한다.
(7) 규제의 미래 전망: 전통규제로부터의 전환
서비스의 글로벌화와 함께 향후 기존 인프라에 대한 접속 규제는 최소한으로 줄어 들 것으로 전망했다. 규제 자체가 완전히 사라질 수는 없지만, 접속 규제는 지속적으 로 감소할 것이고 경쟁을 보장하는 법에 기반한 규제가 확립될 것이며 네트워크의 품 질에 대한 모니터링은 상대적으로 증가한다는 것이다. 특히 4G 네트워크의 배치 확 대로 이같은 변화가 가속화 될 것으로 예측하였다.
한편, 향후 규제기관 관련 이슈로 규제기관의 역할 범위에 대한 규제기관의 자발적 인 성찰, 규제기관의 성과와 향후 변화, 규제에 있어 이해관계자들과의 소통 및 가치 의 균형 유지 등을 고려해야 한다고 강조하였다.
규제기관의 핵심 업무이자 임무는 충분한 경쟁을 보장하는 것이다. 규제기관은 국 민이 원하기 때문에 개입하는 것이다. 따라서 향후 국가들은 개별적 환경에서 각자의 문제를 갖고 있고 규제기관 및 규제의 특징도 다르기 때문에 국가 특정적인 해결책을 찾는 것이 중요하다고 보았다.
8) 싱가포르 MDA는 상시 개입하지 않고 대중들의 자발적 해결을 지켜보는 규제의 인내(forbearance)
3. 결 어
IRF는 다양한 규제기관이 모여 정보공유를 통해 규제 관련 주요 현안에 대한 점검 및 문제점 인식, 성과 공유, 국경을 넘는 협력의 필요성에 공감하고 개선방안을 모색 하는 좋은 기회가 되고 있다. 각 규제기관 담당자들은 개별국가의 사정과 환경의 특수 성을 고려하여 규제의 미래 방향을 전망하고 국내 규제정책의 합리적 선택을 하는데 있어 동 포럼의 논의내용을 적극 고려 및 활용하려는 모습을 보였다. 개도국 규제기관 은 선진국의 제도와 경험을 학습하고, 선진국 참가자들은 개도국의 상황을 이해하고 글로벌 융합 환경에서의 개도국과의 협력 동인을 모색하였다는데 이번 포럼의 의의를 찾을 수 있다. 특히 방송통신 분야의 규제기관으로 구성되는 유일한 독립적 회원제 조직인 만큼 차후의 IRF 논의방향에도 관심을 기울일 필요가 있다.9)
앞서 논의내용을 살펴보았듯이, 시장 및 기술의 변화와 발전 속도에 규제기관 대부 분은 단편적으로 따라가는 양상을 보이므로, 새로운 발전 속에서의 ‘오래된 규제’ 문 제에 대해 국내적으로도 논의가 필요하다. 또한 국경간 이슈의 조화 문제, 봇물처럼 쏟아지는 다양한 콘텐츠 속에서 적절한 규제의 선택, 규제기관의 핵심 역할로서의 경쟁보장과 투자유인 등 주요 논의내용은 우리나라 규제당국이 귀담아 들을 필요가 있다.
특히 국제포럼의 본질적 목적인 국제협력과 관련, 현재의 도전과제와 제약요인을 인식하고 실용적인 국제협력을 실현한다면 글로벌 성장 및 지속성에 대한 규제기관의 역할이 의미가 있을 것이다.
우리 정부 차원에서는 원칙에 기반한 규제를 바탕으로 통신시장의 산업 구조, 방송 및 인터넷 콘텐츠 시장의 자발적 규제와 자기 규제 등을 고려하여 우리나라 환경에 맞는 특정적인 규제방향을 지향할 필요가 있다.
참고문헌
이강규 (2009), “방송관련 국제기구 및 단체 현황”,《방송통신정책》, 제21권 16호, 정보통신정책연구원.
《한국경제》(2008. 2. 21), ‘방송통신위원회 3월초 출범한다.’
KISDI (2013), 2013년 IRF 참가 결과보고서 IIC 홈페이지 (http://www.iicom.org/) 미래창조과학부 홈페이지
방송통신위원회 홈페이지
