토지정책 다시보기 1
국토관리의 틀,
어떻게 개편되어야 하나 (상)
채미옥 (사)연구그룹 미래세상 이사, 미래국토연구그룹 대표, 대구대학교 초빙교수 (mochae1223@hanmail.net)
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머리말
우리나라 국토관리의 틀은 토지의 이용용도와 개발밀도를 관리하는 국토이용계획제도가 그 기본이다. 도시화 진전에 따라 도시지역을 대상 으로 「 도시계획법」에 의한 용도지역제를 운용하 다가, 1970년대부터 국토이용계획을 수립하여 비도시지역에 대한 용도지역제를 도입하고 공 업화를 위한 산업용지만이 아니라 식량생산 기 반인 농지와 자연환경을 보전하고 관리하였다.
그동안 급격한 도시화와 토지이용의 다양화 에 따라 도시지역은 용도지역의 세분화가 이루 어진 반면, 비도시지역은 도시화에 대비되는 미개발지 내지는 도시개발예비지로 관리하는 데 중점을 둔 형태로 변화해왔다.
2002년 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (이하 ‘국토계획법’)」에 의해 도시·비도시를 포괄하는 계획적 국토관리체계가 구축되었으 나, 농촌지역은 도시개발예비지 개념의 비도 시지역으로 관리되어 농촌적 토지이용을 계 획적으로 관리하고 유도하는 부분은 미흡하였 다는 지적을 받고 있다(송미령, 성주인, 심재 헌 외 2020; 김승종, 김동근, 최명식 외 2019).
그런가 하면, 도시지역에 지정되는 용도지역 에 대해서는 사회·경제적 변화의 속도에 맞추 어 새롭게 등장하는 신규 용도에 유연하게 대 응할 수 있는 체제로의 개편 필요성이 제기되 고 있다(이주일, 윤혜림 2020, pp.1-3). 서울 시는 「2040 서울도시기본계획(안)」에서 주거·
업무·상업 등의 기능 구분이 사라지는 비욘드 조닝(Beyond Zoning)을 검토하고 있다.
그동안 국토이용계획과 용도지역제도는 우
리나라가 농경사회 및 저개발 국가에서 산업 화한 선진국 대열로 진입하는 과정에서 나타난 다양한 형태의 공간수요에 대처해왔다. 오늘날 우리는 인구 감소 및 고령화, 저성장, 4차 산업 혁명, 기후변화 및 자연재해 증가 등의 문제에 직면해 있다. 이러한 변화는 국토관리의 틀인 국토이용계획제도와 직접적으로 맞닿아있고, 개발연대와 구분되는 국토관리 틀의 개편과 기 본 패러다임 전환을 요구하고 있다.
이에 상·하 2편에 걸쳐 우리나라 토지이용 규제와 구분되는 용도지역제의 개념과 용도지 역 구분체계의 변화 추이를 검토하고, 녹지지역 과 비도시지역의 용도지역제에 초점을 맞추어 용도지역제의 문제점과 개편과제를 검토하고자 한다. 상편에서는 기본개념과 변화 추이, 비도 시지역 용도지역제 운용 현황에 대해 서술한다.
규제와 규범의 혼돈:
토지이용규제와 용도지역제
용도지역제는 개인의 토지이용을 제한하는 대 표적인 토지이용규제 장치이지만, 건전한 도시 발전을 위해 수립되는 토지이용계획에 그 뿌리 를 두고 있다. 「국토계획법」에서는 용도지역을
“토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적 률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적·
효율적으로 이용하고 공공복리 증진을 도모하 기 위하여 서로 중복되지 않게 도시·군관리계 획으로 결정하는 지역을 말한다.”라고 규정하 고 있다(「국토계획법」 제2조).
토지는 부증성, 영속성, 개별성, 다용도성 등 의 특징을 가지고 있고, 공간적 연접성으로 주변
지역에 긍정적 또는 부정적 외부효과를 가져온 다. 개인의 토지이용을 방임할 경우 한정된 가용 토지에 대한 용도 간의 경합과 그 과정에서 외부 에 미치는 영향으로 인해 많은 혼란이 발생할 수 있다(대한국토·도시계획학회 2015, p.20). 공 해성 공장과 주택, 혐오시설물 등이 공간적으로 인접하여 상호 간의 불이익과 갈등을 발생시키 거나, 농경지, 산지 등이 무분별하게 난개발되어 사회적 문제를 야기하는 것 등이 그 예이다.
이 같은 토지이용의 부정적인 외부효과를 최 소화하고 긍정적인 외부효과를 높여 도시의 질 서 있는 성장과 기능을 확보하기 위해 수립되 는 것이 도시·군관리계획상의 토지이용계획 이고, 용도지역제는 토지이용계획을 실행하기 위한 제도적 장치이다. 토지이용계획을 통해 토 지를 용도지역, 지구 또는 구역으로 구분하고, 각 용도지역 내에서는 규정된 용도 범위에 맞는 건축물이나 이용만을 허용하고 그 외의 용도는 배제함으로써 바람직한 토지이용을 실현하는 데 목적을 두고 있다. 현재 각종 법령에서 다양 한 용도지역·지구를 지정하고 있는데, 「국토 계획법」상의 용도지역·지구가 핵심이다(대한 국토·도시계획학회 2015, p.27; p.294).
이렇듯 용도지역제는 부정적 의미의 규제가 아니라 공익을 위해 필요한 계획 규제, 즉 규범 적 성격을 갖고 있다. 그러나 그동안 규제 완화 정책의 주 대상의 하나로, 철폐하거나 완화해야 하는 부정적 규제로 지목되는 경우가 많았다.
이러한 혼돈은 크게 두 가지에 기인하는 것 으로 볼 수 있다. 하나는 용도지역 구분체계와 용도지역별 행위제한 내용이 세분화되지 못한 데에 원인이 있다. 지역별 다양한 여건을 제대
로 반영하고 수용할 수 있는 용도지역이 없거 나, 계획 수립 당시에 지정된 용도지역별 허용 용도가 새로 대두된 용도를 수용하지 못하여, 부분적인 규제 완화를 통해 당해 수요를 충족 시키면서 발생했다.
다른 이유는 초기의 제도적 이원화에서 찾아 볼 수 있다. 1962년 「조선시가지계획령」을 기초 로 「도시계획법」과 「건축법」을 제정하면서 도시 계획은 「도시계획법」에, 용도지역별 용도규제 등의 행위제한은 「건축법」에 규정하였다. 그 후 규제 완화 차원에서 여러 차례에 걸쳐 「건축법」
상의 행위제한을 완화하였다. 즉 일부 지역에 특정한 사안이나 개발 수요가 생겼을 때, 당해 지역의 용도지역을 변경하거나 용도지구를 지 정해서 특정 용도가 입지할 수 있도록 규제 완 화를 하는 것이 아니라, 전반적인 토지이용 규 제 완화 차원에서 전국에 적용되는 용도지역별 용도규제를 완화하였다. 이로 인해 토지이용계 획과 무관하게 개발수요가 없는 지역의 용도규 제까지 모두 완화되는 문제가 발생하였다. 이 같은 용도지역 관리의 제도적 이원화 문제를 해 소하기 위하여 「건축법」에 규정되어 있던 행위 제한 내용이 2000년에 「도시계획법」으로 통합 되었다. 그러나 도시계획 취지에 맞는 용도지역 별 행위제한 내용의 정비 없이 법만 바꾸는 형 식을 취하여 용도지역별 행위제한 내용이 공간 계획적으로 정비되지 못하였고, 용도지역별 토 지이용 관리는 개별적인 건축물 관리와 규제 완 화 차원에서 이루어지는 관행이 이어져왔다(채 미옥, 최수, 조판기 외 2007, p.69, p.70).
급격한 도시화 시대가 마감되고 인구 감소 및 고령화 사회, 첨단 정보통신 시스템 발전
등으로 토지이용구조 변화, 스마트 도시화 등 이 진행되고 있고, 삶의 질, 도시문화에 대한 요구도 증가하고 있다. 이러한 변화는 도시지 역만이 아니라 비도시지역을 포함한 국토 전반 에서 일어나고 있다. 서울시에서 검토하고 있 는 비욘드 조닝처럼 시장 수요에 맞게 용도혼 합과 유연한 용도관리가 적극적으로 검토되어 야 할 시점이다. 하지만 국토 전반의 용도지역 구분 및 관리체계의 정비없이 용도혼합 및 유 연한 용도관리체계를 덧씌울 경우 토지이용의 혼란을 증폭시킬 가능성이 높다.
용도지역제 변화 추이 1)
우리나라 최초의 용도지역은 도시지역에 적용 되는 용도지역제인 1934년 「조선시가지계획 령」에 의해 처음 도입되었다. 처음에는 주거지 역, 상업지역, 공업지역의 3개 유형으로 용도 지역이 구분되었다. 1940년부터 녹지지역과 혼합지역이 추가되었고, 녹지지역에는 건축물 을 거의 건축하지 못하게 되어 있었으나, 이후 점차적인 규제 완화를 통하여 다양한 용도가 허용되는 지역으로 바뀌었다.
1962년 「도시계획법」이 제정되면서 용도지 역지구제는 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹 지지역, 혼합지역의 용도지역과 함께 풍치지 구, 미관지구, 방화지구, 교육지구, 위생지구의 용도지구가 도입되었다. 이후 혼합지역은 1965 년도 법 개정 시 삭제되었고, <표 1>에서 보는 바와 같이 주거, 상업, 공업, 녹지지역의 종 구 분과 세분화가 2000년까지 이루어졌다.
한편, 도시지역 이외의 국토 전체를 대상으로 하는 용도지역지구제는 도시지역의 용도지역과 다른 형태로 통합화의 과정을 거쳐왔다. 1972년 제정된 「국토이용관리법」에 의하여 전국의 토지 를 6개 용도지역으로 구분·지정하고, 그 위에 11개 용도지구를 중복해서 지정할 수 있는 토지 이용계획제도가 시작되었다. 용도지역은 도시지 역, 농업지역, 산림지역, 공업지역, 자연 및 문화 재 보전지역, 유보지역으로 구분되었으며, 용도 지구는 경지, 취락, 산림보전, 개간촉진, 공업전 용, 준공업, 관광휴양, 자연환경보전, 문화재보 전, 해안보전, 수산자원보전지구로 구분되었다.
도시지역으로 지정된 곳은 「도시계획법」에 의해 주거, 상업, 공업, 녹지지역으로 지정하여 관리 하였고, 농업지역은 「농지의 보전 및 이용에 관 한 법률」, 산림지역은 「산림법」에 의해 관리하도 록 하였다.
1980년 국토개발연구원 자문회의에 참석한 건설부 고위공무원이 「국토이용관리법」상 용도 지역, 용도지구로 나누어진 운용체계에 대해, 지구는 무엇이고 지역은 무엇인지 모르겠다며 복잡하다는 지적을 하였다. 그 후 1982년 법 개 정에서 용도지역과 용도지구를 10개의 용도지 역으로 통합하여, 도시지역, 경지지역, 산림보 전지역, 자연환경보전지역, 수자원보전지역, 취락지역, 공업지역, 관광휴양지역, 개발촉진 및 유보지역으로 구분하였다. 이러한 법 개정 과정에서 기존에 용도지역을 지정하기 위해 사 용하던 「토지이용계획」이라는 용어가 「국토이용 계획」으로 바뀌었다. 한 가지 더 주목되는 점은 1972년 법에 있던 ‘자연 및 문화재 보전지역’이
1) 채미옥, 최수, 조판기 외(2007, p.66-68)의 내용을 바탕으로 작성함.
‘자연환경보전지역’으로 구분되면서 용도지역 구분에서 문화재가 빠졌다는 점이다. 이때부터 문화재는 국토이용관리의 큰 틀에서 배제되었 다(채미옥 2002-2007).
「국토이용관리법」상의 국토이용계획체계는 1990년대부터 도시용지공급 확대를 위한 용도 지역 구분체계로 급격하게 변화하였다. 이는
1980년대 말 전국을 휩쓸었던 투기열풍이 1989 년 토지공개념제도 발표 이후 진정되면서, 강 력하게 수요를 억제하는 토지공개념제도와 함 께 5개 신도시 개발을 통한 공급 확대 정책의 시장안정 효과가 컸다는 평가에 그 뿌리를 두 고 있다. 또한 우루과이라운드 협상 타결, 세계 무역기구 설립 등에 따른 세계적인 규제완화추
구분 개정연월 도시지역 비도시지역
조선시가지 계획령
1934/06 주거지역 상업지역 공업지역 - - - - -
1940/12 〃 〃 〃 혼합 혼합 - - - - -
도시계획법
1962/01 〃 〃 〃 녹지 혼합 - - - - -
1962/04 주거전용
준주거 상업 공업전용
준공업 녹지 혼합 - - - - -
1965/04 〃 〃 〃 녹지지역 - - - - -
1971/07 〃 〃 〃 생산녹지
자연녹지 - - - - -
국토이용
관리법 1972/12 도시지역 도시지역 도시지역 도시지역
농업지역 산림지역 공업지역
자연 및 문화재 보전지역
유보 지역
도시계획법 1973/03
주거전용 주거 준주거
상업
전용공업 공업 준공업
생산녹지 자연녹지
1982 〃 〃 〃 〃
취락 지역
공업 지역
경지 지역
관광 휴양 지역
산림 보전 지역
자연 환경 보전 지역
수산 자원 보전 지역
개발 촉진
및 유보 지역 1988/02
주거전용 일반주거 준주거
중심상업 일반상업 근린상업
전용공업 일반공업 준공업
보전녹지 생산녹지 자연녹지 국토이용
관리법 1993 〃 〃 〃 〃 준도시
지역 준농림지역 농림지역 자연환경보전지역
도시계획법 1999/07
전용주거 일반주거 -1종일반 -2종일반 -3종일반 준주거
중심상업 일반상업 근린상업 유통상업*
전용공업 일반공업 준공업
자연 생산 보전
〃 〃 〃 〃
2000/07
전용주거 -1종전용 -2종전용 일반주거 -1종일반 -2종일반 -3종일반 준주거
〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃
국토계획법 2002/02 〃 〃 〃 〃
관리지역 -보전관리지역 -생산관리지역 -계획관리지역
농림지역 자연환경보전지역
표 1 용도지역 구분의 변천
주: * 유통상업지역은 1994년 12월에 신설.
자료: 채미옥, 최수, 조판기 외(2007, p.68) 표 수정.
세도 국토이용계획체계 개편을 통한 도시용지 공급 확대의 큰 동력이 되었다. 1993년 도시용 지 공급을 확대하기 위하여 비도시지역의 용도 지역 구분체계를 5개로 축소하고, 토지이용규 제를 완화하여 다양한 개발이 가능한 준도시지 역과 준농림지역제도를 도입하였다.그리고 토 지를 이용하는 방법과 보존하는 방법이 상이한 농지와 산지, 즉 경지지역과 산림보전지역 등도 준농림지역, 농림지역 등의 동일 용도지역 범주 로 통합하였다.
준도시 준농림지역 지정을 통한 대대적인 규 제완화 조치는 1990년대 말 비도시지역의 난 개발이라는 사회문제로 대두되었었다. 비도시 지역의 난개발 원인이 도시지역과 같은 도시계 획적 관리가 미비되어 있기 때문이라는 진단에 따라, 「도시계획법」과 「국토이용관리법」을 통·
폐합하여 「국토계획법」을 2002년에 제정하였 다. 도시지역과 비도시지역을 포괄하여 전국을 도시계획기법으로 관리하겠다는 취지였다. 난 개발의 진원지라 할 수 있는 준농림지역과 준도 시지역을 관리지역으로 묶고, 관리지역은 토지 적성평가를 실시하여, 토지의 적성에 따라 개발 할 곳과 보존할 곳을 구분하고 도시관리계획을 수립하여 계획관리, 생산관리, 보전관리지역으 로 세분하도록 하였다.
한편, 용도지구는 용도지역 외에 토지의 이
용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한을 강화하거나 완 화하여 용도지역의 기능을 증진하고, 미관, 경 관, 안전 등을 도모하기 위하여 도시·군관리 계획으로 결정하는 지역이다(「국토계획법」 제 2조). 용도지구는 1962년 「도시계획법」상의 풍 치지구, 미관지구, 방화지구, 교육지구, 위생지 구의 5개 용도지구와, 1972년 「국토이용관리 법」상의 경지, 취락, 산림보전, 개간 촉진, 공 업전용, 준공업, 관광휴양, 자연환경보전, 문 화재 보전, 해안보전, 수산자원 보전지구의 11 개 용도지구가 있었다. 그 후로 폐지되거나 새 로 만들어지고 통합되는 과정을 거치면서, 현 재는 다음 <표 2>와 같이 9개의 용도지구가 있 다. 도시·군관리계획에 의해 지자체장이 세분 해서 지정할 수 있고, 용도지역과 달리 법과 시 행령에 규정된 용도지구 외에, 지자체에서 필 요할 경우 조례로 신설할 수 있다. 지자체장이 세분하였거나 신설한 용도지구는 지자체 조례 로 행위 제한을 규정할 수 있다는 점도 용도지 구의 특징이다.
마지막으로 용도구역은 용도지역 및 용도지 구의 제한을 강화하거나 완화하여 따로 정함으 로써 시가지의 무질서한 확산방지, 계획적이고 단계적인 토지이용의 도모, 토지이용의 종합 적 조정·관리 등을 위하여 도시·군관리계획
경관지구 고도 지구 방화
지구
특정용도 제한지구
복합 방재지구 보호지구 최락지구 개발진흥지구 용도지구
자연경관/
시가지경관/
특화경관지구
- - 시가지방재/
자연방재지구
역사문화환경보호/
중요시설물보호/
생태계보호지구
자연취락/
집단취락지구
주거지/산업·유통/
관광·휴양/복합개발/
특정개발진흥지구
- - -
표 2 용도지구
자료: 「국토계획법」 제37조. 「국토계획법 시행령」 제31조.
조례
으로 결정하는 지역을 말한다(「국토계획법」 제 2조). 용도구역은 1971년 개정된 「도시계획법」
에서 도입한 개발제한구역, 특정시설제한구역, 도시개발예정구역이 처음이다. 1991년 「도시계 획법」 개정에서 시가화조정구역, 상세계획구 역, 광역계획구역 등이 추가된 이후 1999년 특 정시설제한구역과 도시개발예정구역이 폐지되 었다. 2002년 「국토계획법」을 제정하면서 「도 시계획법」에 규정되어 있던 시가화조정구역, 개발제한구역과 함께 수산자원보호구역을 규 정하였다. 현재는 상기 3개 구역 외에 입지규 제최소구역, 성장관리계획구역이 추가되어 있 다. 이들 용도구역의 내용은 다음 호의 용도지 역제 평가 부분에서 서술한다.
용도지역제 운용의 틀
용도지역제는 크게 용도지역 구분체계, 용도지 역별 용도규제와 밀도규제로 이루어진다. 이 세 부분이 합리적으로 구성되고 유기적으로 연 계되어 운용될 때 소기의 성과를 거둘 수 있다.
용도규제 현황
우리나라의 용도지역별 용도규제는 초기에는 철저한 용도분리 원칙에 기초하였으나, 여러 차례의 규제 완화 조치로 동일 용도지역에서 다양한 용도가 허용되는 누적적인 용도혼합이 이루어져 왔다. 자연환경보전지역을 제외한 녹 지지역과 비도시지역에는 주거용부터 일정 규 모 이하 등의 조건을 갖춘 상업용 시설, 공장, 창고, 위험물처리시설, 장묘시설 등이 대부분
허용되고 있다. 특히, 계획관리지역은 규정된 용도 외에는 모두 개발할 수 있는 금지용도 열 거방식으로 규제가 완화되어 있어 음식점, 숙 박시설, 공장, 축사, 장례시설, 자원재활용시설 등 대부분의 시설이 개발될 수 있다.
「국토계획법」에서는 시행령에서 허용하는 용도와 금지하는 용도를 규정하고, 지역 여건 에 따라 도시계획조례에서 추가로 허용하거나 금지할 수 있는 용도를 규정하고 있다. 시군 상 황에 따라 조례에서 건축할 수 있는 건축물을 선택적으로 허용하거나 허용하지 않을 수 있도 록 융통성을 부여한 것이다. <표 3>에서 빨간 색은 시행령에서 허용 또는 일부 허용되는 용 도이고, 검은색은 시군 조례로 허용 또는 일부 허용할 수 있는 용도이다. ×*는 계획관리지역 의 행위제한 중 조례에서 추가로 금지할 수 있 는 용도로, 조례에서 금지 용도로 규정하지 않 으면 허용되는 용도이다.
지자체별 도시계획조례를 검토해보면, 시행 령에서 시군 도시계획조례로 허용할 수 있도록 규정한 시설은 대부분 허용하고 있고, 계획관 리지역처럼 시군 조례로 금지할 수 있도록 한 시설은 거의 금지하지 않고 있다. 이에 따라 시 행령에서는 소수 용도만 허용되지만, 각 시군 조례로 가면 다양한 용도가 허용된다.
그 예로, 보전녹지지역의 경우 시행령에서 건축할 수 있는 건물은 4층 이하의 초·중등학 교, 농가창고, 교정 및 국방·군사시설밖에 없 지만, 시군 도시계획조례에서 단독주택부터 종 교시설, 의료시설, 일정 규모 이하의 제1·2종 근린생활시설, 종교, 의료시설, 노유자시설, 위 험물저장 및 처리시설, 하수처리시설, 묘지관
련시설, 장례관련시설 등이 모두 허용 용도로 규정되어 있다.
계획관리지역의 경우 <표 3>에서 보는 바와
같이 시행령에서 일정 규모 이하, 일부 업종 등 은 허용하고 나머지는 조례로 금지할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 일부 시군에서, 한두 개
건축물용도
용도지역 녹지지역(4층 이하) (허용용도)자연 생산
(허용용도) 보전 (허용용도)
관리지역(4층이하) (금지용도×)계획 생산
(허용용도) 보전 (허용용도)
단독주택 ● ● ▲ ● ● ● ▲ ▲
공동주택 ▲ ▲ ▲▲ ▲
제1종 근생시설 ● ● ▲ ▲▲ ▲▲ ▲ ▲▲ ▲
제2종 근생시설 ▲▲ ● ▲ ▲▲ ▲ ▲ ▲ ▲
판매시설 ▲ ▲ ▲ ▲
문화집회시설 ● ▲ ▲ ×* ▲
업무시설 ×
숙박시설 ▲ ▲
위락시설 ×
공장 ▲ ▲ ▲ ▲
종교시설 ● ● ×* ▲ ● ▲
운수시설 ● ×*
의료시설 ▲▲ ● ● ▲ ● ● ●
교육연구시설 ▲▲ ▲▲ ▲ ▲ ▲▲ ▲▲ ▲ ▲
노유자시설 ● ● ● ● ● ●
수련시설 ● ● ● ● ●
운동시설 ● ▲▲ ▲ ▲
창고시설 ▲▲ ▲▲ ▲ ▲ ▲ ▲ ▲
위험물저장 및 처리시설 ● ▲▲ ● ×* ● ● ▲ ▲
자동차관련시설 ● ▲ ×* ▲
동물 및 식물관련시설 ● ▲▲ ▲ ● ▲ ▲ ▲ ▲
자원순환시설 ● ● ▲ ● ● ▲ ● ▲
교정 및 국방·군사시설 ● ● ● ● ● ● ● ▲
방송통신시설 ● ● ● ● ● ●
발전시설 ● ● ● ● ● ● ●
묘지관련시설 ● ● ● ● ● ● ● ●
장례관련시설 ● ● ● ● ● ● ●
관광휴게시설 ● ×*
야영장시설 ● ● ● ● ● ● ●
표 3 현행 녹지, 비도시지역의 행위제한 내용
주: 1) 시행령: ●: 허용, ▲ 일부 허용, × 불허 / 조례: ● 허용, ▲ 일부 허용, × 불허.
2) 농가창고는 농업·임업·축산업·수산업용 창고.
3) ×* : 시군 도시계획조례로 금지할 경우 불허.
자료: 「국토계획법 시행령」(별표)에 규정된 용도지역별 행위제한 내용을 기초로 작성.
(허용용도)농림지역
자연환경보전 (허용용도)
시설을 금지 용도로 규제하고 있을 뿐 대부분 추가 금지 용도를 규정하지 않고 있어, 규모나 조건 없이 금지되는 용도는 업무시설과 위락시 설밖에 없는 지역이 대부분이다.
보존적 용도지역인 농림지역도 「국토계획법 시행령」에서는 농어가주택, 마을회관, 농가창고, 축사 등 동물 및 식물관련시설 등의 제한된 건축 물만 허용하나, 조례로 문화집회시설, 종교시설, 의료시설, 자원순환시설 등의 다양한 시설물을 허용할 수 있도록 규정하고 있다. 실제 경기도와 강원도의 15개 접경지역 도시의 도시계획조례를 검토한 자료에 의하면, <표 4>에서 보는 바와 같 이 김포시를 제외한 대부분의 접경도시에서는
「국토계획법」 시행령에서 시군 조례로 허용할 수 있는 용도를 모두 허용하거나 한두 개 정도만 제 한하고 있다(채미옥 2021a, p.27).
밀도규제
우리나라의 용도지역제에서 취하고 있는 밀도 규제는 건물높이, 건폐율, 그리고 용적률로 구
성되어 있다. 건폐율이 도시의 수평적 관리를 위한 것이라면 용적률은 수직적인 밀도관리 의 성격이 강하다. 1934년 당시 「조선시가지 계획령」에서는 용적률 규제가 없었고, 1962년
「건축법」도 건폐율과 높이제한 규정만 있었다.
1962년 당시에는 상업지역만 건폐율을 70%로 규정하고 주거지역, 공업지역은 대지면적에서 30㎡를 감한 면적의 10분의 6을 건축할 수 있 다고 규정하였다. 1970년에 접어들어 「건축법」
에 용적률을 규정하였으나, 용도지역별로 용 적률이 가시화된 것은 1973년 「건축법」 시행령 에서 일반주거지역 300%, 준주거지역 500%, 상업지역 1,000%, 공업지역 300%, 녹지지역 20%를 최초로 규정한 것이 처음이다(채미옥 2007, p.71; p.72).
이와 같이 용도지역제의 밀도규제는 주로 주거, 상업, 공업지역을 대상으로 한 것이고, 1973년도에 최초로 녹지지역에 용적률 규정을 포함시킬 때에도 20%로 규정하여 최소한의 개 발이 이루어지도록 하였다. 그러나 1976년 녹 지지역이 세분되면서 생산녹지지역의 용적률
표 4 접경지역의 도시계획조례에서 허용하는 건축물(농림지역 예)
주: * 「국토계획법 시행령」에서 시군 조례로 허용할 수 있도록 한 용도를 조례에서 모두 허용.
자료: 「국토계획법 시행령」과 각 시군 도시계획조례를 기초로 작성(채미옥 2021a, p. 27에서 재인용).
인천시
동두천시 고양시 파주시
강화군 옹진군
모두 허용* 모두 허용* 모두 허용* 제한(자원순환시설 일부) 모두 허용*
김포시 양주시 연천군 포천시 김포시·춘천시
제한(제2종 근생시설, 의료시설,
종교시설, 위험물저장시설) 모두 허용* 제한(야영장시설) 모두 허용* 제한(장례시설)
철원군 화천군 양구군 인제군 고성군
제한(야영장시설) 제한(야영장시설) 제한(야영장시설) 제한(야영장시설) 모두 허용*
이 150%까지 완화되었고, 1980년대에 도시주 변부의 녹지지역에 대한 개발수요가 팽창함에 따라 자연녹지지역의 용적률도 20%에서 60%
로 완화되었다. 1990년대 초반에는 용도지역의 종 구분을 하면서 용적률을 전반적으로 상승시 켰고, 1991년 「건축법」 시행령을 개정하면서 용 적률의 상한과 하한의 범위를 주어 지자체 조 례로 정하도록 규정하였다. 현행 「국토계획법」
에서도 용도지역별로 허용되는 용적률을 일정 범위로 제시하여 관할 구역의 면적 및 인구규 모, 용도지역의 특성 등을 감안하여 대통령령 이 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·시군 의 조례로 정하도록 규정하고 있다(「국토계획 법」 제 78조 제1항)(채미옥 2007, p.72; p.73).
그 후 친환경적 국토관리에 대한 관심이 높 아지면서 2001년 「도시계획법」을 개정하여 생 산녹지지역의 용적률 상한을 200%에서 100%, 제1·2종 일반주거지역의 용적률 상한을 400%에서 250%, 제3종 일반주거지역 300%
로 축소하였다. 현행 「국토계획법」상의 용적률 도 <표 5>에서 보는 바와 같이, 상한과 하한 용 적률 규정을 유지하고 있고, 보존녹지지역, 보 전관리, 생산관리, 자연환경보전지역은 80%가 용적률 상한이고, 자연녹지, 생산녹지, 계획관 리지역은 용적률 상한이 100%이다.
이와 같은 용적률의 상한과 하한을 둔 것은 지 자체 상황에 맞게 밀도규제의 지역적합성을 높 이기 위해 융통성을 부여한 것이나, 법 취지와
용도지역 국토계획법 허용 용적률 9개 시군* 파주시 포천시 연천군 고양시
제1종전용주거 50∼100 100 80 80 80 100
제2종전용주거 50∼150 150 120 120 120 150
제1종일반주거 100∼200 200 180 180 200 180
제2종일반주거 100∼250 250 250 250 250 230
제3종일반주거 100∼300 300 300 300 300 250
준 주 거 200∼500 500 300 500 500 380
중심상업 200∼1,500 1,500 800 1,000 1,500 1,200
일반상업 200∼1,300 1,300 700 800 1,300 900
근린상업 200∼900 900 400 600 900 700
유통상업 200∼1,100 1,100 400 600 1,000 400
전용공업 150∼300 300 200 250 300 300
일반공업 150∼350 350 250 350 300 350
준 공 업 150∼400 400 350 350 350 400
보전녹지 50∼80 80 50 80 80 50
생산녹지 50∼100 100 50 100 100 90
자연녹지 50∼100 100 80 100 100 100
보전관리, 생산관리 50∼80 80 80 80 80 80
계획관리 50∼100 100 100 100 100 100
농림, 자연환경보전 50∼80 80 50 80 80 80
표 5 「국토계획법 시행령」상의 허용 용적률 범위와 시군 도시계획조례상의 허용 용적률
주 1) * 9개 시군: 철원군, 양구군, 고성군, 인제군, 화천군, 양주시, 김포시, 춘천시, 동두천시.
2) 붉은 글씨는 「국토계획법 시행령」 에서 규정한 상한 용적률보다 낮은 용적률로 규정한 것.
자료: 「국토계획법 시행령」 별표, 각 시군 도시계획조례를 기초로 작성(채미옥 2021a, p.28에서 재인용).
(단위: %)
달리 대부분의 시군에서 지역의 상한 용적률을 채택함으로써 용적률을 높이는 결과를 초래하 여 난개발 발생의 단초가 되고 있다. 2006년도 에 전국 시군별 도시계획조례를 분석한 자료에 의하면, 166개 시군의 46%인 74개 시군이 법 정 최대용적률(제3종 일반주거지역 300%, 일 반상업지역 1,300%)을 조례 용적률로 적용하 고 있는 반면 실제 용적률 이용률은 약 20% 내 외에 불과한 것으로 분석된 바 있다.(채미옥 2007, p.84; p.87).
이러한 분석 결과는 2021년도에 보존 성격이 강한 접경지역 도시의 용적률을 분석한 결과와 크게 다르지 않아, <표 5>에서 빨간색으로 표 시한 지역만 시행령상의 용적률보다 낮게 규정 한 것이고 나머지는 모두 상한 용적률을 규정 하고 있는 지역이다(채미옥 2021a, p.21). 특 히 관리지역과 농림, 자연환경보전지역은 14 개 시군 모두 상한 용적률을 규정하고 있다.
접경지역이라도 주거, 상업 공업지역 등은 상 한 용적률을 통해 개발밀도를 높일 수 있지만, 비무장지대와 접해 있는 이 지역특성을 고려할 때 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역의
상한 용적률을 높게 설정한 것은 적절성이 떨 어진다고 볼 수 있다. 이는 서울, 부산과 같은 광역 대도시에서 허용되는 용적률과 같은 수준 의 고밀 개발을 할 수 있는 밀도 규정으로, 저 성장 및 인구 감소 시대 상황에 비춰볼 때 지금 까지보다 더 큰 문제를 발생시킬 소지가 많다.
용도지역 운영 현황
용도지역 및 용도지구 지정 현황
전국의 용도지역 지정 현황을 보면, 2020년 말 기준 도시지역은 16.7%인 17,769.1㎢이고 비도시지역은 83.3%인 88,435.5㎢이다. 도 시지역은 주거, 상업, 공업지역으로 지정된 면적이 4.1%(4,274㎢)이고 나머지 11.9%가 녹지지역이다. 여기서 녹지지역은 자연녹지 지역이 9,948.9㎢(9.4%)로 녹지지역 대부분 을 차지하며, 이는 주거·상업·공업지역의 2.3배에 달하는 면적이다. 반면 보전녹지지역 은 1.6%, 생산녹지지역은 0.9%이다.
비도시지역은 관리지역이 25.7%, 농림지역
표 6 용도지역별 지정 면적
자료: 국토교통부, 한국토지주택공사, 토지e음.
국토면적 비도시
지역 계
관리지역
농림지역 자연환경 소계 계획관리 생산관리 보전관리 미세분 보전
106,204.6 (100)
88,435.5 (83.3)
27,309.9 (25.7)
12,089.8 (11.4)
5,002.8 (4.7)
10,203.5 (9.6)
13.8 (0.01)
49,256.1 (46.4)
11,869.5 (11.2)
국토면적 도시
지역 계 주거 지역
상업 지역
공업 지역
녹지지역
미지정
소계 보전 자연 생산
106,204.6 (100)
17,769.1 (16.8)
2,713.4 (2.6)
338.2 (0.3)
1,222.4 (1.2)
12,622.4 (11.9)
1,685.4 (1.6)
9,948.9 (9.4)
988.1 (0.9)
872.7 (0.8) (단위: ㎢, %)
이 46.4%이고, 그 나머지가 자연환경보전지 역(11.2%)이다. 관리지역 중 계획관리지역은 자연녹지지역보다 더 넓은 12,089.8㎢로, 전 국토의 11.4%에 달하여, 주거지역, 상업지역, 공업지역을 모두 합한 면적보다 2.8배 이상 넓다.
용도지구는 약 2,740㎢가 지정되어 있다. 취 락지구가 가장 많은 18,400여 개소 854㎢, 개 발진흥지구가 약 640㎢가 지정되어 있다. 그다 음은 경관지구로, 경관을 관리하기 위해 건물 높이 등에 대해 규제한다. 경관지구는 완화된 용도지역별 행위제한을 보완할 수 있는 좋은 수 단으로서, 시가지경관지구, 자연경관지구, 수변 경관지구 등으로 세분해서 지역별 특정한 경관 을 관리할 수 있다. 이 외에 보호지구, 특정용도 제한지구도 잘 활용할 경우 용도지역을 보완하 여 지역의 토지이용과 밀도를 적정하게 관리할 수 있는 좋은 수단이다. 보호지구는 역사문화환 경보호지구, 중요시설물보호지구, 생태계보호 지구로 세분하여 지역의 역사문화환경이나 자 연생태를 보호할 수 있는 지구이며 약 306㎢가 지정되어 있다. 그러나 특정 시설물을 보호하기 위해 규제를 강화한 특정용도제한지구는 대전 25개소, 경기도 31개소를 제외하면 충남과 경 남 각각 2개소, 강원, 충북, 전북, 제주는 각각 1 개소에 그쳐 활용도가 높지 않다. 지자체 조례
로 용도지구를 신설한 경우도 1.4㎢, 28개소를 지정한 부산이 유일하다.
용도지역별 토지이용현황
앞에서 살펴본 광범위한 용도를 허용하는 용도 규제는 다양한 토지이용의 혼재로 나타난다. 용 도지역별 토지이용현황과 건축물 분포현황을 분석해보면 다음과 같다.
우선, 국공유지 일부가 제외된 토지특성 자료 (95,750.1㎢)를 대상으로 2020년 말 기준 전국 의 필지별 토지이용현황을 분석해보면 주거, 상 업, 공업용으로 이용되는 도시용지 면적은 6%
이고, 도시용지 중 주거용으로 이용되는 토지가 3.5%, 상업용으로 이용되는 토지가 0.9%, 공장 용지가 1.6%이다. 나머지는 임야 65.3%, 농지 20.5%(전 9.5%, 답 11.0%), 공공용지 및 기타가 8.3%이다.
토지용도를 중심으로 용도지역 분포비율을 분석하면 <표 8>과 같다. 주거용지의 42.4%가 용도지역상 주거지역에 분포되어 있고, 33.8%
가 비도시지역인 계획관리지역에, 10.9%가 자 연녹지지역에 분포되어 있다. 상업용지의 경우 도 20.5%가 상업지역에 분포하고 39.1%는 주 거지역에, 16.1%는 계획관리지역, 14.3%는 자 연녹지지역에 분포하여, 상업용으로 이용되고
표 7 용도지구 지정 현황
자료: 국토교통부, p.108.
합계 경관
지구
고도 지구
방화 지구
방재 지구
보호 지구
취락 지구
개발진흥 지구
특정용도 제한지구
복합용도 지구
조례로 정한 지구
개소 25,700 2,540 892 576 12 656 18,422 2,505 64 4 28 면적 2,739.88 595.92 236.11 99.71 2.72 305.9 854.45 640.26 3.34 0.07 1.40
(단위: 개소, ㎢)
있는 토지용도의 약 80%가 상업지역 밖에 분포 한다. 공장도 예외가 아니어서 공업용지의 51%
만 공업지역에 분포해있고, 31.7%가 비도시지 역인 계획관리지역에 분포되어 있다.
이는 용도지역별로 다양한 용도를 광범위하 게 허용하고 있는 용도규제와 그동안 지속적으 로 추진한 규제 완화의 결과로 볼 수 있다.
용도지역별 건축물 분포현황
이러한 현상은 용도지역별 건축물 분포에서 도 유사하게 나타난다. 건축물관리대장 전 산자료상의 건축물 7,230,491동을 대상으 로 용도지역별 건축물 분포를 분석해보면2) ,
2020년 말 기준, 주거용 건물의 46.9%가 주거 지역, 32.1%가 관리지역, 6.1%가 녹지지역에 분포되어 있다. 상업용 건물은 17.6%만 상업지 역에 분포하고, 그보다 많은 19%가 계획관리 지역에 있는 등 약 83%가 상업지역 밖에 분포 되어 있다. 공장도 43.7%만 공업지역에 분포 되어 있고, 계획관리지역에 40.5%가 분포되어 있으며, 녹지지역에 4.6%, 농림지역과 자연환 경보전지역에도 2.1% 분포되어 있다(<그림 1>
참조). 이 외에 주거, 상업, 공업용으로 분류되 지 않은 공공용 및 기타 건축물이 관리지역에 46.1%가 분포되어 있고, 농림지역에도 12.8%
가 분포되어 있다(채미옥 2021b, p.49).
계획관리지역에 주택, 상가, 공장이 많다는
전 답 임야
구분 주거용 상업용 공업용
주거지역 42.4 39.1 2.2 1.2 0.6 0.1
상업지역 0.9 20.5 0.1 0.04 0.0 0.0
공업지역 0.7 4.0 51.0 0.3 0.3 0.1
녹지지역
보전녹지 0.6 0.3 0.2 0.9 0.3 2.1
생산녹지 0.5 1.1 0.6 1.0 5.4 0.0
자연녹지 10.9 14.3 6.6 10.9 4.8 3.9
개발제한 0.9 0.8 0.5 4.1 3.4 3.8
관리지역
보전관리 3.1 1.1 1.5 13.7 3.9 8.2
생산관리 3.1 1.0 2.3 17.5 8.7 2.1
계획관리 33.8 16.1 31.7 36.4 11.0 5.7
농림지역 2.3 0.9 2.9 11.6 60.0 64.7
자연환경 0.7 0.7 0.2 2.2 1.3 9.1
합계 100 100 100 100 100 100
표 8 토지용도별 용도지역 분포
자료: 국토교통부(2020), 토지특성정보, 국가공간정보포털(NSDI) 자료를 기초로 작성.
(단위: %)
2) 건축물관리대장 전산자료에 등록된 건축물 7,230,491동 중에서 용도지역별로 매칭되지 않는 건물 6.8%(491,584동)를 제외.
것 자체가 문제라기보다는, 도시용지로 이용되 는 주거지역, 상업지역, 공업지역을 합한 면적 (4,274㎢)보다 약 3배 가깝게 넓은 전 국토의 11.4%(12,089.8㎢)에 달하는 면적에, 적정한 공 간 구분 없이 주택부터 혐오시설물에 이르기까 지 다양한 시설물들이 자유롭게 입지할 수 있다 는 점이 문제이다. 개발행위허가제도가 운영되
고 있지만, 법에서 허용하고 있는 용도를 지자 체 심의 허가 행정에서 공간 계획적으로 허가하 고 금지하기는 용이하지 않다.
계획관리지역에는 이 같은 도시적 토지이용 과 건축물만이 아니라 전, 답, 임야의 분포 비중 도 적지 않다. <그림 2>에서 보는 바와 같이 답 은 60%(6,312.1㎢)가 농림지역에 있으나, 계획
주거용 상업용 공업용 기타 50
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
주거지역 상업지역 공업지역 녹지지역 개발제한 관리지역 보전관리 생산관리 계획관리 농림지역 자연환경 그림 1 용도지역별 건축물 분포 비율
자료: 국토교통부(2020), 건축물관리대장(세움터) 전산자료를 기초로 작성(채미옥 2021b, p.49 재인용).
(단위: %)
자료: 국토교통부(2020), 토지특성정보, 국가공간정보포털(NSDI) 자료를 기초로 작성.
그림 2 농지와 임야의 용도지역 분포
전의 용도지역 분포 답의 용도지역 분포 임야의 용도지역 분포
주거지역, 상업지역, 공업지역 보전녹지 생산녹지 자연녹지 개발제한 보전관리 생산관리 계획관리 농림지역 자연환경
주거지역, 상업지역, 공업지역 보전녹지 생산녹지 자연녹지 개발제한 보전관리 생산관리 계획관리 농림지역 자연환경
주거지역, 상업지역, 공업지역 보전녹지 생산녹지 자연녹지 개발제한 보전관리 생산관리 계획관리 농림지역 자연환경 1.5
0.9 0.9 0.2
2.1 3.9
3.8 8.2
2.1 5.7
64.7 9.1 0.3
5.4 4.83.4
3.9
8.7
11 60
1 1.3 10.9
4.1
13.7
17.5 36.4
11.6 2.2
(단위: %)
관리지역에 11%(1,159.9㎢)가 분포되어 있다.
그리고 전체 전의 36.4%가 계획관리지역에 분 포하여, 농림지역 내에 있는 전 11.6%(1,058.7
㎢)보다 3배 이상 많이 분포되어 있다.
여기에 녹지지역과 보전관리, 생산관리지 역 내에 분포한 전, 답 면적을 고려하면, 답의 40%, 전의 88% 이상이 농림지역 밖에 있다는 것을 의미한다. 이는 농림지역으로 지정된 농 지는 대부분 쌀 생산량이 높은 답 위주로 지정 된 것이고, 계획관리지역 내 농지는 소위 한계 농지로 분류되는 농업진흥지역 밖 농지이기 때 문에 당연한 결과로 볼 수 있다. 그러나 식생 활 변화로 밀, 콩, 사료 등에 대한 수요는 지속 적으로 증가하는 데 비해 곡물자급률은 20.2%
에 불과하다는 점을 고려할 때, 현행의 논농사 위주의 보전농지 구분 기준과 한계농지로 분류
되는 녹지지역과 관리지역 내 농지관리 체계의 재검토 필요성이 높다.3)
농지만이 아니라 임야도 73.8%가 농림지역 과 자연환경보전지역에 분포하나, 개발제한구 역을 제외한 녹지지역에 3,787.5㎢, 관리지역 에 10,009.4㎢로 전체 임야의 22%가 분포되 어 있다. 범위를 좁혀서 자연녹지지역(3.9%)과 계획관리지역(5.7%)만 보더라도 전체 임야의 9.6%(6,010.3㎢)가 분포되어 있다.
지금까지 검토한 용도지역 구분체계, 용도지 역별 용도 및 밀도규제 방법, 토지이용 현황, 용도지구 운영 현황 등을 종합하면, 도시지역 과 비도시지역 구분체계의 적절성이 떨어지고, 지역 특성에 탄력적으로 대응하도록 구축된 국 토관리 체제의 기본 취지가 제대로 작동되지 않는 것으로 분석된다.
3) 쌀은 자급도 98%로, WTO 협정에 따른 연간 쌀 수입 의무량을 고려하면 자급률을 충당하고도 남음.
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채미옥. 2002-2007. 토지정책론. 건설교통인재교육원 교재.
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채미옥, 최수, 조판기, 송하승. 2007. 선진사회를 향한 토지정책 방향 및 추진전략 연구(Ⅱ). 안양: 국토연구원.
※본 원고의 내용은 필자 개인의 견해이며, 국토연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.
