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북한의 공업지역개발을 위한 국제협력 방향 연구 : 구 동독과 폴란드의 사례를 토대로 International Cooperation for Industrial Development in North Korea
: Based on the Experience of the Former GDR and Poland 이상준․김원배․이문원 외
2004. 3／168면／정책연구／국토연 2004-1
제1장 서론
본 연구는 구 동독 및 폴란드의 국제협력을 통한 공업지역 개발사례로부터 북한의 공업지역개 발을 위한 국제협력의 시사점을 도출하고, 향후 북한의 공업지역개발을 위한 국제협력 방향을 제 시하는 것을 목적으로 하고 있다.
구 동독과 폴란드는 북한처럼 공업화된 산업구조를 갖고 있었고, 공업지역개발을 위해 주변국 과의 긴밀한 협력이 필요했다는 점에서 사례국가로 선정하였다.
본 연구는 독일의 연방건설청(BBR)과 국토연구원 간의 한․독 공동연구로 수행하였다. 독일 및 폴란드의 사례분석은 BBR측이 담당하였다. 폴란드 사례는 바르샤바대학의 고젤락(Gorzelak) 교수와 티키경영대학의 스체판스키(Szczepanski) 교수, 대학원 사회학과 박사과정에 있는 보리 스(Borys), 크리스토프(Krzysztof) 씨 등이 주요자료를 제공하였다.
본 연구에서는 공업생산관련 인프라와 생산설비 투자 등 두 가지 영역을 중심으로 북한의 공 업지역 개발과제와 외국의 국제협력사례와 시사점, 그리고 향후 국제협력방향 등을 제시하였다.
체제전환국이나 저개발국의 경우 공업지역의 개발을 위한 국제협력은 인프라부문과 설비투자부 문 그리고 기술교육 및 훈련부문으로 구분해서 살펴볼 수 있는데, 인프라 및 교육․훈련 부문은 지원 차원의 수혜성 협력이, 그리고 설비투자부문은 민간기업 차원의 호혜성 협력이 중심이 되고 있다.
<본 연구의 범위 및 추진과정>
연구 범위 북한의 과제 (제2장)
구동독/폴란드 사례분석 (제3, 4장)
사례로부터 시사점도출 (제5장)
국제협력방향 제시 (제6장)
공업지역개발과 관련한 인프라 부문
- 낙후된 교통․에 너지인프라개발
- 인프라개발 위한 국제협력프로그 램 사례
- 인프라개발 위한 국제협력 필요 - 국제협력프로그
램 개발
- 북한․중국, 러시아․
북한접경지역을 중심 으로 한 수혜성 협력 추진
공업지역개발과 관련한 기업투자부문
- 미약한 외자유치 (나진․선봉 등)
- FDI유치를 위한 개발사례
- 북한정부의 적극 적 전략 필요 - 시범사업 추진
- 남포, 원산에 중소규모 협력거점개발
- 호혜적 협력 위한 노력
본 연구에서는 공업생산관련 인프라와 생산설비 투자 등 두 가지 영역을 중심으로 북한의 공 업지역 개발과제와 외국의 국제협력사례와 시사점, 그리고 향후 국제협력방향 등을 제시하였다.
체제전환국이나 저개발국의 경우 공업지역의 개발을 위한 국제협력은 인프라부문과 설비투자부 문 그리고 기술교육 및 훈련부문으로 구분해서 살펴볼 수 있는데, 인프라 및 교육․훈련 부문은 지원 차원의 수혜성 협력이, 그리고 설비투자부문은 민간기업 차원의 호혜성 협력이 중심이 되고 있다.
제2장 북한의 공업지역 개발현황 및 국제협력의 필요성
북한의 공업지역개발에 관한 과제는 공업생산과 관련된 인프라부문과 생산시설부문으로 구분 할 수 있으며, 이것은 다시 지역적 과제와 단계별 과제 등으로 구분할 수 있다. 기반시설 측면에 서는 공업지역의 전력공급망 개선과 배후 교통물류시설의 확충이 주요 과제가 되고 있다. 북한의 공업지역은 전력 및 원자재공급 부족으로 공장가동률이 평균 20~30%에 머물고 있는 것으로 추 정되고 있다. 그리고 전력부족에 따른 철도수송 축소로 공업생산을 위한 물류가 제 기능을 발휘 하지 못하고 있는 실정이다.
시설투자 측면에서는 노후된 생산설비의 개선을 위한 신규 투자가 주요과제가 되고 있다. 북한 의 생산시설들은 대부분 1970~80년대에 러시아 등 동유럽국가들로부터 수입한 것들로서 1990 년대 이후에는 경제난으로 생산시설에 대한 투자가 매우 부진한 실정이다. 현재 북한의 공업부문
기술수준은 우리나라의 1970년대 수준에 머물고 있다. 북한의 공업지역 개발과제들은 다음과 같 이 중단기와 장기 등 단계별로 구분해 볼 수 있다.
중단기에는 기반시설 측면에서 기존 시설의 가동 정상화에 도움이 될 물자의 수송과 관련한 시설을 우선적으로 정비하는 것이 주요과제가 될 것이다. 가능한 한 많은 공업지역과 연결되어 있는 간선철도와 도로 그리고 육상교통망과 연계되어 있는 주요항만을 정비하는 것이 중단기적 으로 필요할 것이다. 장기적으로는 기존 공업지역 기반시설의 전면적인 정비와 더불어 새로운 생 산설비개발을 위한 투자가 이루어질 필요가 있다. 그리고 이 시기에는 광역적인 철도, 도로, 에너 지 공급망도 정비될 필요가 있다. 북한의 공업지역개발을 위해서는 대규모 투자가 필요하며, 이 를 위해서는 국제사회의 참여와 지원이 필수적이다. 그리고 재원조달뿐만 아니라 공업생산의 효 율화를 위한 기술확보, 선진화된 경영기업 습득, 기술인력의 확보 측면에서도 공업지역의 개발을 위한 국제협력은 필수적인 과제이다. 현재 북한의 공업개발을 위한 국제협력이 크게 부진한 것은 북한의 핵개발과 같은 안보적 문제가 일차적인 요인이며, 공업지역개발을 위한 북한 당국의 전략 부재도 한 이유가 되고 있다.
제3장 구 동독의 공업지역개발을 위한 국제협력사례
1. 유럽연합(EU)의 협력프로그램
구 동독과 중동부유럽 체제전환국의 지역협력을 위해 EU가 추진한 협력프로그램이 INTERREG이고, 이 가운데 INTERREG ⅡC는 대표적인 유럽의 국제협력을 통한 공간개발정책 (Raumentwicklungspolitik)이라 할 수 있다. INTERREG ⅡC의 지역프로그램 가운데 하나인 중부 유럽․아드리아․도나우․남부유럽 공간(CADSES) 공동실행프로그램(CADSES-INTERREG Ⅱ C)은 중동부유럽의 체제전환국 재건과 관련한 프로그램이다. 이 프로그램의 세부 프로젝트 가운 데 구 공업지역의 정비와 관련한 공동프로젝트가 ‘FOCUS(Die Zukunft altindustrialisierter Staedte und Regionen in Mittel- und Osteuropa: The Future of Industrialized Cities and Regions undergoing Structural Changes)’이다.
연구프로젝트 FOCUS는 중동부 공업지역의 구조전환의 문제와 공간개발의 전략들을 비교․분 석하고 이를 통해 정책결정자들에 대한 정책 제언을 제시하며 공업지역의 개발주체들간에 프로
젝트 관련 경험 교환을 정착시키기 위해 추진되었다. 프로젝트의 참여지역 및 도시들의 소속국가 는 독일, 폴란드 등 11개국이다. “라이프찌히선언”으로 표현되는 프로젝트 FOCUS의 정책제안에 서는 구 공업지역에 대한 정치적 관심의 환기 필요성과 지역자체의 내재적 잠재력을 동원토록 하 기 위한 새로운 조직의 구축, 그리고 거시적 차원에서 구조적 문제들에 접근해 해결책들을 모색 해야 한다는 내용이 포함되었다. 특히 구조적 문제의 해결을 위한 경험을 교환하기 위해 구 공업 도시 및 지역들간의 협력이 장려되어야 한다는 주장이 제기되었다. 연구프로젝트 FOCUS는 중동 부유럽-네트워크 활동의 대표적인 성공사례로 평가받고 있다.
2. 철강공업도시 리자의 외자유치사례
구 동독 작센주의 철강공업도시 리자 (Riesa)는 통일 이후 구 동독에서 가장 성공적으로 공업구 조 재편이 이루어진 사례로서 평가받고 있다. 통일 당시 1만 2,000명의 근로자들이 일하였던 철강 회사가 구조개편 추진 4년 만에 4,000명이 일하는 현대적인 회사로 변모되었다. 과다한 인력과 노후한 생산시설들을 정비하는 전면적인 구조개편작업을 추진하면서 역량 있는 해외민간기업들의 투자를 적극 유치하는 “모델 프로젝트-리자”는 대표적인 성공사례로서 평가받고 있다. 이 프로젝 트의 성공을 위해 리자주식회사, 리자시, 리자군, 작센주, 연방노동청 등이 긴밀히 협력을 하였고, 기반시설 정비와 고용안정을 위해 전체 사업비용의 80% 이상을 연방재정과 유럽연합(EU), 그리 고 신탁청이 조달하였다. 유치된 해외투자기업들은 아보니아 - 포스터-홀딩(Arbonia-Forster -Holding) 주식회사 등 주로 스위스기업들이었다. 그리고 베르휄-오토메이션(Werfel- Automation) 등 구 서독 기업들도 진출하였다. 많은 외국 기업들과 서독 기업들이 리자에 입주한 것은 독일연방정부의 적극적인 재정지원 외에도 동구 시장에 근접한 입지적 장점 때문이었다.
제4장 폴란드의 공업지역개발을 위한 국제협력 사례
1. 유럽연합(EU)의 협력프로그램
개혁․개방 과정에서 폴란드는 여러 가지 형태로 국제사회와의 협력을 통해 지역개발을 추진 하였는데, 이 가운데 생산인프라개발 측면의 대표적인 국제협력프로그램이 STRUDER와 PHARE
이다. STRUDER는 유럽연합의 지원하에 이루어진 기술 및 교육훈련, 인프라개발 사업지원 프로 그램으로서, 이 프로그램을 통해 인프라개발, 기관설립, 인적자원개발, 사업지원 등의 영역에서 국제협력이 이루어졌다. 이 프로그램은 1994년부터 1996년까지 진행되었는데, 대상지역은 폴란 드의 주요 공업지역인 로츠, 카토비체, 스왈키-올스친, 발브리치, 체스초브 등 5개 지역이었다.
PHARE 프로그램은 국가프로그램(National Programmes) 등 4가지 세부 프로그램으로 구성되 어 있다. 이 가운데 PHARE․접경지역협력프로그램(Cross-Border Co-operation Programmes:
PHARE-CBC)은 접경지역의 교통인프라개발, 환경보호, 지역의 시스템개발 및 경제개발, 행정인 프라개발, 인적자원개발, 기타 연구활동 등을 중심으로 한 프로그램이었다.
2. 국제금융기구와의 협력
급진적인 개혁․개방을 추진하는 과정에서 폴란드는 내부재원이 절대적으로 부족하여 세계은 행 등 국제금융기구로부터 큰 도움을 받았다. 카토비체 열공급 및 보호 프로젝트(Katowice Heat Supply and Conservation Project)는 세계은행그룹의 국제부흥개발은행(IBRD)의 지원하에 카토 비체 지역의 난방 및 온수공급시설을 현대화함으로써 에너지를 보다 효율적으로 이용하고 환경 오염도 줄이고자 추진된 사업이다. 이 사업의 전체 투자규모는 약 9,300만 달러로 1995년부터 1999년까지 5년 동안 추진되었다. 전체 사업비의 48.4%인 4,500만 달러는 IBRD에서 부담하고 나머지는 카토비체지역난방공사가 조달하였다.
폴란드 철도정비 프로젝트는 국영철도의 구조를 재편하여 부분적으로 민영화하기 위해 IBRD 와 유럽부흥개발은행(EBRD)의 지원하에 2001년부터 2003년까지 추진된 사업이었다. 이 사업 은 비효율적인 철도부문의 운영을 혁신하여 보다 경쟁력 있는 수송체계를 구축하려는 국가적 과 제 가운데 하나로서 추진되었다. 특히 이 사업은 구조조정을 통해 과도한 인력을 정비함으로써 전체 철도수입에서 인건비가 차지하는 비중을 줄이는 데에 초점을 맞추고 추진되었다. 이 사업이 계획대로 추진될 경우 철도운영의 효율성은 20% 정도 개선될 수 있을 것으로 예상되고 있다.
3. 특별경제구역(SEZ) 조성을 통한 외자유치사례
개혁․개방 이후 지역간 경제력 격차가 심화되고 특히 중공업지역의 경제침체 문제가 부각되
자 폴란드 정부는 외자유치와 지역균형개발이라는 두 가지 목적을 동시에 달성하기 위해 특별경 제구역(Special Economic Zone: SEZ)개발을 추진하였다. 2003년 9월 기준으로 폴란드 전역에 는 모두 15개의 특별경제구역이 조성되어 있다. 이들 15개 특별경제구역 가운데 카토비체 특별 경제구역(Katowice SEZ) 등 6개 구역이 1999년 기준으로 전체 특구 기업수의 80%, 투자액의 96%, 고용의 92%를 차지하고 있다.
2003년 6월 말 기준으로 카토비체 특별경제구역은 폴란드 내 특별경제구역 가운데 가장 규모 가 클 뿐만 아니라 투자유치 기업수(110개 이상, 실제 생산을 시작한 기업은 60개), 투자액(56 억 즐로티: 약 14억 달러), 고용자수(12,500명) 측면에서도 상당한 성과를 거두고 있다. 이 구역 의 주요 투자기업은 자동차생산기업인 Opel(12억 즐로티), 엔진생산기업인 Isuzu(5억 5,690만 즐로티), 시멘트생산기업 Ekocem(1억 7,200만 즐로티), 자동차부품생산기업인 Delphi(1억 6,800만 즐로티) 등이었다. 이 가운데에서도 Opel과 Isuzu는 카토비체 특별경제구역이 자동차부 문중심의 산업지대로 재건되는 데에 결정적인 역할을 하였다.
제5장 구 동독 및 폴란드 사례의 시사점
구 동독 및 폴란드 사례가 북한에 주는 시사점은 인프라개발 측면과 기업투자유치 측면에서 다음과 같이 요약될 수 있다.
1. 인프라확충 측면의 시사점
첫째, 물리적 인프라개발을 위한 적극적인 정부의 역할이다. 구 동독의 사례는 공업지역의 인 프라개발을 위한 중앙정부 역할의 중요성을 보여주고 있다. 구 동독 공업지역의 교통․에너지․
통신 등 인프라 확충을 위해 연방정부는 대규모 재정투자를 추진하였고, 이것이 커다란 성과를 거두고 있다. 폴란드 카토비체지역의 특별경제구역이 성공적인 성과를 거둘 수 있었던 요인 가운 데 하나도 바로 지역정부의 적극적인 인프라투자였다. 북한의 경우에도 인프라개발을 위한 정부 의 보다 적극적인 자세와 노력이 필요하다. 국제협력을 통해 북한의 공업지역 개발을 성공적으로 추진하기 위해서는 북한당국의 선투자 의지가 가시화되는 것이 무엇보다도 중요할 것이다. 물론 경제여건상 인프라부문에 대한 대규모 재정투자가가 어렵겠지만, 작은 프로젝트에서부터 북한
당국이 시범적으로 인프라개발을 위한 투자를 실천함으로써 공업지역개발 성공사례(best practice)를 만들어 가는 노력이 필요할 것이다.
둘째, 물리적 인프라개발을 위한 국제협력프로그램의 역할이다. 구 동독과 폴란드는 유럽연합 (EU)이라는 국제적인 지역협력체의 구도하에서 다양한 국제협력프로그램을 통해 공업지역의 인 프라개발과 관련된 사업들을 추진하였다. 그리고 폴란드는 세계은행과 같은 국제금융기구와의 협력을 통해 인프라개발을 적극적으로 추진한 바 있다. 북한의 공업지역개발 역시 이러한 국제적 협력구도하에서 접근할 필요가 있을 것이다. 특히 INTERREG ⅡC- FOCUS와 같이 구 공업지역 의 정비를 위해 인접국가들간의 긴밀한 정보 및 경험 교류를 추진함으로써 보다 효율적인 대안도 출을 모색한 것은 큰 의미가 있다고 할 수 있다.
셋째, 환경인프라 개선의 중요성이다. 공업지대의 기존 설비들을 철거하고 새로운 용도로 대지 를 재활용하기 이전에 기존 토양의 오염에 대해 철저히 대처하였던 구 동독 리자의 사례는 북한 의 공업시설의 재정비에서 간과하기 쉬운 환경문제에 대해서 경각심을 일깨워 주고 있다. 석탄공 업지대에 현대적인 난방시스템을 구축하기 위해 세계은행으로부터 자금을 지원받은 카토비체 지 역의 열공급개선프로젝트 사례도 공업지역에 있어서 환경인프라의 개선이 주요과제임을 보여주 고 있다.
넷째, 사회복지적 인프라 개선의 중요성이다. 체제전환국의 공업지역 정비와 인프라개발은 불 가피하게 실업이라는 사회적 문제와 연결된다는 것을 구 동독과 폴란드의 사례는 보여주고 있다.
구 동독 리자의 사례는 국영기업의 구조조정과정에서 불가피하게 발생되는 실업자들을 위한 대 책이 정비사업추진과 동시에 전개되었다는 점을 주목할 필요가 있다. 폴란드의 철도 구조재편 프 로젝트의 경우에도 이러한 실업대책을 중심으로 사업이 추진되었다는 점에서 적지 않은 의미가 있으며, 이러한 사업을 국제금융기구의 지원을 받아 추진하였다는 점도 주목할 만하다.
다섯째, 기존 공업지역 인프라 활용의 중요성이다. 구 동독의 리자와 폴란드의 카토비체 특별 경제구역 사례는 기존의 공업입지가 성공적으로 재건될 수 있는 가능성을 보여주고 있다. 기존 입지의 활용은 새로운 입지개발보다 기존의 인프라와 인력을 활용할 수 있고, 교외지역의 평면 적, 확산적 개발을 방지하는 등 여러 가지 장점이 있다. 하지만 기존 입지의 활용은 오염 제거와 같은 전제조건도 있고 경우에 따라 많은 시간과 비용이 소요될 수도 있다. 따라서 기존 입지의 활용을 위해서는 새로운 입지개발의 경우보다 보다 면밀한 준비가 필요할 것이다.
2. 공업지역 기업투자유치 측면의 시사점
첫째, 외국기업투자(FDI)유치를 위한 중앙정부와 지방정부의 적극적인 협력이 중요하다.
북한의 공업지역 재건을 위한 최대 과제는 외국인직접투자(FDI)의 유치이다. 구 동독의 리자 의 사례와 폴란드 카토비체 특별경제구역의 사례는 외국기업의 투자유치를 위해 체제전환국 들의 중앙정부와 지방정부가 어떠한 노력을 기울여야 하는지를 잘 보여주고 있다. 구 동독 리 자의 경우에는 작센주정부와 연방정부의 긴밀한 협력이 사업의 안정성을 확보하고 외국기업 의 투자를 유치하는 데 큰 도움이 되었다.
둘째, 경제특구조성을 통한 공업부문의 외국기업투자유치이다. 폴란드 카토비체 특별경제구역 의 사례는 향후 북한이 특구중심의 경제개발전략을 선택할 경우 지역적 특성을 반영한 경제특구 개발과 더불어 보다 현실적이고 다양화된 FDI 유치전략이 필요할 것임을 시사하고 있다. 그리고 카토비체 특별경제구역에서 가장 많은 투자유치실적을 나타낸 글리비체 소구역이 타 소구역에 비해 양호한 인프라를 확보하고 있다는 것은 경제특구조성시 인프라의 확보 여부가 특구조성의 성패를 좌우할 수 있는 주요 요소임을 시사하고 있다.
제6장 북한의 공업지역개발을 위한 국제협력방향
본 연구에서는 북한의 공업지역 실태와 국제협력의 일반적 유형, 그리고 구 동독과 폴란드의 사례 및 시사점 등을 기본적으로 공업지역의 인프라개발과 설비투자 등 두 가지 부문으로 구분해 서 살펴보았다. 이러한 측면에서 향후 북한의 공업지역개발을 위한 국제협력 방향도 이 2가지 영 역을 중심으로 살펴보았다.
1. 접경 공업지역 인프라개발을 위한 국제협력프로그램 추진
향후 북한의 공업지역 개발을 위해서는 종합적인 문제해결의 도모라는 측면에서 국제협력프로 그램을 추진하는 것을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 이러한 측면에서 EU의 INTERREG ⅡC- FOCUS를 모델로 하여 ‘동북아공업지역인프라정비프로그램(가칭)’을 추진할 필요가 있다. 이 프 로그램은 공업지역의 정비와 활성화를 위한 동북아 각국의 경험과 아이디어 교류 및 시범협력사
업을 추진하는 것을 주요내용으로 하며, 소요 재원은 남북한, 중국, 러시아, 일본, 국제기구 등이 공동으로 조달할 수 있을 것이다. 그리고 국제금융기구(세계은행, 아시아개발은행)의 기술지원프 로그램을 통해 소요 재원을 일부 지원받는 것도 가능할 것이다.
본 연구에서는 북한과 중국, 러시아간의 두만강접경지역과 북한과 중국간의 신의주-단동 접 경지역을 대상으로 한 공업지역 인프라개발 협력프로그램의 추진을 제안하였다. 이것은 이들 지 역이 북한 공업개발의 중단기 과제로서 제기된 접경지역 인프라 확충 측면에서 매우 중요한 전략 적 의미를 지니는 지역이기 때문이다.
2. 북한 주요 공업지역의 중소규모 투자거점개발 추진
구 동독의 리자와 폴란드의 특별경제구역 사례가 주는 가장 큰 교훈은 시장의 수요를 고려한 FDI유치정책이 필요하다는 것이다. 따라서 현 단계에서 국제사회가 수용할 가능성이 가장 높은 협력부문과 선호하는 협력지역을 우선적으로 고려한 국제협력이 필요한 것이다. 따라서 북한의 경우에도 인프라여건이 양호하고 외국 기업들이 선호하는 공업지역을 우선적인 국제협력대상지 로 설정할 필요가 있으며, 대규모 경제특구개발보다는 중소규모의 단지를 개발하는 것이 보다 현 실성 있는 투자유치방안이 될 수 있을 것이다. 이러한 측면에서 중단기적으로 남포, 원산 등에 중 소규모 공업단지개발을 추진하고 이 단지에 입주하는 기업에 대해서는 행․재정상의 인센티브를 제공하는 것이 현실성 있는 대안이 될 수 있을 것이다.
3. 수혜성 협력과 호혜성 협력을 단계적으로 확대․심화
북한의 공업지역개발을 위해서는 북한 정부, 남한을 포함한 외국 기업 그리고 국제(금융)기구 등이 유기적으로 협력을 해야만 하며, 이러한 다자간 협력은 단계적인 확대․심화될 필요가 있다.
중단기적으로 수혜성 협력 측면의 인프라개발협력을 국제(금융)기구와의 협력을 통해 중점적 으로 추진하고 부분적인 호혜성 사업 추진 측면에서 기존 공업지역 가운데 인프라여건이 양호한 지역의 외국기업투자유치를 위해 북한당국이 시범적인 중소 공단을 조성하는 것이 필요하다. 그 리고 인프라 확충을 위한 국제기구 및 주변국과의 소규모 국제협력프로그램은 수혜성 협력 측면 에서 시범적으로 실시하는 것도 필요하다.
장기적으로 북한 당국은 에너지, 교통, 통신 등 공업생산의 기반이 되는 인프라를 전국적 차원 에서 개선하기 위한 개발프로그램을 국제금융기구와의 양자협력구도하에서 추진하는 것이 필요 하다. 그리고 장기적으로 예상되는 한․중․일 FTA의 구축 등 동북아 경제공동체가 가시화될 경 우 유럽지역개발기금과 같이 관련 정부의 참여하에 ‘동북아지역개발기금(가칭)’을 창설하고 이 기금을 인프라개발 관련 협력사업에 우선적으로 배당하는 것도 고려할 필요가 있다.
한편 북한정부는 국제사회의 북한 공업지역 투자에 대한 관심을 유도하기 위해 북한 공업지역 개발 마스터플랜을 준비하고 이것을 홍보할 필요가 있다. 그리고 이러한 계획수립을 위한 실태조 사를 공신력 있는 국제기구와 공동으로 실시하는 것을 적극적으로 추진할 필요가 있다.
