에너지경제연구원장

지식경제부 장관 귀하

본 보고서를 뺷동북아에너지연구뺸G 정책연구과제 “중국 에너지 외교 및 정책 Governance 변화 연구”의 최종보고서로 제출합니다.

2008년 12월

에너지경제연구원장

<참여 연구진>

□ 총괄책임자 :

□ 원내참여자 : 심 기 은 책임연구원

요 약

제1장 중국 에너지 외교 및 정책 Governance 변화 개관

○ 중국은 급속하게 증가하고 있는 에너지수요를 해결하기 위해 다양한 정책대안을 모색하고 있음. 외부적으로는 기업의 해외진출 확대하여 석유 및 천연가스의 공급 능력을 향상하고, 세계 에너지 안전보장 메 커니즘의 지속적인 개선에 참여하는 한편, 내부적으로는 에너지 정책 목표와 관리기능의 조율 강화, 에너지 시장에 대한 대외개방도 확대 를 통해 체질 강화를 주문하고 있음.

○ 2008년 초 중국은 국가개혁개발위원회(NRDC), 외무부 등지에 흩어져 있던 에너지 관련기능을 통합하여 에너지부의 신설을 도모하였음. 그 러나, 대형 국영기업들의 반대에 부딪쳐 대에너지부 설립논의는 중단 하고, 대신 국가에너지위원회를 신설하는 정부조직 개편을 단행하였 음.

- 특히, 최근 에너지 수요가 급증하고 있는 상황에서 정부조직에 산재 되어 있는 에너지 관리기능으로는 효율적인 정책기능을 수행할 수 없다 판단하여, 정책기능을 통합 관리할 수 있는 ‘부처’의 필요성이 제기되어 왔음.

- 그러나 에너지부 설립은 무산되었고 <국무원 기관개혁방안에 관한 결정>에 따라, 에너지위원회(國家能源委員會)와 국가에너지국(國家能 源局)이 에너지부의 기능과 역할을 수행하도록 최종 결정되었음.

○ 에너지 분야의 ‘대부처’ 출범은 이루어지지 못했지만, 에너지 관리 기 관을 강화하고, 관련 업무를 효율적으로 처리한다는 중국 정부의 의 지는 새로운 구도로 정착하게 됨.

- 즉, 고위급 국가에너지위원회가 설립됨으로써 향후 에너지정책 방향 을 설정하고, 에너지정책 수립․집행에 필요한 각 부처와의 정책조 율을 수월하게 수행할 수 있는 제도적 틀을 마련한 것으로 평가되고 있음.

제2장 중국 에너지 관리체계(Governance)의 변화

제1절 중국 에너지관리체계의 변화과정

○ 중국의 에너지관리체계는 복잡하고 계급계층적인 구조를 가지고 있 으며, 정치․경제 시스템의 일부로서 1950년 이후 정치․경제의 개혁 과 맞물려 변화를 거듭해 왔음.

1. 중앙계획 경제 시기 (1950 ～ 1979년)

○ 중앙계획경제시기로 표현되는 상기 기간 중에는 1952년 설립된 국가 계획위원회(國家計劃委員會, State Planning Commission(SPC))가 중 국의 중앙집권적인 경제를 총괄하면서 자연스레 에너지 분야도 총괄 하였고 그 실행부서인 연료동력부(燃料動力部)가 모든 에너지원 생산 에 대해 관리 및 운영을 담당하였음.

- 1950년대 초반까지 에너지 분야에서 국가계획위원회의 중앙집권적인 관리는 경제발전에 필요한 단기간의 에너지 수요를 맞추는데 역점을

두었기에 국가계획위원회의 강력한 중앙집권적인 통제는 매우 효과 적이었음.

- 중국경제가 성장하고 다변화 되면서 국가계획위원회 관리는 한계를 보이기 시작했음. 즉, 급증하는 에너지 서비스와 공급의 다변화를 충 족시키기 위해 국무원(國務院)은 연료동력부를 폐지하고 석탄부, 석 유부, 전력부 등을 설립, 에너지원별 정책기능 구축을 시도하였음.

○ 이후 1960년대부터 70년대 까지 마오쩌둥(毛澤東)에 의해 주도된 문 화대혁명(文化大革命) 정부조직 체계의 단순화라는 당시 팽배했던 이 데올로기에 의해 정부기관들의 통폐합이 단행되었음.

- 이 시기 에너지 정책의 큰 특징 중의 하나는 문화대혁명에서 중시되 던 권력 분산정책에 의거, 중앙정부가 지방정부에 각 지역에 분포되 어 있던 국영에너지 기업들의 관리 및 경영을 일임한 것임.

2. 시장경제로의 전환기 (1980 ～ 1992년)

○ 1980년대 들어 중국이 외국에 문호를 개방하고 경제시스템의 개혁을 단행하면서 빠른 경제성장을 추구하기 시작했고, 그에 따른 에너지 공급부족 현상을 경험하게 됨. 이에 따라 중국 정부는 에너지 증산을 독려하는 한편, 증가하는 에너지 수요를 억제하기 위해 에너지 효율 성 제고에 주력하는 에너지수요관리 정책을 전개하기 시작함.

- 이 시기에 두 가지 큰 관리체계의 변화는 첫째, 1981-1983년 기간 동 안 중앙정부는 석유 생산에 관한 계획 및 관리 권한을 국영에너지기 업에 이관하였고, 둘째, 1985-1988년 기간 동안 그 범위를 확대시켜 에너지 생산에 관한 중앙정부의 통제권을 에너지원별로 해당 국영에 너지기업에게 이양한 것임.

○ 에너지 생산의 권한을 정부로부터 이양 받은 국영기업들은 재정, 가 격책정, 투자 등의 분야에서 여전히 정부의 지원 및 통제를 받고 있 었지만, 에너지생산관리와 직원의 급여지급 등에 관한 결정권을 가지 게 되어 과거에 비해 상대적으로 독립성을 확보하게 되었음.

3. 중앙계획 경제로의 회귀 (1993 ～ 1998년)

○ 1993-1998년 기간 중에는 에너지생산 부문의 통제권한이 각 기업이나 지방 정부에게 지나치게 부여되어서 중앙정부가 효과적으로 에너지 전반에 걸쳐 조정과 통제를 하기에 어려운 시기였음.

- 중국정부는 에너지 부문별 정책조정 기능을 강화하고 부문적으로나 마 통제력을 회복하기 위하여 1993년 에너지부를 폐지하고 에너지담 당 정부 부처를 늘리는 동시에 국가경제무역위원회(國家經濟貿易委 員會)를 설립하였음.

○ 중국 정부가 에너지부문 정부통제를 강화하기 위해서 첫째, 투자 부 문에 대한 정부 통제를 강화 시도로서, 1994년 에너지 분야 투자의 창구를 국가개발은행(國家開發銀行)으로 일원화하였음. 둘째, 중국정 부는 에너지 담당 부처와 국영기업의 수를 증가시켰음.

- 에너지 관련 정부기관과 국영기업의 수적 팽창은 에너지산업에서 정 부의 통제기능을 강화시키는 역할을 했으나, 늘어난 기관들의 효율 적인 조정능력이 약해지는 역효과가 발생하였음.

4. 친 시장경제체제로의 전환 (1998 ～ 2003년)

○ 1993-1998년 기간에 중국 정부가 에너지 담당기관의 수와 국영기업의 수를 늘리면서 각 기관의 권한 중복, 과도한 인력, 각 부처의 이기주

의 등의 부작용이 만연해지면서 결국 생산성이 떨어지는 결과를 초 래하였음.

- 이에 중국 정부는 국무원 산하의 부처를 기존의 40개에서 29개로 줄 이는 등 대대적인 개혁을 단행하였음(IEA 2000). 이 시기에 국가발 전계획위원회(國家發展和計劃委員會, State Development Planning Commission(SDPC)), 국가경제무역위원회 (國家經濟貿易委員會, State Economic and Trade Commission(SETC)), 과학기술부(科學技 術部, Ministry of Science and Technology(MOST)) 등이 에너지 분 야 조정과 관리 감독 업무를 담당했음.

○ 1993년에 설립된 국가경제무역위원회 (國家經濟貿易委員會, State Economic and Trade Commission(SETC))는 SDPC에 의해 수립된 에 너지 생산계획이 산업계에서 잘 시행될 수 있도록 하는 조정 역할을 담당하였음.

- 1998년 이후 국가경제무역위원회의 역할은 산업 전반으로 확장되었 음. SETC는 정부와 산업계를 이어주는 가교 역할을 수행하였고 또 한 산업계에 대한 중국 정부의 직접적인 통제를 줄이고 에너지 산업 계간 조정자 역할을 수행하였음.

○ 1998년에 발생한 정부 조직개편의 큰 특징은 에너지 정책부문과 생산 부분을 분리 시켰다는 점임. 이러한 과정에서 에너지 생산 및 관리부 문에서 국영기업의 결정권한이 확대되었음.

- 수직통합 허용 결과로 중국의 석유 및 가스 분야에서 과점체제가 대 두되었고 주요 국영회사(CNPC, Sinopec, CNOOC)들이 석유 및 가 스 분야에서 각자의 사업 영역을 확보할 수 있게 됨.

5. 국가발전개혁위원회의(NDRC) 및 국가에너지지도자그룹(國家能源 領導小組)체제 (2003 ～ 2008년)

○ 전기에 국영에너지기업의 권한이 비대해지면서 에너지 생산 및 분배 가 국가적인 계획에 의해서라기보다 개개 국영기업의 이익에 우선하 여 이루어지는 결과가 초래됨.

○ 중국정부는 에너지 정책을 강력하게 집행할 에너지 관리조직 도입 필요성이 대두되었고, 또한 빠른 경제성장으로 인한 에너지 수요의 급증에 따라 신속하고 효과적인 에너지 정책 실행 필요성을 가지게 됨.

- 이를 위해 국무원 산하에 강력한 정책 집행기관인 국가발전개혁위원 회의(NDRC)를 설립하였음. 이후 중국 에너지 정책의 전체적인 구도 는 강력한 파워를 가진 NDRC에 의해 주도되었음. 즉, 큰 규모의 에 너지 프로젝트는 반드시 NDRC 산하 에너지국의 승인을 거쳐야하 고, NDRC 산하 가격사는 가솔린, 디젤, 천연가스 가격 및 전력요금 을 관장하였으며, 산업국은 에너지기업을 포함한 산업일반에 대한 정책을 담당하였음.

○ 중국정부는 NDRC 설립 이후, 에너지 정책 수립 시 다른 정부 기관 과의 조율에 어려움을 겪고 있었음. 더욱이 2003～2004년 동안 국내 에너지 부족 위기가 발생했을 때, NDRC의 위기 극복 능력은 한계를 드러내기 시작했음.

- NDRC는 정부 내 최고의 정책 수립 기관이었지만 에너지 관련 정책 수립 시 다른 정부기관들과의 조율 권한이 부재했고, 특히 대외정책 을 총괄하고 있던 외교부(外交部)와 갈등관계에 있었기 때문에 에너 지 대외정책 수립 시 난항을 겪고 있었음.

○ 이에 에너지정책 조율 위기를 타개하기 위해서는 보다 강력한 리더 십의 필요성이 요구되었음. 즉, NDRC 보다 상위의 권한을 가진 고위 급 에너지 기관 설립을 요구하였음. 2004년 말 중국정부는 에너지 문 제를 다룰 고위급 기관의 설립을 결정, 결국 2005년 5월에 국가에너 지지도자그룹(國家能源領導小組)이 설립되었음.

- 2005년 중국정부는 범정부적인 에너지문제 대책기구인 국가에너지지 도자그룹(國家能源領導小組)과 그 실무처리 기관인 판공실(辦公室)을 설립하였음.

- 국가에너지지도자그룹의 권한은 강력했으나 상설조직이 아닌 관계로 실제 업무 처리가 副部급인 판공실에서 이루어져 정책 수행이 효과 적으로 진행되지 못하였음.

- 국가에너지지도자그룹의 회의가 1년에 단 2회 개최되었고, 동 회의 들을 통해 방대한 국가에너지 기본 정책을 수립한다는 것은 불가능 하였음.

6. 국가에너지위원회 및 신 국가에너지국의 출범(2008년 3월～ )

○ 1993년 에너지부가 폐지된 이후 중국의 에너지 정책 및 계획 수립을 총체적으로 담당하는 권위 있는 기관은 부재해 왔음. 2008년 3월 현 재까지, 에너지 관리 및 감독과 관련된 업무는 국가발전개혁위원회, 전력감독관리위원회(電力監管委員會), 국방과학기술공업위원회 등 몇 개 부처에 분산되어 있어 업무의 효율성이 낮다고 지적받아 왔음.

- 더욱이, 중국의 에너지정책 기능은 여러 정부부처에서 분담되어 왔 음. 석탄 자원을 포함한 자원개발 분야는 국토자원부(國土資源部), 바이오매스에너지 개발 및 생산․보급은 농업부(農業部) 및 국가임 업총국(國家林業總局), 에너지절약 및 온실가스 배출 감소 업무는 신

설된 환경보호부(環保部), 에너지 산업정책은 공업정보부(工業和信息 化部), 수력발전 에너지 분야는 수리부(水利部), 에너지 무역 및 국제 교류 분야는 상무부(商務部), 천연가스, 석탄, 석유 에너지 생산․공 급․수요관리 업무는 각각 CNPC, Sinopec, CNOOC 및 석탄총공사 등 대형 국영기업이 담당하고 있음.

○ 중국정부는 에너지부를 설립하는데 실패했지만 기존의 10여개 부처 에 분산되어 있는 에너지 관리조직을 현 체제로 유지시킬 경우, 에너 지 관리효율 저하, 장기적인 전략수립 불가능, 정책적 조율의 어려움 등의 폐단이 계속 이어질 것으로 판단하여, 현 체제에 비하여 훨씬 강화되고 통합된 ‘국가에너지위원회 및 국가에너지국’을 출범시키게 되었음.

○ 중국정부는 기존의 국가발전개혁위원회(NDRC) 국가에너지국, 에너지 판공실(能源辦公室), 국방과학기술공업위원회의 원자력발전 산업 담당 계통2사(系統二司), 국가발전개혁위원회와 에너지 업계 관련 사(司) 및 국(局) 등을 통합하여 신 국가에너지국을 출범시켰음.

○ 그러나 국가에너지원위회 체제하의 국가에너지국의 한계도 명료해 보임. 즉, 국가에너지국은 국가에너지위원회의 일상 업무를 맡게 되 지만, 다른 부처를 조정할 수 있는 권한은 부여되지 않고 있음.

○ 신설된 국가에너지국은 에너지이슈와 관련된 거시통제 기능을 효율 적으로 수행하는데 여러 가지 한계를 가지고 있음. 조속한 시일 내에 인적구성이 완비되고 에너지위원회와의 역할정립이 조속히 완비되는 것이 필요함.

- 에너지 관리체계는 단일한 에너지부서가 다부처의 입장을 조율함으 로서 행정기능을 수행해야하는 다중행정체제(Multi-administration Mode) 성격을 가지기에 국가에너지국이 부처간에 이해를 조정할 수 있어야 새로운 조직개편이 성공적일 수 있음.

제3장 중국의 에너지 수송로 확보 외교

제1절 중․러 석유수송로 구축 외교

1. 기존 육로 석유 수송망

○ 중국은 석유자원의 원활한 확보와 적기 공급을 위하여 원유 수입선 다변화를 추진하는 한편, 석유수송망 확충을 에너지외교의 주요 목표 로 삼고 있음. 러시아로부터 원유를 도입할시 현재까지 구축된 육로 수송망은 크게 불비한 상태임.

○ 2007년 11월 말, 러시아와 카자흐스탄은 카자흐스탄 국경을 경유, 중 국으로 석유수송을 가능케 하는 수송협약을 체결한 바 있음. 이를 통 해 중국은 매년 500만 톤의 석유를 러시아로부터 도입할 수 있는 수 있는 수송로를 확보하게 됨.

- 러시아 가즈프롬네프츠는 Atasu(카자흐스탄)-Alashankou(중국)를 연 결하는 송유관을 건설 완료, 2008년 2분기부터 매분기마다 중국에 36만 톤의 석유를 수출하게 되었음.

2. 동시베리아-태평양 송유관(ESPO) 중국지선

○ 중국은 지난 10여 년간 육로를 통한 석유수송로 확보를 위하여 대 러 시아 에너지 외교를 다각도로 전개하여 왔음. 이와 같은 외교노력의 결과로 마침내, 2008년 10월, 중․러 13차 총리회담을 통해 수송로 확 보에 큰 계기를 마련함.

- 동시베리아-태평양 송유관은 러시아의 타이쉐트에서 시작해 2단계 공사를 통해 러시아 태평양 연안의 코즈미노만을 연결하는 총 연장 4,770㎞의 원유 수송망을 말함.

- 러시아의 동시베리아-태평양 송유관 중국 지선은 2007년 11월, 중․

러 총리가 2008년 내에 완공을 목표로 협상을 전개하였으나, 공급 원유의 가격결정에 대한 이견차이로 진전되지 못하였음. 러시아․중 국 국경지역에서 시작되는 중국 지선이 완공되면 중국 원유수입의 주요 루트가 될 것임.

○ <스코보로디노-중‧러 국경지역 송유관 부설 및 운영에 관한 CNPC와 트란스네프츠의 원칙 협약>은 중‧러 간 석유협력이 법제화 단계에 접어들었다는 것을 의미하며, 1999년부터 계속되어 온 송유관 부설 협상의 실질적 완료의 의미를 가짐.

○ 동시베리아-태평양 송유관 및 중국지선에 대한 협상은 2008년도 하반 기의 국제유가 하락세와 미국의 금융위기로 촉발된 세계경제 구도의 변화로 급작스러운 진전을 거둠.

- 러시아와 서방국가와의 관계가 긴장된 것과 유럽‧미국의 경제침체로 석유수요량이 감소하고 있는 상황을 감안하여 러시아는 안정적이고 방대한 석유시장인 중국으로의 공급 추진을 선택함.

3. 동시베리아-태평양 송유관(ESPO) 중국지선 추진과정

○ ESPO 송유관 길이는 4,770㎞(중국 국경 내 지선 길이 965㎞, 중국 투 자로 건설), 연간 원유 수송능력은 8,000만 톤(중국 지선의 연간 원유 수송량 3,000만 톤)으로 당초 설계되어, 2004년 12월 31일 러시아 정 부의 건설 승인

- 러시아의 산업에너지부는 2008년 기간 중 계획대로 1단계 송유관 건 설 사업을 완료하겠다고 강조하여 왔지만, ‘극동지역 건설 사정의 어 려움과 적합한 기술인력 부족, 예산조달의 어려움, 노선 변경’ 등으 로 완료시점이 연기되고 있음.

제2절 중․러 천연가스 파이프라인 구축 외교

1. 천연가스 파이프라인 구축을 위한 협약

○ 중국과 러시아는 지난 수년 동안 천연가스의 안정적 공급을 위한 천 연가스 공급망 구축에 지속적인 정상외교 노력을 기울여 왔음. 2006 년 3월 21, 후진타오 중국주석과 당시 러시아 푸틴 대통령의 정상회 담에서 천연가스 수송망 구축에 원칙적인 합의에 도달하였고, 중국 국영CNPC와 러시아 국영회사 가스프롬은 대중국 가스수출과 천연가 스 파이프라인 건설에 대해 협정서를 체결하였음.

- 중․러는 우선적으로 서부라인(Altai 노선)을 건설하여 동 가스관을 통해 연간 300~400억㎥를 공급하기로 합의함. 동 파이프라인은 러시 아 알타이공화국 국경과 중국 신장(新疆)지역을 연결하는 수송루트 로서, 추후 중국의 서기동수 파이프라인과 연결될 계획이며, <양해 각서>에 따르면, 러시아는 2011년부터 서부라인을 통해 중국에 천연 가스를 정식으로 공급할 계획이었음.

2. 천연가스 파이프라인 구축 지연 요인

○ 중국과 러시아는 2008년 말 현재, 알타이노선 구축 세부사항에 대하 여 아직 아무런 합의에 도달하지 못하고 있어, 천연가스 수송망 구

축사업은 중․러 에너지 수송부문 협력 미진분야 현안으로 남아있는 상태임.

- 중국과 러시아의 천연가스 파이프라인에 대한 협상이 오랫동안 교착 상태를 벗어나지 못하고 있는 이유는 공급가격 결정에 대한 양국의 이견 때문임.

- 2008년 2월 15일, 러시아는 對중 천연가스 공급 관련 협상 중 가격 협상과 관련하여 가격결정은 시장 질서에 입각해야 함을 주장함. 이 는 러시아가 천연가스 파이프라인 건설에 막대한 비용이 소요되기에 천연가스 가격결정에서 최소 유럽시장 가격을 요구하고 있음. 그러 나 중국은 자국시장의 대규모성과 러시아 및 중국의 국내 공급가격 차이를 이유로 하여 러시아의 유럽 수출용 가격 적용을 수용하기 어 렵다는 입장임.

○ 러시아 정부는 <2030년 이전 천연가스 분야 발전에 관한 국가 요강>

을 발표했는데, 알타이공화국을 통과하는 러시아‧중국 간 천연가스관 서부라인 공정 추진 연기가 언급되어 있다고 2008년 10월 7일 러시아 언론이 보도함.

- 러시아는 중국과 투르크메니스탄이 2008년 9월 협약을 체결, 투르크 메니스탄-우즈베키스탄-카자흐스탄-중국을 연결하는 천연가스 파이프 라인을 건설 계획을 상기

- 중국-투르크메니스탄 파이프라인이 알타이노선보다 거리가 짧고 천 연가스 채굴비용도 낮기 때문에 러시아는 알타이노선의 경제성을 염 려하고 있음. 즉, 알타이 파이프라인을 통해 수송되는 천연가스는 중 국 시장에서 경쟁력이 부족한데다 복합적인 기후 및 지질의 특성, 환경보호 등의 문제에 직면하고 있기 있기에 <요강>에서 알타이 프 로젝트 연기를 언급함.

제3절 중국의 對 중앙아시아 에너지 수송로 구축 외교

1. 중국의 對 중앙아시아 국가 에너지 외교

○ 중앙아시아 국가들은 원유와 천연가스 등 막대한 에너지 자원이 부 존된 지역으로 세계 에너지의 주요 공급지인 중동을 대체할 공급지 로 부각되고 있음. 이에 중국은 지리적 인접성, 문화적 일체성, 과거 역사적 유대감 등을 무기로 적극적인 중앙아시아 진출 전략을 추진 하여 왔음.

- 특히, 중동의존도가 심각한 중국의 에너지 수입구조를 고려할 때 중 앙아시아 지역은 에너지 공급처의 다변화와 에너지안보 측면에서도 그 중요성이 증대되어 왔음.

- 중국의 대 중앙아시아 진출 전략은 상․하류 부문에 걸쳐 다양하게 전개되고 있으며, 특히, 석유자원의 탐사․개발․도입은 카자흐스탄, 천연가스 개발․도입은 투르크메니스탄에 외교적 노력을 집중하여 막대한 에너지자원을 안정적으로 확보하는 외교적 성과를 이룩함.

○ 자원부국인 카자흐스탄 등 중앙아시아 국가들이 러시아에 대한 원유 등 에너지 수출을 지속하면서도 중국과도 자원협력을 강화하는 이유 는 새로운 에너지 시장개척과 정치․외교․군사적 관계에서 균형을 추구하고자 함임.

2. 중국의 對 중앙아시아 에너지 수송로 구축 외교

가. 석유 수송로 구축 외교 및 성과

○ 중국-카자흐스탄 석유 수송로는 카자흐스탄 서쪽 카스피해 아티라우 (Atyrau)에서 출발, 악토베(Aktobe)를 경유, 카자흐스탄 국경과 인접 지역인 중국의 아라산커우(Alashankou)를 연결하는 육상 수송루트임.

- 송유관의 총 연장은 2,798㎞, 원유 수송량 용량은 년 2,000만 톤 규 모로 건설되었음. 동 송유관의 전기(前期) 공정인 아티라우-켄키약 (Kenkyak) 구간은 448㎞ 길이로, 2003년 말 완공되어 이미 가동중이 며, 연간 원유 수송량은 600만 톤에 이름.

○ 아티라우(Atyrau)-아라산커우(Alashankou) 송유관은 중국 석유천연가 스집단공사(CNPC)와 카자흐스탄 국영천연가스회사(KazMunaiGaz)가 공동으로 투자한 것으로 총 공사비 7억 달러 소요됨.

- 2006년 5월 25 중국-카자흐스탄 송유관을 통해 중국 신강 위그루자 치구 아라산코우(阿拉山口)에 원유가 도착했으며, 이는 중국 최초의 송유관을 통한 원유수입 사례임.

○ 아티라우(Atyrau)-아라산커우(Alashankou) 송유관에 조달할 원유 공 급물량은 CNPC가 카자흐스탄 석유회사(Petro Kazakhstan) 인수에 성공함으로서 확보됨.

- 중국은 중앙아시아, 특히 카자흐스탄의 원유를 확보하는 데 있어서 유전 자산만 보유할 수 있다면 투자 대비 수익을 따지는 경제 원리 는 중시하지 않음.

-

2. 천연가스 파이프라인 구축 외교 및 성과

○ 중국은 중앙아시아 국가들과 천연가스 공급망 구축을 위한 에너지 협력 외교를 전개, 총 연장 약 10,000㎞에 달하는 중국-중앙아시아 간 천연가스 파이프라인 구축사업을 추진하고 있음.

- 동 천연가스 파이프라인 구축사업은 투르크메니스탄을 우즈베키스 탄, 카자흐스탄을 경유하여 중국 신장(新疆)의 훠얼궈쓰(霍爾果斯)와 연결하고, 이후 중국의 제2기 ‘서기동수(西氣東輸)’와 연계하는 대규 모 수송망 구축사업임.

- 파이프라인의 전 구간이 가동되면 중국은 30년 동안 매년 중앙아시 아 지역에서부터 안정적으로 약 400억㎥의 천연가스를 공급받게 될 것임.

○ 중국이 중앙아시아 각국과 협력하여 추진하고 있는 천연가스 수송망 구축 외교는 중국의 에너지수급뿐만 아니라 정치 역학적으로 다양한 목표를 가지고 있음.

- 첫째, 급증하고 있는 중국의 에너지 수요, 특히 석유‧가스의 수요를 어느 정도 충족시킬 수 있으며, 중동지역에 대한 의존도를 크게 낮 추고 수입원을 다원화하는 효과를 얻게 될 것임.

- 둘째, 중국 유사 이래 최대 규모의 해외 천연가스 프로젝트이자 세 계 최장인 천연가스 파이프라인을 건설하고 있는데, 동 천연가스 수 송망이 완공되면, 중국은 자국의 에너지 수급구조를 대폭 개선하는 한편, 청정에너지 공급능력을 대폭 증대하게 될 것임.

- 동 파이프라인이 개통된 후 중국의 천연가스 소비 비중은 기존보다 1～2%P 증대될 것으로 보이며, 이로써 매년 이산화탄소(CO2) 1억 3,000만 톤, 이산화황(SOx) 144만 톤, 연기‧분진 66만 톤, 질소산화물 (NOx) 36만 톤의 배출량을 감축할 수 있을 것으로 예측되고 있음.

- 넷째, 중국이 중앙아시아 지역에 에너지수송망을 보유하게 됨으로서

중앙아시아 지역에서 러시아의 세력을 견제하는 결과를 가지게 됨.

동시에 중앙아시아 국가들은 천연가스 수출을 러시아 수송망에만 의 존해 해오던 상황에서 벗어나 수출 루트를 다원화할 수 있게 됨에 따라, 러시아에 대한 의존도를 크게 낮출 수 있게 될 전망임.

- 마지막으로 ‘상하이협력기구’ 회원국인 중앙아시아와 에너지공급 Infra를 공유하게 됨으로써 중국은 이들 국가와 보다 실질적인 경제 안보협력의 선도자로서 입지를 확보하게 됨.

제4절 중국의 對 동남아 천연가스 수송로 구축 외교

○ 중국과 미얀마 정부는 미얀마 해상 A1, A3 광구의 천연가스 판매 및 운송에 대한 양해각서(MOU)를 체결하고 수송로 구축을 위한 세부협 의를 진행 중에 있음.

- 중국은 에너지 안보를 위협하고 있는 ‘말라카 해협 난국’을 타개할 대안으로 대서남 에너지 수송로를 구상하여 왔음. 즉, 중국-미얀마 파이프라인 중, 금번에 논의된 프로젝트(미얀마～중국 윈난(云南)성) 가 향후 파이프라인 구축을 촉진하는 계기가 될 것을 기대하고 있 음.

- 중국이 추진하는 대서남 수송로는 인도양을 경유하는 수송망으로 태 평양을 경유하지 않고, 중국과 세계 산유국을 연결하는 장점을 가짐.

제4장 에너지공기업의 기능과 에너지 확보 전략

제1절 중국 국영에너지기업의 해외 에너지 확보 기능과 전략

1. 국영에너지기업의 외교적 역할

○ 중국정부는 석유 및 천연가스, 원자력 에너지를 비롯한 에너지자원 확보를 국가 경제의 안정적 성장과 지속적인 발전을 위해 필수적으 로 확보해야할 전략물자로 규명하고 있음.

- 중국 에너지공기업은 에너지 수급관련 정부기능을 분담하고 있는 공 조직으로 중국정부의 에너지외교와 관련된 전략적 결정을 이행하고, 해외 에너지협력 활동을 주도하거나, 측면 지원하는 역할 수행

- 따라서 중국의 에너지공기업은 자원외교와 관련 중국정부의 전위조 직으로서 해외로부터 에너지자원을 탐사․개발․확보하고, 이를 자 국에 안정적으로 조달하기 위해 원유 및 천연가스 수송파이프라인 수송망을 구축․운영하며, 대규모 해외투자와 관련된 금융기능을 수 행하기 위해 자본시장에서도 그 역할을 확대하고 있음.

○ 중국 에너지기업은 중앙정부의 정치․외교적 결정에 직접적인 통제 하에 있으나, 다른 나라의 국영기업들(러시아의 Gazprom과 Roseneft, 베네수엘라의 PDVSA, 이란의 NIOC 등) 보다 독자적인 사업추진과 운영권을 가지고 있음.

- 중국정부는 외교적으로 민감한 사안에 대하여는 에너지기업의 기업 운영원리를 전략적으로 활용하여 국익 증진이라는 실리를 추구하지 만, 기본적으로 에너지공기업 활동의 독립성을 인정하며, 에너지공기 업이 국가 에너지정책 방향에 공조하도록 유도하고 있음.

- 즉, 해외유전 확보를 위한 수주 경쟁에서 중국 공기업들이 야기하고 있는 파격적인 Bidding 행위에 대한 국제비난에 대하여 중국정부는 개별 기업의 시장전략임을 이유로 국제적인 비난을 회피하기도 함.

○ 중국 정부는 어떤 특정한 정치․외교적 목표를 위해 자국의 공기업

을 활용하기 보다는 에너지자원의 안정적 확보라는 에너지 외교 목 표 달성에 국영기업들로 하여금 다른 국가들 또는 외국 에너지기업 과의 협력을 촉진하는 선에서 국영기업 운영에 영향을 미침.

- 국영석유기업의 입장에서는 자사의 해외사업 진출에 있어 중국정부 의 석유 및 가스 공급국, Transit 국가와의 우호적인 외교관계 수립 및 유지는 국영에너지기업이 해당국가에서 활동할 수 있는 좋은 사 업 환경을 마련해 줌.

- 또한 중국 정부가 전개하는 다양한 정상외교 활동을 통해 협력 상대 국과의 신뢰를 구축하고, 차관을 비롯한 다양한 경제지원을 제공하 는 것은 개별 에너지공기업의 해외에너지 확보 활동을 크게 지원하 는 것임.

2. 중국 에너지 공기업 재편 및 개혁

○ 1998년 2월 경제자유화와 시장경제체제 전환에 부응하기 위해 국영 석유회사 CNPC와 Sinopec 2개사의 통합․재편을 실시함.

- 기존의 육상 유전개발을 중심으로 사업하던 CNPC와 석유정제․석 유화학을 중심으로 사업하던 Sinopec의 자원을 재분배하여 각각 탐 사․개발에서 정제․판매까지 상․하류부문을 수직으로 통합하는 2 대 기업체제로 재편함. 이에 따라 새로운 CNPC(중국석유천연가스집 단공사)와 Sinopec(중국석유화공집단공사)이 탄생함.

- 국영기업 재편의 주요 배경과 목적은 ① 기존 상․하류부문에 대한 독점체제를 타파하고 여러 기업들을 통한 경쟁체제를 확립하는 것,

② 여러 기업들을 통한 경쟁체제를 확립한 후에 시장메커니즘을 도 입하여 석유산업의 활성화를 촉진하는 것, ③ 메이저와 같은 종합적 석유기업을 만들어 국제경쟁력을 향상시키는 것임.

○ 중국의 석유산업은 해상의 석유․가스 상류부문 개발을 담당하고 있 는 CNOOC(China National Offshore Oil Corporation; 중국해양석유 총공사)를 포함하여 3대 기업체제로 재편됨.

3. 중국석유천연가스집단공사(CNPC: China National Petroleum Corporation)

○ CNPC는 중국 국영석유회사로서 석유 및 천연가스자원의 탐사․개 발․수송․정제에 이르는 상․하류 전 부문에 사업영역을 가지고 있 는 국제적인 규모(전 세계 50대 석유회사 가운데 9위, 2006년)의 에너 지기업임. 주요 사업은 탐사․개발에 그치지 않고, 유전 서비스, 에너 지시설 구축, 석유화학 제품 생산, 금융, 보험, 신에너지사업 개발 등 을 포함하고 있음.

- CNPC는 자국시장을 함한 러시아, 중앙아시아, 중동, 아프리카, 남미, 북미 지역 등 세계 26개국에서 석유 및 천연가스 탐사․개발 활동을 전개하고 있고, 중앙아시아 및 러시아에서 생산된 석유․천연가스를 중국으로 수송하는 파이라인 수송망을 건설․운영함고 있음.

4. 중국석유화공집단공사(China Petrochemical Corporation)

○ 중국석유화공집단공사(이하 Sinopec)는 1998년 7월 중국 정부가 전신 이었던 중국석유화공총공사에 대해 구조 조정을 단행하여 탄생했으 며, 오늘날의 초대형 석유석화공사로 성장함. Sinopec은 정부 단독투 자로 세워진 국유기업으로, 국가가 투자를 위임하고, 주식 역시 국가 가 소유함.

○ Sinopec의 주요 사업영역은 석유․천연가스 탐사, 채굴, 수송(파이프

수송 포함), 석유 정제, 휘발유 및 등유, 경유 제품의 도매, 석유화학 공업 및 기타 화학공업 제품의 생산․비축․운송․판매 등임.

- 석유석화공정의 탐사 설계, 시공, 건설 및 석유화학 설비의 유지보 수, 전기설비제조, 기술 및 정보, 대체 에너지 제품의 연구․개발, 응 용 및 컨설팅 서비스, 각 제품과 기술의 수출입 등이 이 회사의 주 요 업무 영역임. Sinopec은 포브스 지가 선정한 2004년 전 세계 500 대 기업 가운데 31위를 차지하기도 함.

5. 중국해양석유공사(中國海洋石油集團公司, CNOOC)

○ 중국해양석유공사(China National Offshore Oil Corporation: CNOOC)는 중국에서 3번째로 큰 국가 석유 기업으로서, 주로 중국 해역에서 대 외 합작을 통한 해양 석유 및 천연가스 자원을 개발하고 있음. 해양 석유․가스 부분에서는 가히 중국 최대의 생산기업이라 할 수 있음.

1982년에 설립되었고, 현재 37,000명 이상의 직원을 보유하고 있음.

- 해양 석유․천연가스 부문의 탐사․개발․생산을 목적으로 설립된 CNOOC는 해외 유전개발 및 에너지기업의 M&A에 특히, 강점을 보 유한 국영기업임.

- 한편, 2005년 시도했던 미국 석유회사 유노칼(Unocal) 인수의 실패 로 인해 CNOOC는 이후 해외사업진출에 있어 신중을 기하게 됨.

제5장 중국의 지역별 외교 전략

제1절 對 러시아 에너지 외교 활동

1. 대 러시아 외교 활동 개요

○ 중국과 러시아는 2008년 10월 28일, 제13차 중‧러 총리회의에 이르기 까지 정상방문, 총리 및 장관회의, 기업간 협약 등을 통해 경제 현안 이슈를 비롯한 다양한 협력의제를 협의, 중‧러 전략적 협력관계를 강 화하는 외교활동을 전개함.

○ 중․러는 정상외교를 통해 정치적 상호신뢰 증진, 각 분야의 실무협 력 심화, 양국 국민의 우호 증진을 통해 전략적 협력 동반자 관계를 심화 발전시킴. 특히, 모스크바에서 개최된 중‧러 총리 제13차 정기회 의에서는 다음과 같은 의제들을 논의함.

- 첫째, 2008년 3차례의 양국 정상회담 및 중‧러 총리 제12차 정기회 의의 성과를 총정리 하는 한편, 협력 애로요인에 대한 상호의견을 교환하며, 양국의 협력미진 분야에서 Win-win 해결책 모색

- 둘째, 중‧러 수교 60주년과 ‘러시아어의 해’를 맞이해 2009년 중‧러 실무협력, 인문협력, 지역협력 증진을 위한 핵심사업 확정

2. 분야별 중․러 외교 의제

○ 양국은 경제협력을 증진하기 위해서 상호 투자규모의 지속적인 확대 와 투자분야의 다양화가 중요한 조건이라는 데 의견을 같이함. 양국 은 평등호혜의 원칙에 근거, 중‧러 투자 협력 계획 요강을 조속히 체결하여 투자환경을 개선할 것을 합의

- 특히, 양국은 투자자의 합법적 권익 보호, 양국 공동 투자 프로젝트 시행, 산업 프로젝트 및 인프라 건설‧개보수 협력 확대, 러시아 경제 특구 내 중국 투자자 유치, 러시아 내 목재 임가공 협력 등을 도모

- 또한 국경지역의 협력 및 지방 간 협력을 증진하고자, 국경무역 법 질서 정립, 교역제품의 표준화, 편의성 향상, 항구 인프라 건설 강화, 국경지역의 경제협력단지 조성, 중국 동북 노후 산업단지 및 러시아 극동‧자바이칼(zabaykal) 지역 협력 계획 요강과 관련한 협상 지속

○ 양국은 석유천연가스 탐사․개발․수송․정제에 이르는 상‧하류 전 부문에서 협력을 강화하기로 합의하고, 석유․천연가스 개발 및 공급 기업 설립 등의 내용을 포함한 <석유․가스분야 협력에 관한 양해각 서>를 체결함.

○ CNPC와 트랜스네프츠(Transneft)가 <스코보로디노(Skovorodino)-중‧

러 접경지역 송유관 건설 및 운영에 관한 원칙 협약>을 체결하면서 양국 간 송유관 건설 협상이 마침내 성사됐음.

- 스코브로디노에서 중‧러 간 국경지역에 이르는 구간에 송유관이 건 설되고, 중국이 북부 다칭(大慶)으로 연결하는 송유관을 건설하기로 함. 동 송유관을 통해 중국은 러시아로부터 연간 1,500만 톤의 원유 를 공급받게 될 것임.

제2절 중국의 중동 지역 에너지 외교 활동

1. 중․이란 에너지 외교 관계

○ 중국과 이란의 에너지 외교활동은 미국의 조치에도 불구하고 지속적 으로 전개되고 있음. 2006년 중국의 Sinopec은 향후 30년간 250 백만 달러의 LNG 구입을 위한 양해각서에 서명하였음. 중국은 카스피해의 에너지자원을 안정적으로 확보하기 위해 이란과의 긴밀한 외교관계 를 설정하고 이를 유지․발전하고자 함.

- 중국은 이란이 중동지역에서 세계의 정치적인 파워의 균형 측면에서 매우 중요한 지역으로 판단함. 카스피해의 에너지자원은 중국으로 육상을 통해 운송이 가능하다는 장점을 지님. 즉, 장기적으로 파이프 라인 수송망을 구축할 시, 카자흐스탄을 통해 페르시아만을 거치지 않고서도 석유와 천연가스를 중국으로 수송할 수 있음.

- 이란은 자원뿐만이 아니라 서구 강대국들의 영향력이 미치지 않는다 는 측면에서 지정학적으로도 중국의 협력자로서 아주 이상적인 국가 임.

- 미국과 EU 등 서방국가들은 이란의 핵 활동에 대해 제재를 가하기 위하여, 대 이란 경제 제제정책을 취하고 있어 미국의 석유 메이저 들의 대이란 석유개발 프로젝트 참여가 원천 봉쇄되고 있음

2. 중․사우디아라비아 에너지 외교 관계

○ 중국이 아프리카, 중앙아시아, 남미로의 석유자원 확보 수입선의 다 변화를 꾀하고 있지만 급속히 늘어나는 석유 수요를 충족시키기 위 해서는 세계 제1위 석유 생산국인 사우디아라비아로부터 원유 확보 가 필수불가결함.

○ 중국은 사우디아라비아에게 자국의 석유부분 상품 및 서비스 시장까 지, 즉 하류부분을 개방하는 대가로 사우디아라비아로부터 장기적이 고 안정적인 원유를 확보하는 전략을 취하고 있음.

- 사우디 국영석유회사인 Aramco는 중국에 자국의 유황성분이 많은 원유를 처리할 정제시설을 짓는 동시에 중국의 하류부문에 진출하고 이에 대한 대가로 중국은 사우디아라비아의 원유를 안정적으로 확보 하는 윈윈 전략을 양국이 구사함.

3. 기타 중동국가들과의 에너지 외교 관계

○ 중국의 장기 에너지 확보 상호의존 전략(원유 생산국의 상류 부분을 개발하는 대가로 중국이 하류 부분을 개방하는 전략)은 타 중동 국가 들과는 잘 이루어지지 않고 있음. 그 이유는 중국의 위 국가들의 원 유에 대한 관심부족 때문이 아니라 이 들 국가의 국내적 상황이 외 국인 투자에 제한적이기 때문임.

- 중국와 쿠웨이트와의 에너지 분야 협력 상황을 보면 과거의 냉각되 었던 정치적 문제가 크게 걸림돌로 작용하지는 않는 것으로 분석 됨. 사담 후세인의 쿠웨이트 침공에 대해 UN의 제제 결의안에 대해 중국이 지지를 보내지 않아 중국과 쿠웨이트의 관계는 그 이후 10년 이상 냉기류가 흐르고 있었고 에너지 분야의 협력도 지극히 한정됨.

○ 이라크는 정치적으로 불안하기 때문에 외국석유회사들의 투자가 극 도로 제한적이고, 중국 또한 1990년대에 이라크에서 활동을 했으나 미국의 이라크 침공 이후 소량의 원유 수입에 그 활동이 제한되고 있음.

- 그러나 2008년 9월 2일, 이라크 정부는 대 중국의 30억 달러에 달하 는 석유 서비스 협약을 승인함. 이라크 정부는 CNPC와 1997년 체 결한 석유 협약(이라크 전쟁발발로 취소)에 대한 재협상을 진행하고 있다고 밝힌 바 있음. 따라서 본 협약은 사담 후세인(Saddam Hussein) 전 이라크 대통령 시절 체결되었던 협약이 이라크 신정부 에 의해 부활된 첫 사례로 기록될 전망임.

제3절 중국의 아프리카 지역 에너지 외교 활동

1. 중국과 아프리카 지역 국가 에너지 외교 개요

○ 반제국주의 투쟁 지속을 표방한 중국 공산당 지도부는 1953년 아프리 카 국가 중 최초로 이집트와 수교를 맺고, 50년대부터 서방세계로부 터 독립을 시작한 신생 아프리카 국가들과 외교관계를 수립 그 이후 역내 주요 국가들과 외교관계를 맺음.

○ 중국의 1989년 천안문 사태는 대 아프리카 외교의 재도약 계기가 됨.

천안문 시위의 무력진압에 대해 국제사회는 인권 탄압이라고 비판하 고 무기금수조치를 단행하였음. 이에 국제사회에서 중국은 고립감을 느끼고 있었음. 하지만 아프리카 국가들은 중국의 천안문 시위의 무 력진압을 혁명 수호 행위로 옹호함.

- 아프리카 국가들은 중국이 서방의 민주화 압력에 대한 방패 역할을 해주고 대외원조를 지원해 줄 수 있었기 때문에 천안문 사태에서 발 생한 중국의 무력진압을 옹호함.

○ 2000년대에 들어, 중국은 전통적인 아프리카와의 우호적인 외교관계 를 바탕으로 정상외교, 아프리카 국가에 대한 원조 및 차관제공, 중국 기업의 활발한 진출 등 다각적인 접근전략을 통해 아프리카 지역의 에너지 확보에 교두보를 확보

- 중국의 대아프리카 원조는 2002이후 중국의 3대 국영석유회사들 (CNPC, CNOOC, Sinopec)의 아프리카 산유국들에서 특혜적인 장기 개발권의 획득으로 나타남.

2. 중국의 아프리카 에너지자원 확보 외교 전략

○ 중국의 아프리카 에너지 확보를 위한 투자와 원조 외교는 2000년에

발족한 중국․아프리카 협력포럼(FOCAC: Forum on China-Africa Cooperation)의 태동으로 본격적으로 가동

- FOCAC을 통해 중국은 2002년에 아프리카 국가들에게 18억불의 원 조를 제공하고 2003년 까지 31개 국가들의 14억불 부채를 탕감해줌.

2006년에 열린FOCAC에서는 중국은 2005년에 만기가 된 부채를 추 가로 탕감하고, 50억불 상당의 특혜 차관과 수출신용을 제공하여 2009년 까지 대 아프리카 경제지원을 2배로 증가시킬 것을 약속

○ 중국은 아프리카 국가들의 발전을 지원해 자립할 수 있는 기반을 마 련해 주고 필요한 에너지를 확보하여 상호이익(win-win)을 창출하는 '남남협력(south-south cooperation)‘으로 대 아프리카 협력관계를 정의 - 중국의 대 아프리카 차관은 수출입은행을 통해서 제공되는데 1994년

이후 2006년 까지 259번의 차관이 제공됨. 주요 제공 국가는 앙골라, 나이지리아, 모잠비크, 수단, 짐바브웨 등이며, 차관은 주로 해당 국 가의 에너지개발과 인프라 구축에 사용됨.

○ 중국은 인권침해와 부패만연으로 소위 불량국가로 지목된 수단, 나이 지리아 등과 반미 성향을 띤 베네수엘라, 이란 등과 순수 경제 실리 차원에서 외교 활동을 전개, 이들 국가들로 부터 에너지 자원을 확보 하고 있음

- 중국은 인권침해로 국제사회의 비난을 받고 있는 수단으로부터 원유 확보를 유엔 안보리 거부권을 이용, Darfur 학살과 관련한 UN의 대 수단의 제재를 저지하는 등 수단과의 협력을 강화하고 있음.

제4절 중국-베네수엘라 에너지 외교 활동

1. 중국․베네수엘라의 우호적 관계 배경

○ 베네수엘라는 미국의 패권주의 정책을 반대하여 자국 원유수출의 미 국의존도를 낮추고 성장하는 중국을 새로운 수출시장으로 설정하고 있음.

- 베네수엘라 Chavez 대통령의 재선 성공으로 사회주의 국가 연대 강 화를 지속적으로 추진할 계획임. 베네수엘라는 중국을 최대 우방국 가 로 판단, 양국간 정상외교를 통해 자원거래를 추진함. 차베스는 이러한 방법을 통해 자국의 미국에 대한 원유수출 의존도를 낮추는 것을 시도

- 한편, 중국은 베네수엘라에 40억 달러의 차관을 제공하고 그 대가로 베네수엘라로부터 에너지부문 협력에 우월적 위치를 확보함.

- 2007년 11월 6일 베네수엘라 차베스 대통령과 중국 국가개발은행의 대표는 60억 달러의 투자기금을 마련하는 협정에 서명. 그 중 중국 당국이 40억 달러의 차관 재원 조달을 담당하게 됨.

2. 중국-베네수엘라 에너지 협력 활동

○ 2004년 차베스의 중국 방문시, 베네수엘라 동부지역 15개의 유전 개 발권을 할양하는 협약을 체결함.

- 2004년 8월 중국석유천연가스집단공사(CNPC)와 베네수엘라 국영석 유공사(PDVSA)는 베네수엘라 동부에 있는 유전을 공동 개발 및 관 리하기로 함.

○ 베네수엘라 정부는 2007년 4월 26일 베네수엘라 국영석유회사 (PdVSA)와 중국 CNPC가 ‘Petrozumano’ 합작회사를 설립하여 베네 수엘라 중부지역에 있는 Zumano유전을 공동 개발할 것이라고 발표.

- 양국 기업은 오래 전부터 Zumano유전 개발사업에 협력하기 위한

협상을 벌여옴. 또한 양국 기업은 3년 안에 중국에 3개의 정유공장 을 건설하여 일일 80만 배럴의 베네수엘라산 중질유를 정제할 계획.

3. 중국의 베네수엘라 수송애로 극복을 위한 협력

○ 중국과 베네수엘라 에너지협력의 최대 장애요인은 장거리 수송에 따 른 수송로 확보 문제임.

- 베네수엘라의 원유를 중국까지 운송하려면 최소한 50만bbl 급 유조 선, 수송료를 감안한 수지타산은 2백만bbl 용량의 대규모 선박 수송 이 필수적 요건임.

- 그러나 동규모의 선박은 파나마 운하를 통과할 수 없기에 새로운 수 송로 확보가 절실히 요구되고 있음. 즉, 이에 베네수엘라 외교부장은 2004년 9월 중국 방문시 중국으로의 원활한 석유수송을 위해 베네수 엘라에서 콜롬비아 태평양 항만으로 통하는 송유관을 건설할 것이라 고 밝힌바 있음.

○ 2004년 7월 송유관 구축 프로젝트의 계약은 이미 체결되었고 현재 중 국, 베네수엘라, 콜롬비아 3국이 기술과 법률상의 문제를 처리하고 있음.

- 동 송유관은 구축은 베네수엘라 원유의 대 중국 전용 수출 수송망으 로 거리 단축뿐 아니라 미국의 파나마 운하에서 받을 수 있는 제제 로부터 벗어날 수 있는 장점이 있음.

제8절 중국 에너지 외교의 문제점

1. 국제적 비난을 수반한 외교전략

○ 중국은 대 아프리카 외교를 ‘상호우의, 평등대우, 상호협력, 공동발전’

의 정신을 기반으로 자국의 가치관을 아프리카 국가에 강요하지 않 으며, 아프리카 국가의 자주적 발전모델을 존중하고, 경제원조는 그 자체를 목적으로 수행하고 있다고 설명함. 또한 다양한 분야에서 교 류를 강화하기 위하여 향후 농업, 인프라, 제조업, 과학‧교육‧문화‧보 건, 인적자원, 관광, 스포츠 등 광범위한 분야에 걸쳐 중국과 아프리 카간의 실무협력을 추진할 계획임.

○ 그러나 중국은 대 아프리카 에너지 외교를 전개하면서 국제적인 비 난에 봉착하여 있음. 이는 중국이 아프리카와의 관계를 반세기 동안 의 오랜 역사를 가지고 있는 선린우호 외교라고 판단하고 있는 것과 달리, 국제사회는 에너지 자원 확보를 위한 침탈적 외교라 판단하고 있음.

- 미국 및 EU 등은 중국의 대 아프리카 원조 정책에 대해 인권과 환 경을 고려하지 않은 에너지 확보 실리 외교를 전개하고 있다고 비난 하고, 중국의 아프리카에 대한 정치 외교 및 경제 공세를 놓고 중국 의 ‘신식민지화’ 전략이라고 지적

- 중국이 아프리카 자원을 독식하고 있는데다, 저가 상품으로 아프리 카 산업 기반을 와해하고 있다고 주장

- 또한, 중국의 지원으로 수단 정부는 Darfur 지역에서 대량학살 정책 을 지속할 수 있게 되었고, 짐바브웨의 무가베(Mugabe) 정권이 연장 되어 인권탄압이 지속되고 있다고 비난

○ 2008년 4월 유럽회의는 중국의 아프리카에 대한 외교정책을 강도 있 게 비난하였음. 유럽회의는 결의안을 통해 중국 정부가 아프리카의 일부 독재정권에 대해 무조건적인 지원을 해줌으로써 이 국가들의 인권이 침해되고 있다고 설명하고, 중국정부는 이들 정권에 대한 재

정적 지원을 줄여야 한다고 지적하였음.

2. 對 러사아 경쟁 및 갈등 요소

○ 중국이 중앙아시아 에너지 자원 확보를 위해 적극적으로 진출함으로 써 동 지역의 에너지 자원을 독점하고 통제해왔던 러시아가 위협을 제기하고 있음.

- 중국이 중앙아시아 에너지 개발 사업에 참여함으로서 중앙아시아가 각국은 독립적으로 국가 주도적인 에너지 사업을 추진할 수 된 반 면, 러시아는 중앙아시아 지역에 대한 영향력을 축소, 이에 대해 매 우 민감한 반응을 보이고 있음.

- 중국은 중앙아시아 지역의 석유·천연가스 자원을 자국의 중동 석유 에 의존도를 축소하고, 에너지 공급처의 다변화를 추구할 수 있는 전략지역으로 인식하고 있음.

○ 러시아는 중앙아시아 지역을 자국의 영향력 하에 두기 위해 에너지 부문에서의 경제적 손해를 감수하고 있음. 러시아는 투르크메니스탄, 카자흐스탄, 우즈베키스탄 등과 전략적인 가스 공급가격 협정을 체결 하였음.

- 투르크메니스탄과 러시아는 2006년에 ‘2007-2009년 가스가격협정’을 체결했지만, 2007년 말에 투르크메니스탄은 러시아 측에 가스 가격 재협상을 요구했고 이를 러시아가 받아들였음. 이는 러시아가 對투 르크메니스탄 가격인상으로 발생할 수 있는 손해 부분을 對유럽 가 스공급 가격을 인상시켜 보충할 계획이 배경되어 있음.

제6장 정책적 시사점(결론)

제1절 중국 에너지관리 체계의 변화 효과

1. 중국 에너지정책 주요 방향

○ 중국은 급속하게 증가하고 있는 에너지 수요를 해결하기 위해 다양 한 정책대안을 모색하고 있음. 내부적으로 석탄자원 및 전력원의 적 극적인 개발, 석유 및 천연가스 에너지원의 신속한 개발 증대, 신재생 에너개발 및 이용확산 등에 정책적 우선순위를 부여하는 한편, 외부 적으로는 전 세계 에너지자원 부국을 대상으로 해외 에너지자원 확 보를 위한 실리적 외교활동을 적극 전개하고 있음.

- 에너지 수요관리 부문에도 정책적 우선수위를 부여하여 산업 및 수 송 에너지효율 개선에 주력하는 동시에 주거부문에 에너지 절약활동 증진 도모

- 에너지위기 대응능력 제고를 위하여 전략적 석유비축 및 대규모 석 유회사의 의무비축을 확대, 석유선물시장 구축 및 효율적 에너지시 장 구축을 통하여 에너지안보 저해요소 제거

- 에너지수급 관리체제를 강화를 위하여 에너지관리 Governance를 합 리화하고 종합적인 에너지정책안 도출 및 에너지정보 수집, 연구능 력 확충

2. 에너지정책 Governance 변화효과

○ 중국은 2008년 3월, 에너지관리 Governance에 문제가 있는 것으로 지적되어 왔던 에너지관리 행정체계를 개편하여 급변하고 있는 에너 지정책 환경변화에 대응하고 있음.

○ 중국정부는 에너지 관리체계를 현 체제로 유지시킬 경우, 에너지 관 리효율 저하, 장기적인 전략수립 불가능, 정책적 조율의 어려움 등의 폐단이 계속 이어질 것으로 판단하여, 현 체제에 비하여 훨씬 강화되 고 통합된 ‘국가에너지위원회 및 국가에너지국’을 출범시키게 되었음.

- 중국의 국가에너지위원회는 원자바오(溫家寶) 총리를 위원장으로 하 는 강력한 지도력을 기초로 에너지관리 행정기능 강화를 도모하고 있음.

○ 그러나 국가에너지위원회 및 국가에너지국로 대표되는 중국 에너지 정책 Governance는 에너지소비 대국인 중국의 에너지수급을 효율적 으로 관리하기에는 한계를 가지고 있음.

- 특히, 신설된 국가에너지국은 에너지이슈와 관련된 거시통제 기능을 효율적으로 수행하는데 한계를 가지고 있음. 즉, 국가에너지국은 아 직까지도 NDRC의 산하 국으로 편제되어있어 국가에너지국의 고유 기능을 효율적으로 수행할 수 있을 지 의문이 제기되고 있음.

○ 중국의 에너지 관리 Governance가 대부처 형태를 갖추지 못하고 국 가에너지위원회와 국가에너지국의 면모로 태동하게 된 것은 에너지 Governance가 가지고 있는 복잡성과 여러 부처 관련성에 기인하나, 근본적으로 에너지관리를 둘러싼 정부조직의 이해관계가 상충되고 있기 때문임.

- 에너지기업에게 양도된 에너지행정의 독자적인 권한을 회수하는 것 은 현실적으로 많은 반대에 부딪칠 수밖에 없는 어려운 난제임이 예 상된 바 있음.

- 더욱이 에너지기업이 관장하고 있는 다양한 에너지정책 기능을 이전 받을 수 있는 제도적․인적․법률적 준비가 선행되지 않은 상태에서 에너지 Governance 만을 조정하는 것은 무의미한 시도에 불과함.

○ 따라서 에너지정책 Governance의 조정은 명확한 정책목표의 설정, 권한과 책임의 제도적․법적 근거 마련, 관계부처 및 해당 산업의 이 해관계 조정, 인적자원의 사전 확충 등 선행적 요건의 충족이 무엇보 다 중요할 수 있음.

- 에너지수급 관리, 에너지산업 구조조정, 에너지외교, 에너지무역 등 중국의 에너지Governance 규모를 미루어 볼 때 현재의 국가에너지 위원회 및 국가에너지국은 조직은 한시적인 조직으로 역활할 수밖에 없을 것임.

- 현 체제는 대부처 Governance로 전환되는 과정에서 부득이하게 야 기되는 이해관계의 조정, 즉, 제도적, 법적, 인적 자원의 재구성 과정 으로 판단됨.

3. 에너지수송망 구축을 위한 외교 성과

○ 중국은 석유 및 천연가스 자원의 원활한 확보와 안정적 공급을 위하 여 최근 수년 동안 러시아 및 중앙아시아 국가들에 외교적 노력을 기울여 왔음. 특히, 2008년 러시아의 동시베리아-태평양 송유관(ESPO) 중국 지선의 최종 확정은 중국의 에너지외교의 또 다른 도약의 계기 를 마련한 것으로 평가됨.

○ 동시베리아-태평양 송유관(ESPO) 중국지선에 공급될 원유는 당분간 러시아 서시베리아 유전에서 공급될 예정이나, 향후 러시아 동시베리 아 개발이 본격화 되어 대량의 원유가 생산될 경우, 중국이 이를 선 점할 수 있는 토대를 마련했다는 의미를 가짐.

○ 동시베리아-태평양 송유관(ESPO)은 향후 추진될 러시아의 통합 천연 가스공급망(UGSS) 동시베리아 및 극동지역 구축에도 표본이 될 수 있다는 점임. 러시아는 현재 자국의 동시베리아 및 극동지역, 중국, 한국, 일본 등을 고려한 UGSS 구축 계획을 마무리 하고 있는 단계 임.

○ 그러나 지난 수년동안 지속하여온 천연가스 공급망 구축을 위한 외 교적 노력은 아직 결실을 보지 못하고 있음. 중국과 러시아는 2006년 3월 21, 후진타오 중국주석과 당시 러시아 푸틴 대통령의 정상회담에 서 천연가스 수송망 구축에 원칙적인 합의에 도달하였고, 중국 국영 CNPC와 러시아 국영회사 가스프롬은 대중국 가스수출과 천연가스 파이프라인 건설에 대해 협정을 체결한바 있음.

- 중․러가 우선적으로 추진하는 서부라인(Altai 노선)을 통해 연간 300~400억㎥의 천연가스가 공급될 예정이었음. 동 파이프라인은 러시아 알타이공화국 국경과 중국 신장(新疆)지역을 연결하는 수송루트로서, 추 후 중국의 서기동수 파이프라인과 연결될 계획임.

○ 그러나 중국과 러시아는 2008년 말 현재, 알타이노선 구축 세부사항 에 대하여 아직 합의에 도달하지 못하고 있음. 이는 공급가격 결정에 대한 양국의 이견 때문으로, 러시아는 對중 천연가스 공급 관련 협상 과 관련하여 가격결정은 시장 질서에 입각해야 함을 주장하고 있음.

○ 최근 중국 에너지외교의 최대 성공은 대 중앙아시아 원유 및 천연가 스 수송망 구축의 최종 합의와 수송망 구축을 위한 단계별 공사 추 진에 해당함.

- 중앙아시아 국가들을 원유와 천연가스 등 막대한 에너지 자원이 부 존된 지역으로 중국은 지리적 인접성, 문화적 일체성, 과거 역사적 유대감 등을 무기로 적극적인 중앙아시아 진출 전략을 추진하여 왔

음. 특히, 중국의 대 중앙아시아 진출 전략은 상․하류 부문에 걸쳐 다양하게 전개되고 있으며, 특히, 석유자원의 탐사․개발․도입은 카 자흐스탄, 그리고 천연가스 개발․도입은 투르크메니스탄에 외교적 노력을 집중하여 왔음.

- 이의 결과로서 카자흐스탄 서쪽 카스피해 아티라우(Atyrau)에서 출 발, 악토베(Aktobe)를 경유, 카자흐스탄 국경과 인접지역인 중국의 아라산커우(Alashankou)를 연결하는 육상 수송루트를 구축하는 외교 적 성과를 이룩함.

- 중국은 아티라우(Atyrau)-아라산커우(Alashankou) 송유관을 통해 수 입되는 원유의 50%를 카자흐스탄 유전에서에서 기 확보하는 전략적 성과를 이룩한 것으로 평가됨.

- 또한 중국-카자흐스탄 송유관 구축으로 중국은 카자흐스탄 전역에서 생산되는 원유는 물론, 카스피해 인근 아제르바이잔 및 러시아산 원 유까지 안정적으로 수입할 수 토대를 마련하게 되었음.

- 더욱이 동 원유 수송망 건설로서 중국은 2010년 생산 개시 예정인 카샤간(Kashagan) 유전, 텡기즈(Tengiz) 유전의 증산 물량 등 향후 추가 발구될 카자흐스탄의 원유 및 가스 자원을 확보할 수 있는 토 대를 마련함.

○ 중국이 중앙아시아 각국과 협력하여 추진하고 있는 천연가스 수송망 구축 외교는 중국의 에너지수급뿐만 아니라 정치 역학적으로 다양한 의미를 가지게 됨.

- 급증하고 있는 중국의 에너지 수요, 특히 석유‧가스의 수요를 조달 하고, 중동지역에 대한 의존도를 분산, 에너지 수입원을 다원화 하는 한편, 천연가스 공급능력 증대를 통하여 에너지 수급구조 개선하는 한편, 청정에너지 공급능력을 대폭 증대함.

4. 중국 에너지 확보 외교 정책의 시사점

○ 중국의 에너지외교 활동은 전 세계를 대상으로 전개되고 있으며, 에 너지자원 확보를 위해서는 중국정부의 차관공여를 비롯하여, 중국 에 너지공기업의 파격적인 유전인수 조건 제시 등 전방위적인 특성을 가짐.

○ 특히, 서방세계 국가가 다양한 국제정치적인 이유로 관계가 소월해진 이라크, 베네수엘라, 아프리카 여러 국가에 전략적으로 진출함으로서 서방국가의 외교적 공백을 적극 활용하는 전략을 취하고 있음.

○ 미국이나 유럽국가들이 제기하고 있는 이데올로기나 인권문제를 내 정불간섭이라는 명분하에 두고, 실리적 외교를 전개함으로서 아프리 카 지역 국가에서는 매우 현격한 외교성과를 이룩함.

○ 중국은 에너지외교를 추진하는 과정에서 정부의 역할과 기업의 기능 을 전략적으로 분화하여 목표달성을 추구하는 한편, 에너지 외교 활 동이 에너지협력 사업으로 구체화될 수 있도록 기업적 의사결정을 동반하여 추진하는 강점을 보임.

- 즉, 대 러시아 에너지외교에서 예시되는 바와 같이, 정상방문, 제13 차에 걸친 중‧러 총리회의, 장관회의, 기업간 협약 등을 통해 경제 현안이슈를 비롯한 다양한 협력의제를 실무적인 수준에 이르기까지 협의하는 실용주의적 외교를 전개하는 모습을 보임.

- 이는 에너지 외교활동을 국가간의 정치적․외교적․의전적 관계에서 한걸음 더 나나가, 기업의 투자진출과 직접 연계함으로서 실용주의 적 외교성과를 창출함.

○ 중국은 대 산유국의 석유유전을 확보하기 위해 매우 파격적인 국내

시장개방 정책을 동시에 추진하고 있음. 즉, 산유국이 유전지분을 중 국에 인도하는 대신, 중국은 산유국에 자국의 하류부문 시장에 참여 할 수 있는 권한을 보장하여, 양국의 에너지협력 기업은 수평적 통합 을 가지게 되어 에너지협력에서 양국은 상호의존적인 동반자 관계가 형성되게 됨.

- 즉, 중국은 사우디아라비아에게 자국의 석유부분 상품 및 서비스 시 장까지, 즉 하류부분을 개방하는 대가로 사우디아라비아로부터 장기 적이고 안정적인 원유를 확보하는 전략을 취하고 있음.

- 이의 전형적인 사례는 사우디 국영석유회사인 Aramco는 중국에 자 국의 유황성분이 많은 원유를 처리할 정제시설을 짓는 동시에 중국 의 하류부문에 진출하고 이에 대한 대가로 중국은 사우디아라비아의 원유를 안정적으로 확보하는 WIN-WIN 전략을 성사시킨바 있음.

○ 중국은 아프리카 국가들의 발전을 지원해 자립할 수 있는 기반을 마 련해 주고 필요한 에너지를 확보하여 상호이익(win-win)을 창출하는 '남남협력(south-south cooperation)‘으로 대 아프리카 협력관계를 정의 하는 한편, 서방세력의 공백을 적극적으로 매우는 외교 전략을 추진하 고 있음.

- 중국의 외교 전략은 아프리카 국가들이 처해있는 정치․경제 상황을 활용 하고, 오랜 역사적 유대관계를 에너지외교의 교두보로 활용하는 한편, 에 너지확보를 위해 소위 탈정치 에너지 외교 전략을 구사하고 있음.

- 이와 같은 외교 전략은 국제사회로부터 적지 않은 비난을 받고 있으나, 중국 은 에너지자원 확보는 물론이고 아프리카 국가들의 에너지Infra 구축을 통해 지역 국가들로부터 호의적인 평가를 받고 있음.

○ 중국이 아프리카 지역에서 에너지사업을 하나의 독립된 사업으로 추 진하지 않고, 오랜 역사적 유대감을 기초로 국가적인 차원에서 차관

을 공여, 외교적 환경을 조성하고, 에너지외적 교류협력을 적극 전개 하는 전방위적 외교를 추진하고 있다는 점은 우리나라에 시사하는 바가 매우 큼.