신자유주의와 멕시코 대학개혁
의 사례를 중심으로 - UNAM
강 경 희
Neoliberalismand Mexican UniversityReform:
Focusing on UNAM
A partirde la décadade los noventala ‘reforma universitaria’dela educaciónsuperiorha sido generalizadopor todaspartesdel mundo tanto en los países desarrolladoscomo en los subdesarrollados. En particular,el neoliberalism o y la globalizaciónque abarcanplenamente en el capitalismo mundial aceleranel procesode la reform a universitaria y educativa.El presente artículoexplica la reform a universitaria en los países no desarrolladostiendea fracasary dificultarsu desempeño puestoque esto se ha promovido por el motivo de la fuerza exterior.En particular,este artículo examinael caso de la UniversidadNacional Autónoma de México(UNA M) cuya protestafue bastantefuertecontra la reforma educativadel corteneoliberaldebidoa su experienciade la lucha para la educacióngratuitay la autonomía universitaria.
[Key Words: Neoliberalism / Mexico / University Reform / UNAM / CGH]
주제어 신자유주의 멕시코 대학개혁 멕시코국립자치대학교 총파업
[ : / / / /
위원회]
<Abstract>
서 론 .
Ⅰ
년대 이후 대학개혁 또는 고등교육개혁은 미국과 유럽 등 선진국뿐
1990 ‘ ’ ‘ ’
아니라 상당수의 비선진국에서도 적극적으로 추진하고 있는 일반적인 정책이 되고 있다 김필동( 2004,1-2).대학개혁이란 말 속에는 기존의 대학체계 또는 고등교육체계가 위기에 있으므로 이것을 새로운 체계로 바꾸어야 한다는 의미 가 내포되어 있다 대학체계의 위기란 단순히 교육의 낮은 질을 언급할 수도. 있지만 사회적 측면에서 본다면 고등교육기관의 연구결과물이 다양한 사회, “ 집단이나 사회부문의 기대에 어긋난다.”(Klein and Sampaio2002,91-92)고 하는 측면을 담고 있다 실제로. 1960년대와1970년대 대학들 특히 국공립대학, 들은 자본주의 경제의 고도성장을 기반으로 한 국가 주도적 사회경제정책으로 인해 무질서하고 광범위한 팽창을 경험했다 그러나 국가의 재정적 지원에 의. 존하던 국공립대학의 발전은 정부가 재정적자에 직면하자 팽창에 한계를 맞게 되었다 뿐만 아니라. 1980년대 이후 신자유주의 개혁이 확산되면서 국가의 제 반 역할이 축소되고1990년대 이후 본격적인 신자유주의 세계화가 진행되었 다 이에 따라 대학은 기존의 부족한 교육재정 압박 외에도 과거 경직된 교과. , 과정의 근본적 개편과 새로운 생산체계에 적합한 기술과 인력을 육성해야 하 는 교육체계를 갖출 것을 대내외적으로 요구받고 있다.
선진국의 경우 신자유주의 대학개혁은 주로 세계화와 정보화에 대한 대응, 력을 높이고 이에 적합한 선도적 인력을 육성한다는 내적 필요성에 기인하는 바가 더 크다 반면에 저개발국 개발도상국 등 비선진국들은 내부적인 사회. , 적교육적 제반 여건이 아직 조성되지 못한 상황 속에서 외적 불가피성에 따․ 라 정부가 강압적으로 대학개혁을 진행하는 경향이 빈번하다 서정화( 1996,
더욱이 비선진국에서 강요되는 신자유주의 대학개혁은 대개 미국식 277-278).
대학개혁 모델과 대학제도인 경우가 많아서 대학 내의 학생 교수 교직원 등, , 다양한 구성원들의 거센 비판에 직면하기도 한다.1)
1) 미국식 대학모델의 특징은(1)수요자 중심의 교육과 시장 원리에 따른 대학 운영체제, 교육의 질을 향상시키기 위한 교수 방법 및 지원체제의 활성화 다양한 정규
(2) , (3) ․
비정규의 강좌와 과정을 통해 폭넓은 학생층을 흡수 교육하는 체제, , (4)일상화된 상 호 경쟁과 이를 뒷받침하는 평가 체제, (5)창의적 지식 생산을 선도하는 연구 중심 대 학(researchuniversity)에 대한 강조, (6)고도의 전문직업교육으로서의 전문대학원
그렇다면 현재 진행 중인 신자유주의적 경제개혁과 세계적 경제개방 과정 이 한 국가 내부의 각 사회조직과 제도들을 어떻게 재편성하는가 정부예산의? 축소와 공공부문 민영화라는 신자유주의 개혁의 주요 요소들은 교육체계 특히, 대학체계에 어떠한 영향을 미치는가 상대적으로 안정적이며 변화 속도가 더? 딘 대학이라는 조직체의 내부구조와 구체적 운영방식은 신자유주의 개혁과 경 제개방에 따라 어떻게 변화하는가 대학들의 상이한 발전과정과 조직형태가? 신자유주의 대학개혁의 성패에 어떠한 영향을 미치는가 이와 같은 문제의식? 하에 본 논문은 비선진국의 경우 자체적인 교육적 특성이나 역사성이 무시되고 외부적 강요에 의해 국가가 일방적으로 추진하는 신자유주의 대학개혁이 대학 구성원들의 저항에 직면해 성공적으로 진행되기 어려운 측면에 대해 살펴보고 자 한다 이를 위해 본 논문은 멕시코 국립자치대학교. (UNAM: Universidad
의 사례를 분석하고자 하는데 멕시코는 세 Nacional Autónoma de México) , 20 기 초 혁명의 영향을 받아 대학체계가 무상교육‘ (educación gratuita)과 자치
를 기조로 오랫동안 운영된 독특한 역사를 갖고 있다 그러나 멕
(autonomía)’ .
시코에서1982년 이후 신자유주의 대학개혁이 추진된 결과 지난, 1999-2000년 에는 UNAM대학생들이 학교폐쇄와 파업을 무려 여 년 간이나 감행하는 초1 유의 사태가 발생했다 따라서. UNAM사례는 비선진국의 고유한 교육적 특성 을 고려치 않는 신자유주의 대학개혁에 대해 대학 내 이해당사자들이 어떻게 반응하는가를 살펴보는 데 적절하다고 본다 따라서 본 논문은 멕시코 신자유. 주의 대학개혁의 사례를 분석함으로써 교육의 당사자들이 어떻게 반발하며 이 는 대학개혁의 성공에 어떠한 영향을 미치는가를 설명하는 것을 목적으로 한 다.
이를 위해 우선 멕시코가 신자유주의 대학개혁을 채택하게 된 배경과 요인 을 설명할 것이며 다음으로, UNAM이 신자유주의 개혁 이전에 어떠한 교육목 표와 운영체계를 유지해왔는지를 살펴본 후 멕시코 신자유주의 대학개혁의, 내용 및 추진과정과 이에 대한UNAM대학생들의 반발 양상에 대해 설명할 것이다 마지막으로 결론에서는 멕시코의 신자유주의 대학개혁과. UNAM대 학생 파업사태가 주는 함의를 언급할 것이다.
(professional school)체제, (7)사회 및 산업과의 밀접한 연계와 상호 협력적 체제, (8) 수요자와 사회에 대해 책무를 갖는 합리적인 대학경영 체제 등이 있다 김필동( 2004, 5-6).
멕시코 신자유주의대학개혁의배경 .
Ⅱ
멕시코가 신자유주의 교육개혁을 채택하게 된 데에는 다음과 같은 몇 가지 배경이 강하게 작용했다 첫째는. 1982년 외채위기가 발생함에 따라 정부의 교 육예산이 급격히 감소하게 되었고 이는 특히 국공립대학의 보조금 격감으로 이어졌기 때문이었다 외채위기에 따른 교육예산의 급감 문제를 극복하기 위. 해 멕시코 정부는 교육부문에 대한 저비용고효율의 논리를 적용함으로써 당․ 면한 위기를 타개하려 하였다 정부의 교육예산은. 1970년과1982년 사이에 의 에서 로 증가했고 총예산 대비 연 의 비중을 차지하
GDP 1.76% 3.34% 35.17%
고 있었다 그러나. 1982년과1988년 사이 정부 교육예산은GDP의3.25%에서 로 감소하였고 총예산에서도 에서 의 비중으로 감소하였다
1.39% 20.74% 14.5% .
이 가운데 대학교육을 위한 예산지출은1982년에서1988년 사이GDP의 연 를 유지했지만 외채위기 직후인 년에는 연 연 에 불과했
0.5% , 1982-1984 0.26%
다 이후. 1989-1992년에 대학에 대한 정부지출은 연42%로 증가세를 보였지 만 인플레와 저성장 등을 감안할 때, 1982년의 수준에도 못 미치는 낮은 액수 였다(Ibarra 2001,347).
둘째 신자유주의 경제개혁의 주요 조치 중 하나인 공공부문 민영화가 국공, 립대학과 공교육 분야로 확산되었기 때문이다 신자유주의 개혁 하에서 교육. 정책의 기본 방침은 교육을 오로지 국가경쟁력 강화의 도구로 보면서 교육부 문에 대한 경쟁의 기제를 강화한다 특히 신자유주의 교육정책은 고등교육은. 공교육이 아니라는 시각을 가지며 대학이 시장과 기업의 도구가 되는 대학개 혁을 강조한다 이에 따라 대학에서의 지식은 실용성과 경쟁력을 보유하는 데. 초점이 맞춰지는 반면 인문학 사회과학 자연과학 예술 등의 기초학문은 비, , , , 효율적이고 취약한 경쟁력을 갖고 있다고 과소평가되는 경향이 있다 즉 시장. 의 논리에 따라 대학과 학문의 효율성 유무를 평가하고 이 평가에 따라 지원금 삭감 여부를 결정함으로써 정부예산의 절감 효과가 나타나는 것이다 이 과정. 에서 정부는 대학의 국제경쟁력 강화를 위해 일부 대학을 선별하여 집중 지원 하는 방침을 고수하는 선택과 집중‘ ’(excelencia selectiva)이라는 원칙을 채택 하지만 이는 오히려 대학 간 양극화를 부추기는 경향으로 나타나기도 한다, . 멕시코에서 선택과 집중 전략은 고등교육 근대화를 위한 기금‘ ’ ‘ ’(FOMES:
을 통해 수행된다 이 Fondo para la Modernizaciónde la EducaciónSuperior) .
기금은 교육예산의 유연성(flexibility)을 증대시키기 위해 조성된 것으로서 교 육주체들 및 교육기관에 대한 평가‘ ’(evaluación)에 따라 특정 연구프로젝트에 대해 예외적 자금을 할당한다(Ibarra 1993, 73).고등교육기관 및 과학기술기관 들에 대한 차별적 예산 할당은 정부의 유연한 정책수행을 가능하게 할 뿐 아니 라 교육예산의 절감을 이룰 수 있는 일거양득의 효과를 누릴 수 있게 하는 것 이다.
셋째 신자유주의 개혁은 국내외 대기업들의 주도로 수행됨으로써 대학 산, - 업간 연계를 강화시킴에 따라 교육정책의 시장화를 부추기는 경향이 있기 때 문이다 대기업들은 양질의 전문기술자나 공학자들을 고용하려는 경향이 있으. 므로 전통적 교육모델 이 유연하지 않는 학사출신 들을 육성하는 측면은 사, ‘ ’ ‘ ’ 회에서 필요한 새로운 노동력을 제공할 수 없게 한다고 본다 그러나 이러한. 새로운 교육패러다임은 극소수의 고등교육과 대학원 수준에서 충분하며 또한, 노동현장에서 진행되는 고도의 자동화와 기계화는 오히려 초중등교육을 받은 광범위하고 저렴한 노동력을 실직자로 전락하게 하는 결과를 초래한다 이와. 더불어 국공립대학의 학생들에게 학비를 부과하려는 신자유주의 개혁은 대학 의 구조와 제도를 엘리트 대학 이윤추구 대학 소수 국민들을 위한 대학으‘ ’, ‘ ’, ‘ ’ 로 개조하려는 경향이 있다(Sotelo 2000,25-28).
넷째 북미자유무역협정, (NAFTA: NorthAmerican Free Trade Agreement) 에 따른 미국과 캐나다의 교육이념과 제도의 침투 때문이다 과거 냉전 시기 미. 국의 대학은 방대하고 다기능적인 성격의 멀티대학(multiuniversidad)모델이 일반적이었으나1980년 재정위기에 직면하면서 기업과 정부가 대학개혁을 주 도하게 되었다 기업과 정부는 대학의 기능을 경제의 세계화와 탈산업화에 적. 합한 노동인력을 배출하는 것이라 보았고 신자유주의 노동정책의 기조인 유, 연한 노동(trabajoflexible)을 제공하는 유연한 대학(flexiuniversidad)이 새로 운 대학모델로 인식되었다 이에 따라 대학연구자들에 대한 지원도 과거 다양. 한 전공영역에 대한 광범위한 지원형태에서 선택과 집중 을 기본으로 하는 지‘ ’ 원체계로 이행하게 되었다(Barrow 1993, 28-29).또한1980년대 이후 미국 연 방정부 규모가 축소됨에 따라 주정부들이 고등교육의 예산을 책임지게 되었고 이에 따라 대학 예산을 삭감하려는 주정부들의 압력도 증대되었다 대학에 대. 한 주정부 관료의 개입이 증대되고 있음에도 불구하고 대학운영에서 교수와 학생들의 영향력은 상실되었고 이러한 경향은 인구감소에 따른 대학 등록자,
수의 절대적 감축으로 더욱 악화되었다(McGinn 1993, 50).캐나다의 대학체계 도1980년대 이후 신보수주의 이데올로기 통화주의 공급경제학 사회적 다윈, , , 주의(Darwinism),자유방임(Laissez-Faire)등의 확산으로 급격히 변화하였 다 또한 이미 재정부족 상태에 있던 캐나다 대학들의 재정상황은 정부의 긴축. 적 재정지원으로 더욱 어려워졌으며 시장 지향적 대학개혁과 함께 기업과 대 학간 관계가 밀접해졌다(Buchbinder 1993,5).이에 따라 캐나다의 대학도 미 국의 경우처럼 더 이상 사회를 위한 기관 이 아니라 기업의 경영논리에 따라‘ ’ 효율적인 비용으로 사업을 수행하는 기관으로 변화하였다 대학의 일차적 목. 적도 시장의 인식을 생산하고 분배하면서 사회적 가치를 재창조 유지 전파하, , 는 방향으로 변화하는 것이다(Newson1993,18).멕시코 정부와 대학총장들 및 많은 학자들은 멕시코의 대학들이 산업 경쟁력을 증진할 수 있는 기술과 노동인력을 배출하는 데 역점을 두어야 한다는 점은 동의하지만 멕시코의 연 구개발 수준이 미국과 캐나다의 그것에 비해 굉장히 낮다는 점을 우려한다 뿐. 만 아니라 멕시코의 대학과 연구기관들이 미국식 모델에 지나치게 치우친다면 미국과 현격히 다른 산업구조를 갖고 있는 멕시코의 경제 상황에 부응할 수 있을지에 대해서도 의문을 제기한다(Hugo 1993,79).
신자유주의개혁 이전의
. UNAM
Ⅲ
의 성립과 발전 1. UNAM
년 학생운동이 발생하기까지 멕시코국립자치대학교 는 대체로
1968 (UNAM)
세 단계를 거쳐 발전되었다 단계. 1 (1910-1929 )년 는19세기 서구 자유주의 사상 의 전파 결과로 대학의 제도적 정체성이 갖춰지는 시기이고 단계, 2 (1920-1933 년 는 대학과 국가가 대학 자율성 투쟁의 맥락에서 첨예한 갈등관계를 초래했) 던 시기이고 단계, 3 (1933-1960 )년 는 국가의 근대화 프로젝트에 대학의 참여가 이루어지고 대학은 국가의 경제발전과 정치적 안정에 필수적 요소로 고려되는 시기이다(Fuentes1983).그럼에도 불구하고1960년대까지 멕시코의 대학은 일부 부유층 자녀들 및 혜택을 받은 소수집단들로 유지되는 과두적 지주적-
특징을 가졌다
(oligárquico-terrateniente) (Sotelo 2000,39).
멕시코의 대학들은 식민지 체제 하에서 스페인과 유사한 형태로 조직되었고 나폴레옹 시대의 대학체계에도 영향을 받았다 그 특징은 비전문학교 기술학교. , , 전문학교들이 상호 연관성 없이 자율적으로 존재하며 대학운영도 형식적 권력, 분립의 형식을 갖추어 입법기구로서 대학평의회(Consejo Universitario),행정 기구로서 대학총장 사법기구로서 대학재판소, (tribunal universitario)가 있었 다 정부는 대학총장을 지명할 권한이 있으며 이를 통해 간접적 방식으로 대학. 운영에 개입하고 대학 자율권을 침해할 수 있었다 이에 대해 학생들은 대학의. 학문 행정 정책결정에 참여할 권리를 주장하며 오랜 투쟁의 경험을 쌓았다, , (Wences 1984,9).
멕시코의 최초 대학은 식민지 시대인1551년 월9 21일 건립된 멕시코왕립대 학(Real Universidad de México)이었지만(Herzog 1999, 1),2)최초의 국립대학 은 시에라(Justo Sierra)와 차베스(Ezequiel A. Chávez)라는 두 인물에 의해
년에 건립이 시도되어 년에 제도화 달성에 이르렀다
1881 1910 (Madrazo 1980,
년 월 일에 선포된 멕시코국립대학 관련법
49-50). 1910 5 28 (Ley Constitutiva de 에 따르면 대학 운영은 총장과 대학평의회 la Universidad Nacional de México) ,
의 수중에 있었지만 대학의 최고 대표는 공교육과 베야스아르떼스(Instrucción
부의 장관에게 있었다 이후
Públicay Bellas Artes) (Madrazo 1980, 50-51).
년 멕시코자치대학조직법
1933 (Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de 을 거쳐 년 월 일 발표된 멕시코국립자치대학교조직법
México) 1945 1 6 (Ley
을 통해 의
Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México) UNAM 현대적 제도 형태는 완전히 갖추어졌다. 1945년 멕시코국립자치대학교조직법 에 따르면, UNAM은 공공법인체로서 그리고 국가의 분권조직으로서 완전한 법적 권한을 부여받았고 전문가 연구자 대학교수 기술자들을 육성하기 위한, , , 고등교육기관이며 국가적 문제와 상황들에 대한 연구를 조직하고 수행하는 기, 능을 갖게 되었다(Herzog 1999, 84).
2) 아메리카 식민지에 건설된 최초의 대학은1551 5년 월12일 페루의 수도 리마에 건립 된 산마르꼬스상급대학(UniversidadMayorde SanMarcosde Lima)이었다(Herzog 1999,1).
년 이후 공공적 기능의 대학으로서
2. 1968 UNAM
년대 들어 멕시코의 대학은 안정적 경제성장에 따라 등록학생의 수가 1960
이전에 비해 세 배나 증가하는 등 양적 성장을 경험하는 한편(Ibarra 2001, 년 학생운동을 계기로 대중적 공공적 무상교육을 제공하는 기
342-343),1968 ,
관으로 거듭나게 되었다(Sotelo 2000,39).1968년 학생운동은 그간UNAM이 지나치게 거대하고 중앙집권적이었던 측면을 지적하며 국가에 의한 대학 자율 성의 침해를 강력히 비판했다 이 사건을 계기로 대학 내 학술모임과 정치모임. 들이 확산되기 시작했고 이 모임들은 교육개혁과 대학개혁에 대한 논의를 진 행하는 위원회로 발전했다 이 논의과정에서 공공교육부. (SEP: Secretaría de 의 분권이 제안되어 각 대학 및 연구기관들에 총국을
Educación Pública) SEP
설치할 것이 제안되었다 또한 고등교육기관의 전국적 분산을 통한 지역적 균. 형발전도 제안되었다(Tapia 2002,63-64).
이러한 움직임에 대해1968년 학생운동 탄압 및 시위대 학살의 책임자 중 하나인 에체베리아(Luis Echeverría)정부는 정치적 정당성을 회복하고 대학‘ 의 재정복 을 추진하기 위해 대학에 대한 예산할당을 크게 올렸다’ . 1970년 연 방보조금은 총지출의23.5%에 달했지만, 1976년 들어서는52.4%로 대폭 증대 되었다. 1970-1975년에 국공립대학에 대한 예산할당은 거의 배나 오른 반면7 등록학생 수 단지122%증가했을 뿐이었다(Della and Ordorika 1993, 10).또 한 정부는1970년에 전국과학기술위원회(CONACYT: ConsejoNacional de 를 창설해 과학 기술 고등교육 부문에서 연구기관과 대 Cienciay Tecnología) , ,
학원에 대한 지원정책을 담당하게 했다 이 기구는 장학금과 연구지원을 어떻. 게 할당하는가를 결정하는 기구로서1976년에 과학기술계획(Plande Ciencia 을 고안한 후 실질적인 최초의 장학금 수요 프로그램을 진행하 y Tecnología)
였다 그 후. 1976-1980년에CONACYT의 지출은 매년39-40%의 비율로 증대 되었고1980년에 들어서는 전년도보다 거의80%이상 증가했다. 1980년대 초 들어CONACYT는 거의40%의 자금을 대학원생 장학금 수여에 사용하고 다 양한 전공의 만 천명의 교수들에게 재정지원을 하는 등 방만한 운영으로 활2 5 동의 한계에 직면했다(Klein and Sampaio 2002,68-69).
그 결과1970-1982년UNAM는 전례 없는 팽창을 경험했다. 1970-1980년의 년 동안 대학 등록학생 수는 배나 증가했고 이는 년의 배와
10 3.4 , 1960-1970 2.6
년의 배보다 높은 수치였다 대학의 지방분권화도 성공을 거두어
1980-1990 1.4 .
년대 멕시코시티에는 전국 대학생 수의 가 집중되어 있었지만
1960 67.6% , 1980
년에는 절반 수준인35.4%로 감소되었다 또한. 1960년대 대학이 없었던 아구아 스깔리엔떼스(Aguascalientes),바하깔리포르니아수르(Baja California Sur), 치아빠스(Chiapas),낀따나로(QuintaraRoo)에 대학이 건립되었다 또한 게레. 로(Guerrero),시날로아(Sinaloa),베라끄루스(Veracruz)의 대학생 수는 급속히 증대되어 게레로와 시날로아는1970- 1980년에 거의 배나 증대되었다 지방4 . 국립대학의 학생수는1950-1960년에 비해 두 배나 증가한 점을 보았을 때 매우 괄목할 만한 팽창을 보여주었다. 1960년대 이후 대학생 수가 배 증가하고 최5 근30여 년 간 폭발적 성장을 보였음에도 불구하고 멕시코의 총 대학생 수는 그리 높지 않은 수준으로서1990년에20-24세 청년의15%만이 대학을 다니는 정도였다(Tapia 2002,66-67).
이 시기 멕시코 교육체계의 팽창은 주로 공교육 부문을 통해 이루어졌고 년대에는 매해 씩 성장하기도 했다 이에 따라 국공립대학 및 연구기
1970 15% .
관들은 매우 급속히 성장하여1980년대 말에 학생의80%,대학의68%,과학기 술기관의15%가 국공립기관들이었다(Klein and Sampaio 2002, 37). 1970-1982 년 대학원도 전례 없는 팽창을 경험하였는데 이는 에체베리아 정부 초기 창립, 된CONACYT의 자금지원을 통해 가능했다(Della and Ordorika 1993,11).
의 신자유주의교육개혁과결과 . UNAM
Ⅳ
의 신자유주의 교육개혁의 내용 1. UNAM
년 외채위기가 발생하자 멕시코 정부가 취한 첫 번째 조치는 당시 고등 1982
공교육 체계를 제거하는 것이었다. 1982년 이후 공격적 금융정책을 강요당한 정부는 교육부문에 대한 급격한 예산삭감 개인연구자 임금의 대폭 삭감 등의, 조치를 발표했다 델 라 마드리드. (De la Madrid)정부는 이 조치를 교육계획‘ ’ 이라는 이름으로 정당화하려 하였고 대학에서 부족한 (planificación educativa)
자금은 공공교육부(SEP)가 개발한 학문적 평가기준‘ ’(criterios académicos)에
따른 지원으로 충당할 것이라고 밝혔다 또한 정부는 교육혁명을 위한 새로운. ‘ ’ 연방프로젝트를 이행하기 위해 필요한 조건들로서 학생의 입학금 인상 및 학생 서비스 비용 인상 대학 등록자 수 감축에 따른 대학규모 축소 대학으로부터, , 고등학교의 분리 사회학과 인문학보다 과학기술과 공학 분야에 대한 우선 투, 자 등의 조건들이 필요하다고 주장했다.
두 번째 조치는1982년 이후 새로운 근대화 교육프로젝트를 추진하기 위해‘ ’ 실시되었는데 이 계획은 사립대학들을 지원하기 위해 마련되었다 이에 따라. 등 국공립기관의 대학원 예산은 감축된 반면 사립대학들의 석박사 학 UNAM
생들에 대한 지원은 대폭 인상되었다 실질적으로 사립대학들의 비중은. 1990 년 대학원 수의19.38%를 차지했고 멕시코 사립대학 수도, 1980 87년 개에서
년 개로 증가하였다 이러한 경향은 살리나스
1990 190 . (Carlos Salinasde
정부에서도 지속되었는데 이에 따라 멕시코자치기술연구소
Gortari) (ITAM:
연구센터와 대학원과정 개설을 Instituto TecnológicoAutónomo de México)
위한 공식행사에 대통령이 직접 참석하기도 했다 이 자리에서. ITAM총장은 국공립 대학에 대한 예산과 지출의 절감과 사립대학에 대한 지원 증대에 대한 대통령의 결정에 경의를 표명하기도 했다.
세 번째 조치는1989-1994년에 실시된 교육현대화프로그램(PME: Pro- grama para la ModernizaciónEducativa)이었다 이 계획의 구체적 내용은. (1) 학문 수준의 현재화 평가 장려 메커니즘의 강화, , , (2)성장을 위해 우선되는 전 문 분야에 대한 학생 정원 증대, (3)‘선택과 집중을 위한 국가적 기준 확립’ , (4) 기존의 제도적 규준을 기반으로 연구기관 평가의 과정에서 현재 고등공교육 체 계의 효능 생산성 효율성 질 등의 수준을 평가, , , , (5)이 평가를 기반으로 한 우 선 지원형태의 확립, (6)3만 명 이상의 학생을 가진 대학들의 성장 합리화, (7) 만에서 만 명 학생들을 가진 대학들의 점진적 성장정책 확립 만 이하 학
1 3 , (8)1
생들을 가진 대학들의 성장 계획 및 추진, (9)기초과학 공학 기술 분야의 등록, , 학생 수 증대 및 균형, (10)연구기관들과의 협력 프로젝트에서 생산적 부문의 참여 증대 등이었다(Della and Ordorika 1993).
멕시코 신자유주의 교육개혁의 법적 근거는 이미1978년 고등교육조정법 에 의해 마련되었다 이 (Ley parala Coordinaciónde la EducaciónSuperior) . 법은 국가가 고등교육기관 운영의 책무를 갖는다는 것을 공식화했고 년 후, 1 에는 헌법 항에 대학 자율성에 대한 헌법적 보장을 부여하였고3 , 1980년에는
연방노동법에 고등교육기관에서 노사관계를 조정하는 목적으로 대학노동조합 에 대한 정치적 행동을 제한하는 법개정이 이루어졌다 이러한 법개정은. 10년 후가 지나서야 비로소 대학개혁에 실제로 적용되었다 그 이유는 우선 대학운. 영체계에 대한 국가의 통제가 가능해졌고 또한 대학의 구조조정이 시작되었, 기 때문이다.
년대 초반기 고등교육정책은 년에 채택된 전국고등교육프로
1980 1983-1985
그램(PRONAES: Programa Nacional de Educación Superior)과1985년 이후 채택된 고등교육발전을 위한 통합프로그램(PROIDES: Programa Integral
에 의해 실시되었다 이 프로그램 para el Desarrollode la EducaciónSuperior) .
들은 대학에 대한 정부개입의 능력을 확대하기 위한 다양한 행동들을 가능하 게 했다 예를 들면 이 프로그램들을 통해 정부에 의한 예외적 예산의 할당과. ‘ ’ 선택과 집중 전략이 시작될 수 있었다 년에 창설된 전국연구자시스템
‘ ’ . 1984
(SNI: Sistema Nacional de Investigadores)도 같은 맥락에서 이해될 수 있다.
이 시스템의 목적은 임금정책 결정에서의 변화를 모색하면서 연구자에 대한 차 별적 임금체계를 도입해 두뇌유출을 억제하고 고급 연구자의 구매력 상실문제 를 해결한다는 것이었다(Ibarra 2001,344-346).
한편CONACYT는 스스로의 역할을 과학기술발전을 위한 전국프로그램 의 조정과 시행이 (Programa Nacional de DesarrolloCientífico y Tecnológico)
라 규정하며 경쟁력을 확보하고자 했고 과학과 기술체계의 조정 및 국가가 우, 선하는 연구프로그램과 과학기술발전의 정의를 통해 조직적 위상을 굳건히 하 고자 했다 이에 따라. CONACYT는 연구기관과 대학원에 대한 지원을 둘러싸 고 대학구성원들과 협상을 하는 것이 아니라 선택‘ ’(excelencia)을 통해 재정적, 경제적 지원을 모색하였다.
년대 초 정부는 새로운 과학기술 정책을 추진하였는데 이는 이전에 실 1990
행된 전략들에 대한 비판적 진단 이후 마련되었다 소위 새로운. ‘ CONACYT’
는 과학자들의 본국유입 과학과 기업의 연계 고유 강좌의 개설 등을 통해 다, , 양한 기금을 만들었고 주요 기관의 구성원들을 평가 대상에 포함시켰으며 외, , 부 평가를 기반으로 한 대학원 프로그램의 제도적 지원 등을 수행했다(Klein and Sampaio 2002,69-70).
최근 들어 고등교육에서 정부의 개입을 강화하기 위한 정부정책은 두 가지 로 진행되었다 우선. 1996년 이후 행정정보의 정상화를 위한 프로그램
(PRONAD: Programa para la Normalización de la Información 과 년 이후 멕시코 대학의 정보 부족을 해결하기 위한 노 Administrativa) 1997
력인 기본통계질문집(CEB: Cuestionario de estadística básica)을 마련하여 교 육 연구 확산 및 팽창 재정 등을 기본 영역으로 각 기관의 기능이 포함된 양, , , 적 정보를 수집할 것을 제안했다 한편 모든 국공립대학들은 이미 몇몇 형태의. 입학시험과 졸업시험을 적용한다고 밝혔다 이 중. 15개의 대학은 전국평가센 터(CENEVAL: CentroNacionalde Evaluación)가 작성한 시험문제를 적 용하였다 그리고 뿌에블라. (Puebla),아구아스깔리엔떼스(Aguascalientes),꼬 아우일라(Coahuila), 누에보레온(Nuevo León)의 대학들은 미국 대학기관이 대부분 실시하는 대학입학시험(College Board)을 활용하였다.
년 월 일 은 고등교육신용을 위한 위원회
2000 10 26 , SEP (COPAES:
를
Consejo parala Acreditación de la Educación Superior) 창설하였는데 그, 목적은 대학지원자들의 선정방법 연구원의 배치 설비와 인프라의 질적 개선, , , 연구계획과 프로그램의 작동 등을 감시하는 새로운 관료적 감시체계를 구성하 는 것이었다 이 단체의 형성과 함께. 1990년대 형성된 평가체계를 확립하고 보 다 개방적이고 통합적인 고등교육 체계를 촉진하기 위한 목적으로 시장체계를 통해 지배되는 합리적 방법이 마련되었다(Ibarra2001,437-439).
신자유주의 교육개혁에 따른 의 위기
2. UNAM
년 이후 대학개혁과 구조조정의 결과 이미 은 많은 타격을 받았
1982 UNAM
다 대학원 학생수는. 1983-1986년에15%에서7%로 감소했고, 1986-1988년에
감소했다 이는 년에 학생수가 증가하여 매년 의
2.26% . 1970-1984 550% 15%
증가율을 보인 데 비하면 매우 초라한 수치였다. 1982-1988년에 대학원 장학 금은CONACYT예산의 급격한 저하로1982 12 6년 억 백만 페소에서1988년4 억 천 백만 페소로 감소하였다 같은 시기 장학생 수는3 8 . 51.6%의 급격한 감소 를 보였고, 1980년에는4,618명의 학생이 장학금을 받았지만1988년에는2,235 명만이 장학금을 받았다 반면. , 1971-1980년에는 장학생 수가580명에서4,618 명으로 증가한 바 있다 이는. 796.2%나 증가한 수치였다 과학기술예산은. 1982 년에는 GDP의 0.46%였지만 1988년에는 0.27%에 불과했다(Ibarra2001, 347-349).
뿐만 아니라 현재UNAM이 직면한 심각한 구조적 위기는 우선 국립대학에 서 사립대학으로 전환하는 문제이고 다음으로 이러한 과정에서 학교 당국과, 정부가 대학구성원에 대해 사용하는 경찰 개입을 통한 억압적 방법의 문제이 다 많은 대학구성원들은 대학의 총장과 본부가 무상교육을 제공하는 국립대. 학인UNAM을 사립대학으로 바꾸려는 시도를 한다고 믿고 있으며 이에 따라, 학생들은 엄청난 학비를 지불해야만 고등교육을 받을 수 있을 것이라고 생각 하고 있다(Sotelo2000,9).
이와 같은 신자유주의 대학개혁은 높은 수준의 사회적 배제(exclusión social)를 초래할 것이고 수백만의 청년들이 자금 부족으로 고등교육을 받지, 못할 가능성이 생길 것이며 이는 후에 사회문제 식량문제 노동문제 등으로도, , , 발전할 수 있게 된다 사회적 배제의 상황은 개인의 문제에 머물지 않을 것이며. 가족과 사회의 중차대한 문제로 발전할 수 있다(Sotelo2000,39).
년 월부터 년 월까지 거의 여 년 간 발생한 의 장기파업
1999 4 2000 2 1 UNAM
은 이러한 맥락에서 이해될 수 있다. UNAM의 총파업위원회(CGH: Consejo 주도 하에 발생한 학생파업은 멕시코에서 가장 크고 중요 General de Huelga)
한 대학에서 신자유주의 교육개혁의 논리 하에 진행된 변화의 시도에 대해 반 발한 결과였다. CGH는 대학 당국이 비공식적 장소에서 많은 이사들이 불참한 가운데 진행된 대학총회에서 통과된 학비인상 결정에 맞서UNAM의 폐쇄를 공포했다. UNAM의 학비는1966년20센따보였는데 이는 달러의 센트에 상응2 하는 액수로서 거의 무상교육의 성격을 지닌‘ ’ UNAM의 특징을 상징적으로 보여주는 것이었다 대학총회는 학부학생의 학비를 매년. 1,360페소(120달러 로) 결정하면서 이는 매우 적당한 액수이며 대학 재학생들에겐 적용되지 않을 것, 이고 미래의 신입생들에게만 적용될 것이라고 강조했다 대학 당국은 실제로. 발생한 바와 같은 엄청난 반발은 예상하지 못했으며 미국이나 다른 국가들의 기준과 비교해서 매우 미미한 학비 인상일 뿐이라고 낙관하고 있었다 또한
‘ ’ .
대학 당국은 대학생들이 아직 입학하지도 않은 학생들에게 적용될 학비에 대 해 인상분이 적용되는 것이므로 합리적 선택을 하리라고 믿었다 그러나 이와‘ ’ . 같은 대학 당국의 실용주의적 논리는 대부분 대학공동체의 강력한 저항에 부 딪쳤다 무엇보다도 이들 대학공동체는 우선 투표 조작을 통해 결정된 총회의. 정당성을 인정하지 않았고 수천의 대학생들이 대학캠퍼스에 모여297일간 파 업을 진행했다(Casanova 2000).
의 근본적 요구는 이 적절한 기능을 수행하기 위해 요구되는 경
CGH UNAM
제적 비용을 국가가 온전히 후원하는 의무를 지우는 헌법적 권리의 수호였다.
사건의 발단은1992 2년 월11 UNAM일 총장이 등록금 납부에 관한 일반세칙 을 수정할 것을 제의하면서 시작되었다 이 수정안에는. UNAM학비를 인상하 는 새로운 납부계획이 발표되었다 총장이 제안한 액수는 다음과 같았다. . (1) 대학 부설고등학교의 등록금은 매년20일의 최저임금액 현재( 1,360페소 으로) 한다. (2)대학의 학부 등록금은 매년30일의 최저임금액 현재( 2,040페소 으로) 한다. (3)외국인에게는10배 이상의 등록금을 책정한다 이에 따라 외국인들. 의 부설고등학교의 등록금은13,600페소 대학 학부 등록금은, 20,400페소가 된다. (4)대학원의 등록금은 학부보다 더 높을 것이고 그 액수는 각 부서의 장이 결정한다.
이러한 사항들은1997 UNAM년 총장이 제시한 교육개혁의 근거가 되었다. 년 발표된 교육개혁 계획안에 따르면 만일 학생들이 자신에게 주어진 학
1997 ,
기의 두 배 시기 안에 필요 학점을100%이수하고 언어시험들을 통과하고 사 회서비스(serviciosocial)시간을 충족하지 않는다면 자동적으로UNAM에서 축출될 것이다 이 규정은. 1998년 이후 입학한 학부 학생들에게만 적용될 것이 다 학기는 학기로서. 8 16학기까지 학업을 완전히 이수하지 못할 경우 학생들 은 자퇴해야 한다 이러한 규정을 통해서. 2006년 학기부터는 해당 학생들에 대 한 조용한 퇴학이 시작될 것이다 이 규정은‘ ’ . 1999-2000 UNAM년 학생파업 의 중요한 동기 중 하나였다. 1999년 말에 대학 당국은 위의 개혁안이 대학평 의회(Congreso Universitario)에서 다시 논의되지 않는다면 발표되지 않을 것 이라고 약속했다 결국 입법화된 개정안에 따르면 만일 한 학생이 주어진 학. , 기 내50%이상의 필요 학점을 이수하지 않을 경우 예외적 시험을 통해 학업, 을 계속 이수할 수 있는 가능성이 마련되었다(Consejo General de Huelga de la UNAM).
이상과 같은 대학 측의 결정에 대한CGH의 요구는 다음과 같았다 첫째 납. , 부의 일반세칙(Reglamento General de Pagos)폐지와 등록 수속 서비스 설, , , 비 기자재 등에 대한 모든 형태의 징수를 없앤다 둘째, . , 1997년 월 대학평의회6 에서 통과된 개혁조치들을 폐기한다 여기에는 자동입학제. (paseautomático)를 회복하고, UNAM학생들에 대한 새로운 체류제한(límites de permanencia)규
정을 없애고, UNAM 소속 고등학교 학생들에 대한 전공 선택의 우선권을 존중 하는 것 등이 포함된다 셋째 대학 당국에 의해 만들어진 억압적 기구 및 정탐. , 행위를 금지한다 그리고 학생파업운동에 참가한 강사들 학생들 노동자들에. , , 대한 모든 종류의 기록 및 징벌을 무효화하다 넷째 현재 갈등으로 인해 중지. , 된 실제 수업 일수만큼 수업일정을 채운다 이에 부응하여 학교 밖 수업. (clases
을 폐지한다 다섯째 과 전국평가센터 간의
extramuros) . , UNAM (CENEVAL) 관계를 완전히 단절한다 결론적으로 대학소속 고등학교의 입학과 공립학교. 입학의 단일시험(examen único)과 단일졸업시험(Examen Ú nico de Egreso) 을 폐지한다 여섯째 파업사태와 관련된 모든 정치 포로를 석방한다. , (UNAM).
의 학생파업 사건은 멕시코를 비롯한 대부분 국가들의 현대 대학 패 UNAM
러다임이 학생의 탈정치화 정치적 중립화 기술능력의 배양 등을 강조하는 상, , 황에서 매우 이례적인 일이다 대학의 이데올로기화 전통은. 20세기 내내 의 역사에서 매우 지배적인 경향이었다 멘도사 는 자
UNAM . (Javier Mendoza)
신의 저서 UNAM의 갈등(Los conflictosde la UNAM) 에서UNAM의 학생 운동은1910년 뽀르피리오 시대 이후 개 시기로 구분되는 오랜 역사적 뿌리8 를 갖고 있다는 점을 강조한다(Ordorika 2002).또한UNAM의 파업은1994년 치아빠스(Chiapas)싸빠띠스따 인디오 반란 이후 멕시코의 사회 주체들이 헌 법적 관점을 가지고 신자유주의와 세계화 정책에 대해 저항하는 전략을 채택 하고 있다는 점에서 반신자유주의와 반세계화 투쟁의 연속선상에 있다고 할 수 있다(Ramos 2000).
결 론 .
Ⅴ
이상에서 본 논문은 멕시코의 최근 신자유주의 대학개혁의 배경 및 정책 내 용과 그 결과를 고찰하기 위해UNAM의 사례를 살펴보았다 시장경제의 논리. 속에서 새로운 노동시장의 창출과 현대적 기업체계에 필요한 기술 및 인력의 충당을 위해 진행된 멕시코 정부와 대학 당국의 신자유주의적 대학개혁은 학 부 학생들에게 무상교육제도를 폐지하고 학비를 부과하며 실험실 환경미화, , ,
치안 주차장 식당 등 대학 내 민간서비스에 대한 수익 경영체계를 도입하는, , 등의 내용을 포함한다 다시 말하면 이 대학개혁은 전통적 고전적 대중적. ‘ ’, ‘ ’, ‘ ’ 대학 전통의 전통을 지닌UNAM ‘을 엘리트적 이윤추구적 성격의 대학으로’, ‘ ’ 개조하고 하는 의도를 담고 있다 또한 대학체계에 대한 정부의 개입은 기존의.
원거리 감시 를 벗어나 대학에 대한 평가를 수행하고
‘ ’(vigilancia a distancia) ‘ ’
직접적 감시 체계로 이행하게 된다 정부의 평가는 일부
‘ ’(vigilancia directa) .
교육기관 및 구성원들에 대한 선택과 집중의 도구로 활용될 것이며 보상과‘ ’ , 처벌(recompensa y castigos)의 체계는 예외적 예산의 활용을 통해 더욱 확대 될 것이다.
년 이후 본격화된 신자유주의 대학개혁에 직면하여 의 학생 교
1982 UNAM ,
직원 교수 등 대학구성원들은, 1986-1988년의 대학운동, 1990년의 대학총회 등을 통해 지속적으로 대항해왔다 년에 대학총 (Congreso Universitario) . 1992
장은 또 다시 학비인상안을 제기했지만 연방정부의 개입으로 추진하지 못했 고, 1997년에 제기한 대학개혁안은UNAM대학생들에게 학비를 부과하기 위 한 세 번째 시도였다(Estrada).특히 신자유주의적 개혁에 저항하는 대학공동 체의 운동은 매우 광범위하게 진행되어1999-2000년의 여 년 동안 파업이 지1 속될 수 있는 원동력이 되었다 결국. CGH의 장기파업은 경찰 공권력의 개입 으로37명의 학생들이 부상했고248명의 학생들이 체포되면서 마무리되었다. 멕시코의 신자유주의 대학개혁은 국제경쟁력을 높이고 대학간 경쟁을 강화 한다는 시장경제의 논리로 정부 및 대학 당국의 주도 하에 수행되고 있다 특. 히 현재 세계적 수준의 대학개혁과 대학구조조정의 흐름에 편승하여 멕시코의 대학개혁도 함께 추진되고 있으며 이 개혁의 모델은 다른 국가들과 마찬가지 로 미국 대학 모델에 그 방향과 속도가 맞춰지고 있다 그러나 이와 같은 외부. 적 동인과 비민주적 성격의 대학개혁은 멕시코UNAM의 사례에서 살펴본 바 와 같이 대학구성원들의 강한 반발을 초래할 수 있다 대학개혁의 올바른 방향. 은 각국이 처해있는 대학교육 및 고등교육의 역사적제도적 배경을 고려하고․ 고유의 발전과정을 검토한 후 현재 정치 경제 사회적 상황의 차별성 등을 고, , , 려하면서 대학구성원들과 이해당사자들의 개방적이고 민주적인 논의과정 속 에서 도출되어야 할 것이다.
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논문투고일자: 2006 5년 월10일 심사완료일자: 2006 5년 월25일 게재확정일자: 2006 6년 월 9일
강경희
제주대학교 정치외교학과
E-mail: [email protected]
