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특 집 새 정부 에 바란 다
발전적 여가·관광정책
추진을 위한 새 정부의 과제
최승담 | 한양대학교 관광학부 교수
머리말
선거 때가 되면 여가·관광과 관련된 공약이 많이 등장한다. 하지만 과거 정부의 경우 공약의 이행도나 정책성과를 높게 평가하기는 어렵다. 경제적·사회적 차원 에서 여가·관광의 기능은 인지되고 있는 듯하지만 여가·관광의 속성에 대한 심 층적 이해나 전략적 선택은 명쾌하지 못했다. 여가·관광 관련 국토정책 분야도 예외는 아니다. 우리의 한정된 국토를 효율적으로 폭넓게 사용하지 못하고 있으 며, 관련 정책의 내용은 단편적이고 단기적일 뿐 아니라 관광정책을 지속적으로 챙기는 핵심 그룹의 형성도 미약하였다.
무엇보다 큰 문제점은 수요에 대한 단순한 이해와 낙관적인 전망이다. 게다가 임기 중에 뭔가를 해보겠다는 과욕이 합쳐져 이런저런 큰 그림을 그려놓았지만 세부 정책의 짜임새는 허술했고, 시장에 민감한 투자자도 이를 외면했다. 이러한 추세가 지속될 때 여가·관광의 발전은 기대하기 어렵고 상황은 더욱 나빠질 것 이다. 새 정부의 출발과 함께 여가·관광을 보는 시각과 정책의 변화가 요구된다.
이 글에서는 여가·관광 관련 국토정책 수립 시 우선적으로 고려해야 할 수요구 조의 주요 특성을 분석해보고, 이를 바탕으로 여가·관광정책 개발 시 새 정부의 주요 대응과제에 대하여 생각해보고자 한다.
1. 수요의 대량화 및 복합화
인간의 기본권으로서 여가·관광 향유의 중요성 에 대한 인식의 증대 및 경제 성장으로 여가·관 광 수요는 지속적으로 증대될 것이다. 제3차 관 광개발 기본계획에 의하면 2011년 4억 7천만 명 규모의 국민국내관광총량은 연평균 4.1% 성장 하여 2021년에는 7억 명으로 증대된다고 한다.
즉 연인원 7억 명을 한정된 자원 안에서 수용해 야 하는 것이다. 대규모의 여가·관광 수요를 충 족시키기 위한 체계적인 공급이 있어야 하는데, 투자가 적절히 이루어지지 못할 때 삶의 질이 저 하되고 왜곡된 수요가 발생하며, 아웃바운드 수 요가 과다하게 증가하는 등 사회적·경제적 문 제를 야기한다.
수요의 대량화와 함께 수요의 복합화 현상이 더욱 강하게 발생할 것이다. 이는 기본적으로 단 순함보다는 다원적이고 복합적인 여가·관광 경 험을 선호하는 것이 인간의 기본적 욕구이기 때 문이다. 또한 커뮤니케이션 수단의 발달 및 교육 기회의 확대는 여가·관광 관련 다양한 정보의 획득을 용이하게 하고, 가처분 소득 및 여가시간 의 증가는 새로운 유형의 활동에 대한 관심과 구 매력을 증대시킨다.
수요의 복합화와 함께 소비계층도 다양화되 는데, 특별히 정책적으로 관심을 가져야 할 계 층은 시니어층이다. 특히 시간적·경제적 여유 와 함께 강한 자아실현 욕구를 지니고 있는 뉴시 니어층은 여가·관광의 핵심 소비계층으로 부상 할 것이다. 노후가 준비된 이들에게는 여가·관
워를 갖게 된다. 뉴시니어 계층의 권익을 위한 요 구가 커지는데, 예를 들면 여가·관광시설 및 서 비스에 대한 접근성 및 안전성 등의 강화에 대한 법적 기준이 요구된다.
한편 다문화 사회의 진전으로 멀티 컬처에 대 한 수요가 확산되면서 복합화가 가속화될 것으 로 보인다. 국내 거주 외국인은 자연스러운 이웃 으로 자리 잡게 되며, 이국 문화에 대한 관심과 수요를 증대시킨다. 잘 알려지지 않은 국가나 문 화를 남보다 앞서 경험함으로써 남들과 차별화 하겠다는 소비심리를 배경으로 이국 문화 관련 상품과 서비스 수요가 커지게 된다.
2. 수요의 양극화
수요의 대량화·복합화와 함께 수요의 양극화가 예견된다. 계층 간 소득격차가 벌어지면서 이미 타 분야 상품 및 서비스 소비에서 양극화가 진행 되어왔다. 그런데 이러한 현상은 여가·관광 부 문에서 더욱 빠른 속도로 확산될 것으로 보인다.
이는 여가·관광이 지위 상승의 가시적 표현 수 단으로 활용되고 있으며, 고급 여가·관광 소비 증가는 소득 증가보다 앞서기 때문이다. 빠르게 확산되는 고급 공연물, 특급호텔서비스 및 골프 등에 대한 수요가 이를 증명해준다. 물론 소득이 낮은 계층의 여가·관광 수요도 증가하지만 구 매력의 한계로 상품 및 서비스의 수준이 떨어지 고 명품과의 격차가 점차 커진다.
수요의 양극화 현상은 기존 기업의 투자추세 를 감안할 때 더욱 커질 것으로 보인다. 계절에
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따른 영업일수의 제한 및 복잡한 규제로 관광개발 투자여건이 열악한 상황에서, 수요가 형성되어 있는 프리미엄급 인프라의 개발은 상대적으로 높은 부가가치를 창출할 수 있기 때문이다. 또 이미 가시적 성과를 보이는 프리미엄급 인프라 분양 의 사례는 투자자에게 새로운 모델을 제시해준다.
여가·관광 양극화의 심화는 여러 사회적 문제를 야기할 것이다. 계층 간 위 화감 조성도 문제지만 한정된 자원이 지나치게 특정 계층에 의해서만 독점적으 로 이용되는 것은 인간의 기본권으로서 관광권의 본질을 왜곡시킨다. 또한 고급 인프라의 개발 및 운영을 위한 자원과 에너지의 과다 소비는 녹색성장 정책과 부 합하지 않는다. 다시 말해 환경친화적 관광산업이 도전받을 수 있다. 또한 이러한 인프라가 국내 특정 계층의 배타적 이용을 전제로 한다면 인바운드 활성화에 도 움이 되지 않을 것이다.
3. 수요의 광역화
여가시간의 증대, 새로운 목적지에 대한 호기심 증대 및 광역교통체계의 정비로 여가·관광 활동의 범위는 점차 광역화된다. 여가·관광에 있어 거리의 제약이 점차 감소하고 보다 높은 수준의 경험을 위하여 먼 지역으로의 이동을 감수하게 된다. 당일 관광활동의 경우에도 이동거리가 확대되고 있는데, 지역 간 여가활동 의 송출지 및 목적지로서 상호 의존성이 커지고 있다.1)
여가활동의 광역화에 영향을 주는 주요 요소의 하나로 아웃도어 여가활동의 증대를 들 수 있다. 사람들은 점차 아름다운 자연에서 여가 욕구를 채우려 하며, 새로운 아웃도어의 장을 찾아 점차 멀리 떠난다. 개인소득이 2만 달러를 넘으면서 아웃도어 여가 수요가 커지는 것은 자연스러운 현상인데, 우리의 경우 2003년 이 후 아웃도어 시장 규모가 2배 이상 성장해왔다. 한편 게임, 음주 및 흡연 등 기존의 폐쇄적인 여가활동이 갖는 개인적·사회적 폐해에 대해 인식하고 이에 대한 처방 으로 아웃도어 여가의 중요성이 강조되면서 수요는 지속적으로 증가할 전망이다.
한편 개인적으로 각 아웃도어 여가활동 참여자 수가 증대되면서 여가활동의 전문성이 제고된다. 또한 전문성 수준을 기준으로 동호회가 구성되는데, 동호회 는 여가활동의 전문성을 표출하고 계발할 수 있는 주요 장소 역할을 하게 될 것이
1) 1999년 경기도민의 당일 여행 목적지로서 서울 방문 비율은 16.2%였으나 2008년에는 30.4%로 증가하였다.
1999년 서울시민의 당일 여행 목적지로서 경기도 방문 비율은 43.8%였으나 2008년에는 47.6%로 증가하였다 (경기도. 2012. p6).
이는 전문성이 높은 소비자의 경우 목적지 선택 시 접근성보다 자원성 및 서비스 특성을 더 중요 하게 고려하기 때문이다. 자아실현 욕구를 바탕 으로 먼 곳을 찾는 사람들은 점차 증가할 것이다.
새 정부의 대응과제
1. 정책의 위상 및 조정기능 강화
대량화, 복합화, 양극화 및 광역화 현상을 보이 는 여가·관광 수요에 부합하는 정책의 체계적 인 개발 및 집행을 위하여 여가·관광의 정책적 위상 강화가 요구된다. 여가·관광 수요의 합리 적 수용은 국민의 삶의 질 제고, 기업의 생산성 향상, 지역경제 활성화 및 고용창출 등의 차원에 서 기여하는 바가 크다. 하지만 대량화·복합화 된 수요가 합리적으로 수용되지 못했을 때 발생 하는 폐해는 심각한데, 국민의 삶의 질이 저하되 고 근무의욕 감퇴로 생산성이 떨어지며 기업의 성장 기회도 상실될 것이다.
한편 양극화 현상이 심화될 때 여가·관광은 사회적으로 큰 문제를 야기하게 된다. 여가·관 광 수용여건이 미비할 때 왜곡된 형태의 대체수 요가 생기는데, 음주, 게임 및 TV 시청 등 폐쇄 된 활동으로 전환되거나, 관리되지 않는 아웃도 어에서의 방임된 활동이 증가되어 사회적·환경 적으로 심각한 문제를 야기할 수 있다. 특히 새 롭게 형성된 뉴시니어층을 위한 여가·관광 인 프라는 수요에 비하여 부족하고 수요와 공급의 격차가 기존 추세보다 더욱 커질 것으로 예상된
의 불만족이 증대되면서 정책의 주요 지지기반 을 상실하게 된다.
위상 강화의 주요 목적은 무엇보다 여가·관 광 관련 국토정책의 조정기능 강화에 있다. 여 가·관광의 특성상 관련 국토정책은 거의 모든 부서에 분산되어 있다. 생태관광(환경부·산림 청), 농촌관광(농림수산식품부), 도시관광(국토 해양부), 복지관광(보건복지부), 청소년관광(교 육과학기술부) 및 MICE관광(지식경제부) 등 주무부처가 매우 다양하다. 각 부처가 협의 없이 각각의 길을 갈 때 불필요한 중복투자 및 갈등 을 야기하게 된다. 관광 주무부서인 문화체육관 광부가 있지만 관련 부서의 업무를 조정하는 일 은 현실적으로 한계가 있다. 관광정책의 효율적 집행 및 조정기능 강화를 위하여 청와대에 관광 수석비서관을 도입하는 것을 주요 대안으로 검 토할 수 있다. 청와대 수석비서관은 부처 간 이 견을 조정하고 발전적인 정책이 집행되도록 관 련 부서를 독려하고 지원하는 역할을 담당하도 록 한다. 수석비서관 개인 능력에 의존해야 한다 는 단점이 있지만 행정조직 개편의 큰 부담 없이 관광정책을 강하게 추진할 수 있는 실질적인 방 안으로서 의미를 부여할 수 있다.
2. R&D 강화 및 제도 정비
이미 언급했듯이 여가·관광 수요는 양적·질 적 차원에서 복잡한 형태로 변화될 것이다. 내·
외부 환경의 영향을 받으면서 지역별·계층별 로 변화무쌍한 모습을 보일 것이다. 여가·관광
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을 통한 국민의 삶의 질 제고는 이러한 복잡한 형태의 수요에 대한 심층적 이해가 기반이 될 때 가능하다. 우리나라 국민의 여가·관광 수요의 큰 트렌드와 세부 시 장에 대한 구체적 수요를 이해하고 이에 부합하는 합리적인 정책의 개발과 투자 를 위하여 R&D의 기능 강화가 필수적이다. 특히 여가·관광 수요 관련 기초 통 계의 보강 확보가 요구된다. 중앙정부 및 각 지자체에서 시행된 여가·관광 관련 개발 프로젝트는 매우 많았다. 하지만 신뢰성 있는 기초 통계의 구축을 위한 노력 은 대단히 미흡하였다. R&D의 확대를 통한 세분화된 수요 관련 정보의 확보는 합리적인 여가·관광 국토정책 수립의 든든한 기초가 된다.
한편 R&D를 바탕으로 한 여가·관광 관련 국토정책의 모니터링을 통하여 제 도 정비가 체계적으로 이루어지도록 해야 한다. 현실성이 떨어져 시장이나 투자 자에 의해 이미 외면받고 있는 유명무실한 제도들이 많지만 정책적 관성에 의하 여 변화 없이 지속적으로 존재하고 있다. 냉정한 평가를 통하여 의미 없는 정책은 과감히 없애고 문제가 있는 정책은 실질적으로 개선해야 한다. 특히 행정구역을 기준으로 형성된 획일적 규제는 철폐할 필요가 있다. 획일적 규제는 시장의 특성 은 외면한 채 규제에 부합하는 소극적 형태의 개발만 유인하고 각 지역의 입지 및 자원 특성이 반영된 창의적 개발을 어렵게 한다.
3. 여가·관광 개발정책의 광역화
여가·관광 국토정책은 광역화되어야 한다. 지방행정자치단체 중심의 분절된 개 발 정책에서는 대량화·복합화·광역화되는 수요에 부응하는 국토정책의 답을 찾기 어렵기 때문이다. 한정된 시장 내에서 불필요한 경쟁을 유발하며, 계절성을 타파하고 복합화된 대량 수요를 수용할 수 있는 개발 패러다임의 창출은 매우 제 한적이다. 복합적이고 대량적인 수요를 수용하기 위한 거점의 개발은 어렵고, 단 순히 거점 개발 문제를 해결하기 위한 거점과 지역 중심 소규모 개발지의 네트워 크를 통한 시너지 창출을 도모하는 허브 앤 스포크(Hub & Spoke) 개발체계의 적용도 불가능하다.
이러한 광역적 패러다임 적용의 주요 걸림돌은 지역 중심적 사고방식과 지자 체 간 협력 마인드의 부재다. 지자체는 지역이 보유한 자원과 잠재 시장을 과대 평가하면서 큰 그림 그리기를 좋아한다. 우리나라에서 동북아 중심 허브관광지 가 터무니없이 많이 계획되고 있는 것은 이러한 이유 때문이다. 큰 그림으로 잠시 기분이 좋을지 모르지만 잠재적 투자자로 하여금 사업의 신뢰성에 의구심을 갖
중심의 개발이 현실성이 없다는 실증적인 증거 다. 하지만 지자체 간 협력 마인드는 문화적·정 치적 이유로 아직 형성되지 못했다.
우리나라의 관광개발 여건상 수요와 공급의 균형을 맞추기 위한 답은 광역적 접근을 통해서 만 찾을 수 있다. 이러한 맥락에서 광역적 접근의 방안으로 3차 관광개발기본계획(2012-2021)에 관광권역 제도로 기존 16개 시·도 관광권역, 광 역 관광권 및 초광역 관광벨트를 제시하고 있는 것은 큰 의미가 있다. 하지만 현 여건하에서 적 극적으로 수용될 수 있을지는 의문이다. 실제적 으로 광역개발 패러다임이 적용될 수 있도록 강 력한 제도적 뒷받침이 필요할 때다.
맺음말
여가·관광이 경제적·사회적 기능을 제대로 수 용할 수 있도록 관련 국토정책이 개선되어야 한 다. 국토정책은 무엇보다 향후 여가·관광 수요의 구조변화에 기반을 두어야 하는데, 주요 수요변화 의 키워드는 대량화, 복합화, 양극화 및 광역화다.
복잡한 수요구조를 반영한 국토정책의 수립과 집 행은 매우 어렵다. 새 정부에서는 여가·관광 국 토정책의 위상이 높아져야 한다. 국토정책의 효율 성을 위한 조정 및 집행기능 강화와 함께 R&D 강 화 및 제도정비가 이루어져야 한다. 또한 개발정 책의 광역화를 통하여 창의적인 개발패러다임을 모색해야 한다. 과거의 단편적이고 단기적인 정책 에서 벗어나 통합적이고 장기적인 정책이 힘 있게 추진되기를 새 정부에 기대한다.
참고문헌
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