제5차 국토종합계획은 한국이 처음 경험하는 ‘절대인구 감소시대’를 상정하고 있다.
2028년 5200만여 명을 정점으로 인구는 내리막길을 걷는다는 전망도 나오고 있다. 경제 는 이미 저성장시대로 진입해 있다고 봐도 과언이 아니다. 이렇듯 인구가 감소하고 저성 장시대가 지속된다면 우리의 국토를 이용하는 방법도 당연히 달라져야 할 것이다. 더불 어 우리는 아직 주거복지 부문에 있어서는 갈 길이 멀다. 주거의 안전성은 물론 1인가구 와 고령가구에 대비한 수요맞춤형 주거에 대한 수요도 높다. 또한 ‘안전’의 가치에 대한 중요성을 그 어느때보다 높게 인식하고 있다.
이 글에서는 제5차 국토종합계획에 담긴 도시(공간), 주거, 방재의 내용을 중심으로 안심할 수 있는 미래의 생활공간에 대한 현황과 문제점, 전망, 정책과제를 개략적으로 설명하고자 한다.
1. 도시의 쇠퇴와 도시성장관리 미흡
도시부문의 핵심적인 문제로 도시의 쇠퇴와 주거지의 노후화 심화를 들 수 있다. 도시의 물리적 · 경제적 · 사회적 쇠퇴가 심화되고 있으며, 대도시는 노후 건축물 확산 등 물리적 환경의 노후화가, 지방중소도시는 인구감소 우려가 부각되고 있다. 광역시의 물리적 · 환 경적 쇠퇴는 2013년 75.9%에서 2017년 86.9%로 증가하였으며, 도지역에서도 같은 기 간 동안 51.7%에서 67.3%로 증가하고 있다. 인구감소가 진행되어 인구 정점을 지난 지 10년 이상된 지방도시 역시 1985년 19개에서 2015년 37개로 두 배 가까이 증가하였고, 2000년대 들어서면서는 지방뿐만 아니라 수도권으로까지 확산되고 있다.
그러나 도시성장 관리와 난개발에 대한 정책적 대응은 아직도 실효적이지 못하다. 인 구감소 전망에도 불구하고 도시 외 지역의 과잉 시가화예정용지 설정 등 도시개발과 기반시설의 물량 확보 노력이 지속되는 등 성장시대의 도시계획 논리와 과잉 도시개발
머리말
현황 및 문제점
세대와 계층을 아우르는 안심 생활공간 조성
김상조 | 국토연구원 선임연구위원 ([email protected]) 이병재 | 국토연구원 책임연구원 ([email protected])
제459호 2020 January
이 지속되고 있다. 도시 외곽의 지속적인 개발로 도시 내 저이용 유휴토지 증가, 인구 유출 등으로 원도심의 쇠퇴가 발생하여 신 · 구시가지 간의 불 균형 심화가 지속되고 있는 것이 현실이다.
2. 주거안전성 취약과 주거만족도 격차 심화
먼저, 주거 부문에서는 주거안전성 취약과 거 주 만족도 격차 심화가 가장 핵심적인 문제이 다. 주택공급의 지속적인 증가로 총량적 주택부 족 문제는 해소되었으나 실수요자의 자가 마련 은 어려운 실정이다. 주택보급률은 2008년 이 후 100%를 넘었고, 2017년 전국평균 103.3%이 나 자가점유율은 전국 평균 56.8%(서울 42.1%, 수도권 48.9%) 수준에 불과하며, 최저주거기준1) 미달가구도 103만 가구(5.4%)에 달하는 등 임차 가구의 주거안전성은 취약하다.
둘째, 주거유형별 만족도 · 서비스 격차가 점 점 심화돼 온 것도 우려할 만한 상황이다. 아 파트 거주가구와 단독 · 연립 · 다세대주택 거주가구의 생활편의시설 만족도의 격차가 12.1%p(2006)에서 14.1%p(2016)로 확대되는 등 공공서비스의 접근성 격차가 심화 되고 있다.
셋째, 생활SOC 시설2)의 양적 · 질적 부족으로 국민이 체감하는 삶의 질은 낮은 수준이 다. 현재의 생활SOC 공급방식은 칸막이식 공급체계로 지역과 주민의 복합화 수요에 부 응하기 어려운 한계가 있고, 재정 수준에 따른 지역 간 편차도 심각한 수준이다.
3. 재난의 다양화·대형화와 통합 대응체계 미흡
먼저, 국토방재 · 안전과 관련하여 가장 심각한 이슈는 최근 재난 양상이 점차 다양 화 · 대형화되고 있는 추세이나 이에 대한 대응체계는 과거 재난발생 경험에만 근거하여
※쇠퇴지역 요건: 쇠퇴 진단지표 2개 요건 이상 충족 0개 요건 충족지역 1개 요건 충족지역 2개 요건 충족지역(쇠퇴 징후) 3개 요건 충족지역(쇠퇴 진행) 미쇠퇴지역
쇠퇴지역
<그림 1> 전국 쇠퇴지역 현황(2017)
주: 쇠퇴지역은 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 시행령 제17조에 의거 인구·사업체수·노후건축물 중 2개 이상 쇠퇴요건을 충족하는 지역 출처: 서민호, 배유진, 권규상 외 2018.
1) 최저주거기준은 「주택법」에 근거한 기준으로 가구구성별 최소주거면적과 용도별 방의 개수, 상하수도시설 등 필수적인 설비의 구비 여부, 구조강도, 방음, 환기, 채광, 난방 등 일정 수준 이상의 구조, 성능 및 환경기준을 의미.
2) 생활SOC는 사람들이 먹고, 자고, 자녀를 키우고, 노인을 부양하고, 일하고 쉬는 등 일상생활에 필요한 필수 인프라를 의 미(관계부처 합동 2019).
마련된 상태로 통합적 대응이 매우 미흡하다는 점이다. 특히 노후 인프라 증가 문제와 맞물려서 그 유지 · 관리 체계가 미흡하며, 대형 복합재난 증가 우려에도 불구하고 통합 적 대응이 부족하다.
둘째, 1970~1980년대부터 집중 건설된 주택 · 건축물과 도로 · 철도 · 공항 등 중대형 기반시설의 노후화가 급속히 진행되고 있어 국민 안전을 위협하고 있다. 중대형 SOC의 경우 30년 이상 노후화 비율은 저수지(96%)가 가장 높으며, 댐(45%), 철도(37%), 항만 (23%) 등으로 노후화도가 높은 수준이다.
셋째, 대형 복합재난 관련해서는 최근 자연재해와 인적 재해로 많은 재산피해와 인명 피해가 발생하고 있다. 태풍 · 호우 등에 의한 자연재난 피해액은 1970년대 대비 2000년 대는 약 8.6배 증가하고, 2000년대 이후 호우 및 대설 발생 횟수와 폭염 등 이상고온에 의한 피해가 증가하여 취약지역 및 고령자 등 취약계층의 피해가 증가하고 있다. 기후변 화가 지속되어 자연재난으로 인한 피해가 대형화될 것으로 전망되나, 재해 대비의 통합 적 · 협력적 관리체계는 미흡한 실정이다.
먼저 도시(공간) 부문에서는 인구감소 시대의 도래와 도시공간 재편 수요가 증가하고 있 다. 저출산 · 고령화로 인한 급속한 인구감소가 전망되고, 일부 도시는 기능이 쇠퇴하면 서 도시경쟁력 약화가 전망되고 있다. 우리나라 인구는 2028년 5194만 명을 정점으로 이후 절대인구감소가 전망되며, 생산가능인구는 2017년 이후 실질적으로 감소하는 추세 (통계청 2019)이다.
둘째, 주거부문에서는 주택수요의 다양화와 빈집 문제가 이슈화될 전망이다. 1인 가 구, 고령자 가구3) 등 가구구조의 변화는 요구되는 주택의 면적, 위치, 형태뿐만 아니라 장기적으로 주택시장의 변화를 초래할 것으로 예상된다. 청년, 신혼부부 등 맞춤형 주거 정책 수요가 증가할 전망이며, 저소득층에 대한 주거환경 개선은 지속적 추진이 예상된 다. 귀화 · 혼인 등으로 이루어진 다문화가구와 외국인가구도 급증하는 추세4)이다. 한편, 인구감소로 인해 농촌과 일부 도시지역에서 빈집이 크게 증가5)하여 정비 요구가 증가할 전망이다.
3) 1인 가구는 2017년 약 558만 가구(전체 가구의 28.5%)에서 2040년 약 823만 가구(36.4%)로 급증 전망, 가구주가 65세 이상인 고령자가구도 2017년 현재 약 399만 가구(20.4%)에서 2040년에는 약 1,001만 가구(44.2%)로 급증 예상(통계청.
2019 장래가구특별추계: 2017~2047).
4) 다문화가구는 2015년 22만 9천 가구에서 2018년 33만 4천 가구로, 외국인가구는 2000년 6만 5천 가구에서 2017 47만 8 천 가구로 급증하는 추세(통계청 홈페이지). 다문화가구의 증가로 결혼이민자의 자녀수(결혼이민 2세)가 증가하여 2050 년에는 약 100만 명에 달할 것으로 전망(한국보건사회연구원 2009).
5) 한국국토정보공사의 주택 미래예측모형을 활용한 모의실험 결과, 우리나라 빈집 수는 2030년 128만 호(5.1%), 2050년 302만 호(10.1%) 수준으로 증가 전망(한국국토정보공사 2016).
여건 변화와 전망
제459호 2020 January
셋째, 국토방재 · 안전부문에서는 무엇보다도 대형 재난 양상의 변화와 국토 취약성의 증가로 인해 안전한 국토공간 확보 필요성이 증대될 것으로 전망된다. 기후변화 영향으 로 홍수, 가뭄, 폭설, 폭염, 지진 등의 자연재해 발생빈도가 높아지고 발생시기 · 패턴이 다양해지며, 피해규모도 대형화될 전망이다. 사회적 재난도 증가하여 국토관리의 방재 체계 구축 필요성이 증대되고 있으며, 재난사각지대에 대한 정책 마련이 요구된다.
1인 가구 고령자가구
9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0
40.0%
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
0 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 50.0%
45.0%
40.0%
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
천 가구(좌) %(우) 천 가구(좌) %(우)
<그림 2> 1인 가구 및 고령자가구 전망
자료: 통계청 인구주택총조사; 통계청 2019.
<그림 3> 재해취약지역 전망(2100년)
자료: 대한민국정부 2019.
홍수취약지역 폭설취약지역 강풍취약지역
취약지역이 강원, 동해안, 남해안 일대로 확대 전망
전국적으로 취약지역이 증가하고 충청권에서 크게 확대 전망
인구 및 인프라 밀집지역에 취약지역 증가 전망
1. 인구 감소에 대응한 유연한 도시개발·관리
먼저, 인구감소에 대비한 적정 개발과 계획적 관리를 유도한다. 도시계획 수립 시 과도 한 인구 예측을 현실화하고, 계획인구 외 인구구조, 지역기능 등도 고려하여 도심 내외 공간을 계획적으로 관리한다. 도심은 확장적 개발을 지양하고 복합 · 입체 개발을 유도하 며, 주요 교통축을 중심으로 압축적인 도시 정비를 추진한다. 비시가화지역 내 토지이용 현황을 분석하여 난개발 가능성 진단지표를 개발하고, 지속적인 모니터링체계를 구축하 여 계획적 관리를 추진한다.
둘째, 개발압력이 높은 계획관리지역과 녹지지역을 중점 관리한다. 성장관리 대상지 역의 개발수준, 정비방향을 고려해 중점 · 일반 관리로 세분화하는 등 차등적 관리를 강 화한다. 또한 원도심과 신도시의 연계 강화를 위한 기반시설 개선을 추진하고, 커뮤니티 강화, 주거공간 조성, 첨단인프라 구축 등 인구감소시대에 대비한다.
셋째, 인구감소에 따른 기반시설 수요의 감소를 녹지공간화하고, 주요 교통축을 중심 으로 압축적으로 정비하는 등 지역 특성을 고려한 스마트한 공간구조 형성 및 관리 전략 을 강화한다.
넷째, 도시재생 로드맵에 따른 도심 및 주거지 도시재생을 실효적으로 추진한다. 신규 주택과 상업 · 업무 · 산업공간 공급은 구도심지역의 유휴공간 · 부지의 집약적 · 복합적 활 용을 통해 공급하는 등 도시공간의 압축적 이용을 유도한다.
다섯째, 노후 · 방치건축물의 소규모 정비방식 강화를 통한 도시기능 및 경관 개선을 추진한다. 노후 · 방치건축물에 대한 재건축 · 리모델링 방식의 재정비를 확대 · 강화하며, 이를 촉진하기 위한 다양한 제도적 · 재정적 지원 방안을 확대하고, 빈집 모니터링 추진 과 빈집으로의 전환 방지 대책을 강화한다.
<그림 4> 도시공간 재편과 스마트한 공간 재배치
공간 집약
녹지/자연공간 원도심
생활문화축
교통축
주요 정책과제
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2. 인구구조 변화에 대응한 도시·생활·주거 공간 조성
첫째, 저출산 · 고령화 해소를 위한 도시 · 생활 공간 구축과 사회적 약자를 위한 공공서 비스 제공 환경 구축을 통한 사회통합형 도시 · 생활 공간 조성이 중요하다.
둘째, 기초생활인프라 국가최소기준6) 미달지역 해소가 시급하다. 국민 모두의 삶의 질 향상과 지역 간 · 지역 내 격차 해소를 위해 기초생활서비스 국가최소기준 미달지역을 파 악하고 전국적으로 국가최소기준 이상으로 공급한다.
셋째, 생활SOC를 지역거점시설과 마을단위시설 등으로 유형화하여 차별적으로 배치 하고, 지역맞춤형 공간복지전달체계와 결합하여 주민의 생활편의 접근성을 향상한다.
수요 응답형, 시설 복합화 등 생활SOC 공급방식을 다원화하고, 지자체 단위의 접근성 기반 생활SOC 서비스 모니터링을 추진한다.
넷째, 1~2인 가구 증가를 고려한 소형주택 공급을 유도하고 고령자, 다문화 · 외국인 가구 특성을 고려한 맞춤형 주거 지원을 확대하여 새로운 거주 수요에 대응한 주거공간 을 확충한다.
3. 포용적 주거복지의 정착
첫째, 청년 · 신혼부부 · 저소득층 등 생애단계별 · 소득수준별 맞춤형 지원을 강화한다.
무주택 서민과 실수요자의 장기공공임대주택 소요를 충족하도록 공공임대주택 재고율 달성을 위해 노력하고, 지역별 주거복지 소요와 주거지원 프로그램 등을 종합적으로 감 안한 공공임대주택 공급계획을 수립한다.
둘째, 지역맞춤형 주거서비스 제공 및 지역 특성을 반영한 주택 선택권 다양화를 추구 한다. 주택유형, 주택생산방식, 주택입지 등을 다양화하고 지역별 특성 및 주거서비스 수준을 고려한 주택 공급 등 포괄적인 선택사항을 제공한다. 지역인구, 지역경제 등의 특성에 부합하는 차별화된 정책을 추진, 국민의 적정한 주거생활을 위한 주거기준을 지 역 현실에 맞게 지속적으로 개편한다.
셋째, 사회적 약자를 위한 주거안전망 확충에 노력해야 한다. 취약계층에 대한 주거 지원을 강화하여 주거복지 사각지대를 해소한다. 생애단계별, 소득단계별로 소득수준, 주거비 부담, 주거수준을 분석하여 주거복지 대상가구 기준을 설정하고 계층별로 희망 하는 주거지원 프로그램을 조사하여 주거복지 정책 설계에 반영한다.
넷째, 빈곤 1인 가구 및 고령자 가구를 위한 주거안전망을 마련한다. 1인 가구는 소득
6) 기초생활인프라란 도시재생기반시설 중 도시주민의 생활편의를 증진하고 삶의 질을 일정한 수준으로 유지하거나 향상시 키기 위하여 필요한 시설로서, 국토교통부는 기초생활인프라 국가최소기준을 범정부적 기준으로 활용하는 한편 향후 관 련 부처가 생활SOC 공급계획의 근거로 활용하도록 마련하였으며 국가도시재생 기본방침(2014-2023)에 포함된 내용임.
증대 및 일자리 정책과 긴밀하게 연계한 주거 정책을 수립하고 주거지와 일자리가 함께 제공될 수 있도록 추진한다. 고령자 가구는 소득, 건강상태를 고려하여 자립형 주거시 설, 주거복지시설, 요양시설 등 건강주기별 주거시설의 공급 및 지원 방안을 수립한다.
다섯째, 장수명 주택, 모듈러 주택, 스마트 홈 등 미래형 주택 보급 확대를 추진하고 기후변화에 대응한 친환경 주택 보급을 확대한다. 지역 주민 생활밀착형 주거복지 서 비스 제공, 공급방식 다양화를 위해 지방분권형 · 민간협력형 거버넌스 구축도 중요한 대목이다.
4. 안전하고 회복력 높은 안심국토 조성
안전하고 회복력 높은 안심국토 조성을 위한 정책과제로 제5차 국토종합계획에서 제시 한 정책과제 중 주요 내용은 다음과 같다.
첫째, 국토관리 전(全) 주기 방재체계의 구축 · 이행과 관련해서는, 재난 발생 직전 · 직 후에 국한되던 통상적 재난대응 범위에서 벗어나, 재난대응의 범위를 시간적 · 공간적으 로 확장하여 전(全) 주기 방재체계 구축 · 운영을 강조하였다. 이와 함께 생활안전 사각지 대 해소를 주문하였으며, 국토방재전략시스템을 구축하여 대형 재난위험의 과학적 관리 를 추진토록 하였다.
둘째, 지역 특성을 고려한 통합적 방재체계 구축과 관련해서는, 지역별 대형 재난대 응을 위한 민 · 관 · 산 · 학 입체적 대응체계를 구축 · 운영토록 하고 재난취약지역에 대한 지능적인 위험진단 및 정보제공 시스템을 지원토록 하였다. 또한 재난예방형 도시계획
<그림 5> 국토관리 전(全) 주기 방재체계: 시간적·공간적 확장
재난 발생 직전
재난 발생 직전 재난 발생
직후
재난 발생 직후
재난 발생 재난 발생
통상적 재난대응 범위
통상적 재난대응 범위
국토관리 전주기 방재체계
구축
제459호 2020 January
수립을 활성화하여 재난낙후지역에 대해 기반시설 정비 및 방재환경 개선계획을 지역별 도시계획에 반영토록 하였다.
셋째, 사람 중심의 안전체계 구축과 관련해서는, 재해지도를 작성하여 주민 스스로 위 험상황에 대처할 수 있도록 유도하고 국민 안전복지를 세심히 살피는 스마트 안전관리 서비스를 확산토록 하였다. 또한 교통체계의 안전성 강화를 위해 교통인프라의 안전성 에 대한 전반적인 재검토를 실시하고, 빅데이터를 활용한 신호체계의 지능형 연동 등을 통해 도로 안전을 강화하며, 철도 운영 · 관리 기법의 고도화를 통한 사고율 감소를 추진 하기로 하였다.
관계부처 합동. 2019. 생활SOC 3개년 계획.
대한민국정부. 2019. 제5차 국토종합계획(2020-2040).
서민호, 배유진, 권규상, 김유란, 박성경, 백지현, 이건원, 이상훈. 2018. 도시재생 뉴딜의 전략적 추진방안. 세종: 국토연구원.
통계청. 인구주택총조사, 장래가구추계.
_____. 2019 장래가구특별추계: 2017~2047.
_____. 2019 장래인구특별추계.
한국국토정보공사. 2016. 대한민국 2050 미래항해. 전주: 한국국토정보공사.
참고문헌
