규제 집행의 효과성 개선방안
◇ (개요) OECD는 11.9. 규제의 집행‧점검에 대한 컨퍼런스를 개최하고, 규제목적 달성을 위한 집행‧점검의 역할 및 그 개선방안 등 논의
◇ (주요내용)
ㅇ (규제의 집행․점검) 규제의 집행․점검은 그동안 규제설계에 비해 큰 관심을 받진 못했지만 규제순환과정의 마무리 단계로서 규제의 효과성과 효율성 측면에서 큰 역할을 담당하고 있음 - 실증연구결과 규제목적 달성을 위해서는 가능한 많은 점검을
통해 모든 위반을 적발․제재해야 한다는 인식과 달리 강한 제재가 늘 좋은 효과를 가져오는 것은 아닌 것으로 나타남 ㅇ (규제전달 개선방안) 집행․점검의 중복방지 및 효율성 제고,
기업부담 감소 등을 위해서는 각 점검기관의 역할을 명확히 하고 위험정도에 기반한 집행과 점검의 조정․통합 필요
◇ (시사점)
ㅇ 각국은 강한 집행만이 규제목적 달성의 최선책은 아니라는 점을 인식하고 집행효과 개선을 위해 노력하고 있는바 우리나라도 규제집행의 효과개선을 위해 노력할 필요
1. 규제지배구조의 중요한 부분으로서의 집행과 점검 가. 논의배경
□ 효과적인 규제순응은 경제․사회의 작동과 정부․시장의 신뢰개선을 위한 중요요소인바 규제의 집행이 부담․부작용을 줄이고 최선의 결과를 달성하는 방안에 대해 논의할 필요
나. 전문가 발표내용
□ (영국 규제전달부서 : Regulatory Delivery
*
)* 기업의 성장 및 생산성 향상을 위한 규제환경 조성을 위해 설립된 전문가 부서
ㅇ 규제의 집행과 관련하여 특히 수많은 규제를 준수해야 하는 소규모 기업의 입장에서 중요한 것은 규제 몇 개 폐지가 아닌 점검관의 태도 ㅇ 규제전달의 주요주제는 윤리적 규제, 위험규제 반응, 규제미래,
규제기관강령, 규제전달 모델 등임
- (윤리적 기업규제) 규제방법에는 제재, 경제적 유인, 행동심리에 기반한 유인독려, 조언․협상을 통한 대응적 규제 등이 있는데, 윤리적 규제는 내부신뢰에 기반한 개방적 시스템으로 매우 효과적 - (위험규제 반응) 런던 Grenfell Tower 화재는 여러 규제기관이
함께 원인을 파악을 위해 노력하게 함
- (규제미래) 규제기관의 재원을 정부예산이 아닌 규제대상에 대한 요금부과를 통해 충당할 수 있도록 함으로써 자체확신 확보 필요 - (규제기관 강령) 규제대상의 순응․성장 지원, 의견청취, 위험기반 규제, 순응․위험정보 공유, 명확한 정보․조언, 투명성 등 6개 원칙 - (규제전달 모델)
ⅰ) 효과적 규제의 전제조건 : 거버넌스, 책임, 문화
ⅱ) 실행 : ‘성과측정 → 위험기반 우선순위 → 개입선택’의 연속 ㅇ 통합적 측면에서 ‘로드맵 개발 및 정책 선택 → 신규규제 설계
및 기존규제 점검 → 규제집행 → 점검 및 성과평가 → 정부의 정책이슈’의 규제순환과정 필요
□ (Florentin Blanc : 규제의 집행․점검 국제전문가)
ㅇ (점검에 대한 일반적 믿음) 가능한 많은 점검과 모든 위반의 제재 필요 - 문제 발생하면 더 많은 점검 필요, 좋은 행동은 점검 제재 위협에
의해 촉진, 모든 기업은 통제빈도․수준이 동등해야 함
ㅇ (나쁜 성과의 체계성) 기업에 대한 많은 부담, 예산․경제에 대한 상당한 비용, 사회후생 측면에서의 효과성 부족이 상호작용
ㅇ (점검시스템의 구체적 쟁점)
- (영국) `00년대 중국식당에 대한 지속적 위생점검이 개선 유도 못 함 - (프랑스) `04년 위생기준 강화가 수많은 소규모 치즈공장 폐쇄 초래 - (점검체계에 대한 기대관리 미흡) 소비자 신뢰를 떨어뜨리고 점
검회수에 대한 무관심 초래
- (부담추정) 점검은 기업에 막대한 행정비용을 초래하는바 결과의 악화없는 부담감소 가능성(리투아니라의 경우 50%) 제시
ㅇ (규제의 이유 및 개선방안) 완벽한 규제는 완벽한 행동을 통해 결과를 이끌어낸다는 잘못된 믿음이 있으나 규제대상에 대한 무시 반대는 저항과 역효과를 초래하는바 사실 규제대상의 존중이 더 효과적 - 작업장 안전기준에 대한 점검빈도․제재수준이 프랑스가 최고, 영국이
최저이나 10만명당 치명적 사고수는 영국이 최저, 프랑스가 최고임 ㅇ (행동변화의 동인) 점검․집행 등 저지, 순응․윤리 등 사회․문화적
요소, 당국의 합법성과 공정한 규제, 지식․역량 등 작동조건 ㅇ (결론) 항상 점검이 필요한 것은 아닌바 많은 규칙은 자발적으로
준수되며, 점검은 부담과 생산성 저하를 초래하고 자발적 준수를 감소시킬 수 있으므로 위험수준에 기반한 잘 목표화된 공정하고 투명한 점검이 효과적일 수 있으며, 교육과 지도의 병행이 필요
□ (사무국) `14년 마련된 집행․점검 모범관행원칙의 활용촉진을 위해 그 구체적인 실행방법을 제시하기 위한 툴킷(Toolkit) 개발중
ㅇ (좋은 집행․점검) 위험예방과 공공복지, 이해관계자 만족, 불필요한 부담 축소를 목표로 하나 그 품질평가는 쉽지 않은바 이 도구는 법률․조직․관행 정보를 결합한 전문가의 정성적 판단에 기반
ㅇ (항목) 정책․제도․도구 등을 포괄하는 모범관행의 11개 영역에 이해관계자의 신뢰․효과성․효율성 현황점검 등 총 12개로 구성
① (증거기반집행) 증거에 기반한 점검대상․방법 결정 및 결과 점검
․ 규제 영향평가 및 사후평가 과정 중 집행․점검 요소 점검여부
․ 규제 집행․점검기관의 위험감소와 공공복지 측면 목표 고려여부
․ 효과평가 실시여부와 점검․집행의 구조․방법에 대한 영향
② (선택가능성) 규정집행의 시장수단․민간영역․시민사회에의 부여
․ 영향평가과정에서 정부주도집행에 대한 대안의 실질적 고려여부
․ 정부주도집행에 대한 대안을 위한 법적․제도적 체계 존재여부
③ 위험중점과 비례성 : 위험정도에 비례하는 점검빈도와 자원사용
․ 적용법률의 위험중점과 비례성 허용 및 요구 여부
․ 위험 평가․관리에 대한 공통접근방법 또는 인식․관행 존재여부
․ 불만관리 및 대응적 점검 등 효과적인 위험기반 목표설정 여부
․ 집행여부의 위험에 비례한 효과적인 결정여부
․ 기대관리․결과개선을 위한 이해관계자에 대한 위험기반 집행 방법의 명확․적극 소통
④ (대응적 규제) 기업의 특성과 행동에 기반한 점검 및 집행
․ 법률의 차별화된 대응적 집행 허용 및 적절한 재량체계 제공여부
․ 적용가능한 제재정도의 신뢰할만한 적절한 억제효과 여부
․ 순응촉진과 범죄억제를 위한 집행활동의 명확․효과적 구분여부
․ 준수의무자의 연혁, 위험평가 등에 기초한 차등적 집행여부
⑤ (장기비전) 집행․점검의 명확한 목표와 장기비젼 설정
․ 규제의 집행․점검에 대한 공식적 비전․전략․체계 도입여부
․ 위험규제에 대한 반작용 억제를 위한 영향평가․체계 존재여부
․ 장기비전의 실질적 효과 및 개혁 유도여부, 단기목표 억제체계
⑥ (협조와 통합) 효과적 자원사용, 효과극대화를 위한 중복방지
․ 규제마련 및 영향평가과정에서의 기관임무의 조정 고려여부
․ 기능중복 방지여부 및 기관간 임무․책임의 명확한 설정여부
․ 다른 점검․집행기관간 정보공유 및 공동통지시스템 참여여부
․ 정보공유를 통한 효율성 증진 메카니즘 및 반복조사 방지방안
․ 자원배분과 전략설정시 관련분야의 모든 규제구조 고려여부
⑦ (투명한 지배구조) 전문성․결과중심 집행과 정치적 영향의 독립
․ 집행기관 경영진의 정치개입 최소화 및 전문성 기반의 투명한 임명
․ 핵심 의사결정에 대한 과도한 재량 방지와 합의․외부감사
․ 집행기관의 지배구조에 이해관계자 의견 반영여부
․ 집행기구의 이해상충 억제를 위한 권한․절차․재원 보유여부
․ 모든 결정의 일관․책임성을 갖춘 투명한 기준․과정 보유여부
․ 집행의사결정의 정치적 개입 방지 및 전략적 결정의 정치적 승인
⑧ (정보통합) 자원의 효율적 사용 및 정보공유 극대화를 위한 ICT 활용
․ 효과적 위험기반계획과 과거 감시에 기반한 최신 자료․IT수단 보유
․ 다른 기구들과의 정기적 자료공유와 다른 기구의 기록검색 용이성
․ 정보시스템 자동화, 자원통합관리, 모바일 등 발전된 기술 활용 여부
․ 협의의 감시․집행 외에 등록․면허․보건 등의 자료 공유여부
⑨ (명확․공정한 과정) 집행규칙의 명확성과 관료의 권리․의무 명확화
․ 집행에 대한 입법의 통합 및 권리․의무․절차의 명확한 제공여부
․ 감시기구의 포괄적 명단 제공 및 각 기구 감시분야의 명확성
․ 이의제기에 대한 적절한 가능성 및 이의자료에 대한 정기적 평가
․ 의사결정과정의 명확․균형 및 적절․제한된 재량
(순응촉진) 가이던스․체크리스트 등을 통한 투명․순응 촉진
․ 순응의 촉진․지지를 감시․집행기구의 의무로 인지
․ 규제기관과 감시․집행기구의 순응에 대한 장애분석 및 극복 노력
․ 명확한 가이던스, 적극적인 대외활동, 현장조언 등 다양한 조언
․ 확실한 조언을 위한 법률기반 및 규제의 확실성 증진을 위한 활용
․ 규제시스템의 적발건수가 아닌 순응수준 관점에서의 평가여부
(전문성) 감시원의 전문성․통합성․일관성 교육 및 가이드라인
․ “감시원”의 전문성 외에 위험관리․순응촉진 관련 자질 토대여부
․ 최신 지식 수단 확보를 위한 인력채용과 경력 전반의 현장교육
․ 직원자질과 조직의 전반적 역량에 대한 정기적 평가 및 지속적 개선
(현실점검) 집행체계의 이해관계자 만족과 효과성의 기대수준 만족
․ 점검․감시기구 성과(만족도․효율성․효과성)의 정기적 추적
․ (기업, 시민사회 등) 이해관계자의 만족․신뢰 수준의 안정성
․ 공공복지․위험관리 관점에서의 성과 안정성 및 개선여부
․ 국가비용, 규제대상의 부담 등을 고려한 효율성의 안정성․개선 2. 경제와 공공복지를 위한 규제전달의 접근방법 변화
가. 논의배경
□ 규제의 집행방식 변화는 행정부담을 줄이고 효율성을 높일 수 있는바 순응촉진 관점으로의 변화는 규제목표 달성과 공익에 도임이 될 것임 나. 사례발표 내용
□ (리투아니아) 공공행정법에 비례적 부담, 비차별, 계획공개 원칙을 도입하고, 최대한의 적발 → 사회 보호를 위한 감독으로 인식 전환 ㅇ 상담의 신뢰제고를 위해 전화상담 내용을 녹음하고, 사소한 위반은
점검 중 시정하거나 합리적 수정시간을 제시하며, 기업들의 이해 증진과 점검자의 일관성 유지를 위해 점검 체크리스트 제시
ㅇ 계획과 성과평가시 사회적 위험이 큰 분야에 우선순위를 두고 사 회의 큰 위험으로부터의 보호를 핵심성과지표로 제시
ㅇ 1년차 기업은 규정위반시 처벌 대신 조언 원칙 도입, `14~`16년 유사분야 점검기관 통합, 점검개선을 위한 점검기관 평가표 마련
□ (몰타) 25개 규제기관간 개별(silo) 문화 극복을 위해 위험기반 접근, 자료공유 및 합동점검, 조언․가이던스․피드백, 순응제고방안 등 마련 ㅇ `12년 집행체계 검토, `15년 공공자문을 거쳐 `17년 점검조율법 마련 ㅇ 점검의 일관성․효과성․비례성 관점에서 적정수 점검, 더 적은
점검부담, 기업역량 강화 등을 통한 순응제고, 5개 점점기관 통합 및 점검조정기관 설립 등 추진
ㅇ 점검조정기관은 ICT를 통해 요건을 분석하고 실험대상 분야를 선정 하여 지속적으로 정보를 수집하며 점검조율법을 바탕으로 금융을 제외한 23개 규제기관의 점검 조율
□ (영국 건강․안전부) 저․중위험에 대한 목표설정 접근 및 고위험 에 대한 인허가 접근
ㅇ (목표설정 접근) 허가보유자가 위험을 관리하는바 적합한 인력․
장소․설비․의사결정 및 표준마련에 대한 협업, 혜택홍보, 정보 제공․교육, 가이던스를 통해 기업의 순응지원
ㅇ (전략적 목표) 위험이 큰 분야와 과정을 파악하여 고위험분야와 잠재적 저성과분야를 선정하고 조사와 연계하는바 IT 시스템을 통해 통합, 상호연계 등에 활용
ㅇ (벤치마킹) 좋은 의사결정은 투명성과 책임성, 집행관리모델의 일 관성, 제재범위에 대한 위험기반 및 비례성에 기반하는바 평가시 스템을 통해 치명적 사고 감소 도모
3. 규제전달을 위한 제도적 틀의 개선 가. 논의배경
□ 중복방지를 위한 점검기능의 조정․통합은 공공자원의 활용개선, 규제대상의 부담최소화, 효과의 극대화를 가져오는바 사례공유 필요
나. 사례발표 내용
□ (세계은행 그룹) 통합 점검기능을 위한 제도적․기술적 모델의 평가 ㅇ (통합점검의 필요성) 점검이 항상 사회후생 증진을 가져오는 것은
아닌바 중복과 정보통합의 부족은 효과․효율 저하, 기업부담 증가, 부패관행 및 비합리적 조건, 순응감소 등을 가져올 수 있음
ㅇ (통합점검의 목적) 전략적 접근을 통한 핵심분야의 효율성 효과성 제고, 위험기반 집행을 통한 기업의 순응부담 감소, 권리․의무․
기술적 요건에 대한 투명성 증진 및 순응제고를 통한 적법성 제고 ㅇ (모델연구) 12개 국가 14개 사례를 연구하여 통합의 6개 측면 제시
① (조직의 구조․역할․절차 명확화 및 간소화) 점검기구들의 역할 명확화 및 기능에 부합하는 조직, 각 기관의 역할중복 방지, 투명성 증진과 점검의 정치적 영향으로부터의 보호를 위한 조직구조 간소화
② (법적 도구의 채택) 조직구조․권리․의무에 대한 안정적 기반을 통한 지속가능성 보장을 위해 법률수단 채택 및 이행보증 메카니즘 마련
③ (ICT 도구 도입) 점검활동의 조정과 중복방지를 위한 의사소통 및 정보교환 촉진, 집행전략 조정, 자료공유 및 자동화 시스템 통합
④ (통합서비스 구축 : 조정, 개혁위원회, 주무부처, 단일감독기관 등) 방법․과정․정보․운영의 통합과 효과적 규제집행, 공공이익 개선, 효율적 자원활용, 중복감소를 위해서는 조화된 접근법 필요
⑤ (인적자원 관리 개선) 현장방문 기술, 위험관리, 법적 수단의 해석, IT 수단 활용, 점검대상의 순응촉진, 비례적 수단에 대한 역량 제고
⑥ (점검을 위한 운영역량 강화) 일관성, 합리성, 효과성, 효율성 보장을 위한 새로운 방법의 개발․개선․통합, 집행의 운영상 개선도 필수적 ㅇ (공통적 요소) 정치적 의사결정자의 지원, 점검기구에 대한 적절한
성과지표 채택, 민간 이해관계자의 참여, 기존 맥락 고려 등도 중요
□ (Cesar Cordova: 규제개혁 전문가) 점검기관 개혁의 장단점
ㅇ (점검개혁의 동인) 기업환경 개선(행정비용 등), 점검의 효율성 제고
(규제실패, 순응․집행 제고 등), 규칙 개선(재량․부패 방지, 이의제기 절차 등)
ㅇ (개혁모델 유형) 점검에 대한 공동의 법적체계, 절차, 제도, 제3자 인증 - (점검절차 개선)
ⅰ) (방문전) 위험기반 점검 확립, 점검회수․빈도․기간 통제
ⅱ) (방문시) 체크리스트, 점검등록채자 등을 통한 점검자 재량 축소
ⅲ) (방문후) 명확한 표준, 점검자와 점검대상의 권리․의무, 이의제기
ⅳ) (기타 절차) 교육, ICT, 실험실, 점검자의 성과와 책임 - (점검구조 개혁)
ⅰ) (협력협정) 비용은 작으나 지속성과 집행가능성도 낮음
ⅱ) (중앙수준의 조정․점검기구) 이미 존재하는바 ICT 활용 필요
ⅲ) (집권화된 감독․통제기구) 보다 지속적이나 시간 소요
ⅳ) (통합․합병) 지속성과 위험관리에 유용하나 정치적․기관 저항, 비용․시간 소요 등의 단점 존재
ㅇ (개혁의 전제조건)
ⅰ) 정치경제학과 정책결정자들의 개혁실행에 대한 지지․유지 준비
ⅱ) ‘나쁜 규제의 좋은 집행’ 방지를 위한 기존 법 청소
ⅲ) (외부 역량강화) 점검관 훈련, 조직적․기능적 변화 보완을 위한 규칙 마련, 점검․계획․통제․위험관리를 위한 컴퓨터 관리시스템
