머리말
우리나라는 주택의 유형 중 아파트 등 공동주택의 재고 및 건설 비중이 높다. 통계청에 따르면 2016년 기준, 전국의 주택수는 약 1669만 호인데, 이 중 아파트가 1002.9만 호, 다세대주택 200만 호, 연립주택 49.2만 호로 전체 주택수의 75%가 공동주택이다. 또한 2016년 한 해 동안 건설사업을 승인받은 주택은 총 72.6만 호인데, 아파트 50.6만 호, 다 세대주택 10.4만 호, 연립주택 1.7만 호로 공동주택 비중이 86.3%이다.
전체 주택 중 아파트 등 공동주택의 비중이 높은 것은 경제성장 과정에서 급격한 도시 화에 대응하기 위해 주택의 대량건설 · 공급이 필요하였다는 사회적 요구에 기인하고 있 다. 1970~1980년대 늘어나는 도시 주택수요에 맞추어 주택을 공급하기 위해 주택건설 사업자로 하여금 공사가 준공되기 전이라도 일정비율 이상 공정이 경과된 경우 입주자를 모집할 수 있도록 함으로써 사업자의 금융부담과 주택구입자의 편의를 바탕으로 선분양 제도가 널리 활용되어 왔다. 현재는 건설사업시행자가 「주택법」에 따라 건설하는 공동주 택을 분양하는 경우 「주택법」과 「주택공급에 관한 규칙」에 따라 선분양제와 후분양제를 자 율적으로 선택할 수 있도록 하고 있다.1)
이 글에서는 공동주택분양제도 관련 주요 연혁에 대해 살펴보고, 최근 제기되고 있는 후분양제 의무화 논의를 과거 정부가 도입하려고 했던 후분양제 방안과 관련지어 검토해 보고자 한다.
1) 주택분양제도는 신규로 공급되는 주택을 수요자에게 배분하기 위해 청약예금제도의 실시, 입주자의 모집시기와 선정방 법, 주택의 일반 및 특별공급 방법, 청약당첨자의 관리방법 등을 규정한 것임. 주택분양제도 중 입주자의 ‘모집시기’와 관 련하여 통상 주택의 준공시점 이전에 입주자를 모집하는 것을 ‘선분양’, 준공시점 이후에 입주자를 모집하는 것을 ‘후분양’
이라고 부르고 있음. 따라서 이 글은 주택분양제도 중 입주자 모집시기와 관련한 사항에 한정하여 다룸.
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장경석 | 국회입법조사처 입법조사연구관([email protected])
논의 검토: 주요 연혁과 이슈를
중심으로
주택분양 시기 관련 제도의 연혁 및 현황
1. 연혁국내에서는 1977년 도입된 ‘아파트 분양가 규제’를 계기로 「주택법」과 1978년 5월 10일 제 정된 「주택공급에 관한 규칙」 제7조(입주자 모집시기) 및 제18조(입주금의 납부)를 근거로 주택이 준공되기 전에 매수자를 정할 수 있도록 하는 제도(선분양제도)가 시행되었다. 「주 택공급에 관한 규칙」 제정 당시 주택선분양은 주택건설의 전체 건축공정 중 20% 이상 공 사가 진행되었을 때 실시할 수 있었다. 사업주체가 국가, 지자체, 구 대한주택공사인 경우 에는 이를 적용하지 않아, 건축공정과 관계없이 입주자를 모집할 수 있었다.2) 한편 주택 건설사업자가 입주자로부터 받을 수 있는 입주금을 청약금, 계약금, 중도금, 잔금으로 구 분하고, 각 입주금의 비율에 대해서도 규정하였다.
그러나 선분양제는 주택의 소비자 관점에서 볼 때, 주택이 완공되지 않은 상태에서 주 택구매계약을 하는 것이기 때문에 주택선택권이 제한되고, 주택건설사업자가 선분양된 주택을 성실히 시공하지 않고 부실하게 시공하는 경우 재산상 손해를 볼 수 있다는 점 등 이 문제점으로 제기되었다.
이에 선분양제 대신 주택을 준공한 후에 분양하도록 하는 후분양제를 의무화해야 한다 는 논의가 사회적으로 제기되었다. ‘후분양제 의무화’가 주요하게 부상한 것은 2003년이었 다. 2003년 3월 구 건설교통부(현 국토교통부)가 후분양제도 의무화 검토 계획을 대통령에 대한 업무보고를 통해 발표하면서 공동주택 분양시기를 선분양에서 후분양으로 바꾸기 위 한 정책적 노력이 본격화되었다. 정부는 약 1년간의 전문적 검토를 거쳐 2004년 2월 3일
‘아파트 후분양 활성화 방안’을 확정하여 발표하였다. 이때 발표된 주요 내용은 다음과 같 다(건설교통부 2004). 공공부문 주택건설사업자(구 대한주택공사 등)는 2004년부터 후분 양 시범사업을 우선 시행하고, 2007년부터 단계별로 분양할 수 있는 공정률의 범위를 차 츰 높여, 2011년에는 공공부문 전체 사업장에서 80%의 공정이 완료된 후 분양하도록 하였 다. 민간부문에 대해서는 이를 강제하기보다는 인센티브를 제공하기로 하였다. 후분양제
2) 구 「주택공급에 관한 규칙」[1978년 5월 10일 제정] 제7조(입주자의 모집시기) 사업주체가 입주자를 모집하고자 할 때에는 당해주택의 건축공정이 전체 건축공정의 20퍼센트(아파트의 경우에는 전체 층수의 5분의 1 이상에 해당하는 층수의 골 조공사가 완성된 때를 말하며, 연립주택 및 단독주택의 경우에는 조적공사가 완성된 때를 말한다) 이상이 되어야 한다. 다 만, 사업주체가 국가, 지방자치단체 및 대한주택공사인 경우에는 그러하지 아니하다.
제18조(입주금의 납부) ① 사업주체는 입주자로부터 입주금을 청약금·계약금·중도금·잔금으로 구분하여 받아야 한다.
② 청약금과 계약금은 그 합계액이 주택가격의 20퍼센트 중도금은 60퍼센트로 하되, 청약금은 입주자 모집 시에 받고 계 약금은 입주자 선정 후 계약 시에 받아야 하며, 중도금은 제3항의 공정을 기준으로 전후 각 2회 이상 분할하여 받되 최초 의 중도금은 계약일로부터 1월이 경과한 후 받을 수 있으며 잔금은 입주 시나 준공일을 기준으로 받아야 한다. (이하 생략) 특집 실수요자, 서민을 위한 부동산정책의 방향과 과제
다. 한편 민간건설사에 대해 건설자 금 지원 및 위험부담 완화를 위해 프 로젝트 파이낸싱(project financing) 관련 지원 및 상품개발에도 힘쓰기로 하였다.
그러나 실제 후분양제도가 본격적 으로 시행될 시점이었던 2008년에 글로벌 금융위기 등의 영향으로 건
설업체의 경영여건이 악화되면서 후분양제의 시행은 실질적으로 이루어지지 못하였다.
기획재정부와 국토교통부는 2008년 8월 21일 ‘주택공급 기반강화 및 건설경기 보완방안’
을 발표하였는데(기획재정부, 국토해양부 2008), 건설투자 부진 및 주택미분양 확대 등 건설경기 상황을 고려하여, 재건축 일반공급분에 대한 후분양 의무를 폐지하는 내용이 포 함되었다. 또한 2004년 발표된 ‘아파트 후분양 활성화 방안’에서 제시되었던 후분양을 시 행하는 민간건설사에 대해 공공택지를 우선 공급하는 방식이 후분양을 강요하는 측면이 있다고 판단하여, 이를 시행하지 않는 대신 후분양을 선택하는 민간건설사에 대해 저리의 국민주택기금을 지원하는 등 자율선택 방식을 채택하기로 하였다.
2. 현행 주택분양 시기 관련 제도
현행 주택건설사업자는 「주택공급에 관한 규칙」 제15조에 따라 공급하는 주택의 입주자 선정시기와 관련하여 선분양과 후분양 중 하나를 선택할 수 있다.3) 주택건설사업자가 선 분양제를 선택하는 경우 주택이 건설되는 대지의 소유권을 확보하고, 주택도시보증공사 등으로부터 분양보증을 받았을 때에는 착공과 동시에 입주자를 모집할 수 있도록 규정하 고 있다. 다만 분양보증을 받지 못한 경우에는 일정한 요건을 갖춘 둘 이상의 등록건설사 업자에게 연대보증을 받아, 일정비율 이상의 건축공정에 달한 경우 입주자를 모집할 수
3) 「주택공급에 관한 규칙」에서는 주택을 선분양할 수 있는 요건만 명시해 두고 있으므로, 주택건설사업자가 이 요건을 갖추 지 않으면 주택을 후분양해야 함. 이러한 점에서 현행 공동주택 분양제도는 후분양을 전제로 하고 있으나, 선분양도 할 수 있는 제도로 이해될 수도 있음. 다만, 현실적으로는 후분양 주택보다는 선분양하는 주택이 압도적으로 많은 것이 사실임.
(’03~’06년) •민간부문: 후분양 시 주택기금 우대지원
※ 투기과열지구 내 재건축사업은 80% 공정률 이후부터 입주자를 모집 하도록 관련 법령을 개정하여 2003년 7월부터 시행
활성화 단계 (’07~’11년)
•공공부문: 점진적으로 후분양 의무화
※ 분양허용 공정률 수준: 40%(2007년) ⇒ 60%(2009년) ⇒ 80%(2011년)
•민간부문: 공공택지 우선공급
- 2007년부터 일정한 공정률에 달한 후 분양하는 업체에 대하여 공공택 지를 우선 공급하여, 자율적 후분양 전환을 촉진
※ 택지우선공급 공정률: 40%(2007년) ⇒ 60%(2009년) ⇒ 80%(2011년) 정착단계
(’12년 이후)
• 후분양에 대한 소비자 선호도를 높이고 프로젝트 파이낸싱 제도를 정착 시켜 민간업체의 자율적인 후분양을 유도
자료: 국회 국토교통위원회 2017a.
있다. 건축공정은 분양 아파트의 경우, 전체 층수 3분의 2 이상에 해당하는 층수의 골조 공사가 완성된 때이고, 분양 연립 · 다세대 주택의 경우에는 조적공사가 완성된 때이다.
한편 아파트 후분양을 유도하기 위해 민간 주택건설사업자에게 「주택도시기금법」에 따른 주택도시기금에서 ‘후분양 주택자금’을 2017년 기준 호당 6천~8천만 원까지 4.1~4.3%의 연이율로 대출해주고 있다(국토교통부 2017, 12.).
3. 선분양에 따른 분양보증실적과 후분양 지원실적
주택건설사업자가 선분양을 위해 가입해야 하는 분양보증실적을 주택도시보증공사의 자료를 통해 살펴보면, 2015년의 경우 주택 공급이 사상최대 규모로 급증하면서 분양보 증 실적도 증가하여 연간 35만 호에 대해 분 양보증이 이루어졌다. 2016년 말 현재 주택 도시보증공사로부터 분양보증을 받은 주택 수는 31.9만 호이고, 주상복합주택의 분양보 증 실적은 3.2만 호에 달한다.
한편 주택도시기금이 지원하는 후분양 주 택자금의 대출 규모는 2015년 기준 1370억
원 규모로(국토교통부 2016, 348) 호당 지원액을 고려할 때 2천 호 정도가 후분양 주택자 금을 대출받아 건설된 것으로 추정된다. 따라서 실제 주택시장에서 대다수의 아파트 등 공동주택은 선분양을 통해 공급되는 것을 알 수 있다.
후분양제도 의무화 관련 주요 논의사항
1. 후분양제 의무화 관련 입법발의안2007년 예정되었던 주택후분양제도는 글로벌 금융위기 등 경제상황에 따라 본격적으로 실시되지 않았으나, 2017년 대통령 선거 국면에서 후분양제도 시행이 선거공약으로 등장 하였고, 관련 법률안이 국회에 2건 발의되면서 새삼 주목을 받고 있다.
2017년 9월 25일 현재, 국회에 제출된 후분양제도 관련 2건의 법률안은 정동영 의원이 대표발의한 「주택법 일부개정법률안」(의안번호 2004864, 2016.12.30. 발의)과 윤영일 의
<그림 1> 주택도시보증공사의 주택분양보증 추이 (단위: 호)
400,000
200,000 250,000 300,000 350,000
150,000 100,000 50,000 0
2016 319,388
32,026
2014 2012 2010 2008 2006 2004 2002 2000 1998 1996 1994
주택분양보증 주상복합주택 분양보증 자료: 주택도시보증공사 2016, 34.
특집 실수요자, 서민을 위한 부동산정책의 방향과 과제
2. 주요 논의사항
1970년대부터 주택시장에서 작동되어온 선분양제도는 주택시장의 행위자들의 이해관계 에 부합하는 측면이 많았기 때문에 계속해서 유지되어 왔다. 주택건설사업자 입장에서는 건설자금을 조기 확보할 수 있었고, 주택수요자 입장에서는 주택이 부족한 상태에서 주택 가격 상승을 기대할 수 있었으며, 주택구입자금을 계약금, 중도금, 잔금 형태로 분산하여 지급할 수 있었고, 정책당국 입장에서는 부족한 주택을 빠른 시간 안에 공급할 수 있는 효 과적인 정책수단이라는 점에서 상호 간의 이해관계에 부합하였다.
그러나 선분양제도는 주택소비자의 선택권을 제한하고, 분양권 전매를 통해 부동산투 기를 양산하는 부작용도 크다고 지적되어 왔다. 앞서 언급한 후분양제 관련 2건의 법률개 정안에서 지적하고 있는 바와 같이 선분양제도는 다음과 같은 문제가 있다. 첫째, 주택의 소비자가 고가의 완성된 주택을 보지 못한 채 구매하여야 하는 점이다.4) 둘째, 소비자가 분양계약 시 실제 주택 품질을 확인할 수 없어 허위 · 과장 광고나 부실공사 등에 따른 피 해에 취약하다는 점이다.5) 특히 주택분양을 위해 마련된 견본주택(모델하우스)을 통한 홍 보가 자칫 허위 · 과장 광고 등의 수단으로 전락할 가능성도 있다. 셋째, 분양시장이 과열 되어 있는 경우, 분양당첨자와 중개인 등을 중심으로 불법적인 분양권 전매 유혹이 생기 면서 주택시장이 혼탁해지는 부작용이 있을 수 있다. 넷째, 선분양을 통해 주택수요가 증 가할 때 대량의 주택이 분양시장에 일시적으로 공급될 수 있기 때문에 주택시장의 단기 변동성 확대 요인으로 작용할 수 있다는 의견도 있다(허윤경 2016).
그러나 이러한 선분양제의 문제점을 없애기 위해 후분양제를 법적으로 의무화로 하는 경 우 주택공급자에게 다음과 같은 부담이 발생할 수 있다는 우려도 제기된다. 첫째, 후분양을 의무화할 경우, 건설사가 사업추진을 위해 필요한 자금을 주택소비자인 수분양자가 아니라 금융권에서 조달해야 하므로 이에 따른 비용 증가분이 결국 분양가격 상승으로 이어질 수 있다. 둘째, 후분양제 시행에 따라 주택건설사업자 간 양극화 현상이 발생할 수도 있다. 즉
4) 정동영 의원이 대표발의한 「주택법 일부개정법률안」(의안번호 2004864, 2016.12.30. 발의).
5) 국회 국토교통위원회 2017b, 25 참조. 이 검토보고서에서는 후분양제를 ‘도입하는 경우에도 일시에 후분양을 전면적으로 의무화하기보다는 지역이나 사업자 등에 따라 점진적으로 확대하는 방안을 검토할 필요’하다는 점을 제시하고 있음.
향후 주택공급시장이 80% 공정까지 사업비를 조달할 수 있는 대기업 중심으로 재편되고 중 소건설사들의 성장을 제약할 수 있다는 우려도 제기되고 있다.
한편 미국, 캐나다, 일본 등 주요 국가도 후분양을 의무화하고 있지는 않다는 점을 들 어, 후분양제도 자체를 의무화할 필요가 있는지에 대해 반대의 목소리도 있다. 또한 과거 선분양제도의 폐해를 시정하기 위해 「주택법」 및 「주택공급에 관한 규칙」에서 분양보증 의 무화(「주택공급에 관한 규칙」 제15조), 전매제한(「주택법」 제65조), 견본주택과 동일한 시 공 의무화 등의 제도가 시행되고 있으므로 단순히 후분양제도를 의무화하는 것은 무리가 있다는 주장도 제기되고 있다.
맺음말
과거 우리나라는 산업화를 통한 경제성장과정에서 도시화를 경험하였고, 급격한 도시화 는 필연적으로 주택부족 문제를 유발하였다. 주택건설 · 공급을 빠르게 진척시켜야 할 상 황에서 등장한 선분양제도는 많은 문제점이 지적되었음에도 불구하고, 지난 40년간 제기 된 문제들을 조금씩 보완하는 방식으로 생명력을 유지하고 있다.
최근 선분양제도가 가지고 있는 문제점을 근본적으로 해결하기 위해 후분양제 의무화 가 필요하다는 주장이 새삼 제기되고 있다. 그러나 과거의 경험을 통해서 볼 때, 선분양제 와 후분양제 모두 나름대로의 장점과 단점을 가지고 있으므로 명확한 결론을 내리지 못하
<표 2> 주택 선분양제도와 후분양제도의 장·단점 비교
구분 선분양제 후분양제
장점
•건설사의 자금조달 용이
• 주택가격 상승국면에서 주택소비자의 시세차익 등 경제적 이익 증가
•소비자의 주택선택권 확대
• 주택금융조달기법(프로젝트 파이낸싱) 발전에 기여
단점
(주택시장 측면)
•분양권 전매의 폐해로 주택시장 혼탁
• 대량의 주택이 분양시장에 일시에 공급될 수 있 기 때문에 주택시장의 단기 변동성 확대
(주택소비자 측면)
• 주택소비자의 선택권 제약(주택의 준공상태를 확인하지 못하고 구매)
• 허위·과장광고, 부실공사 등에 따른 피해에 취약
•견본주택(모델하우스)으로 인한 허위광고 확대
(주택건설사 측면)
•건설사의 건설비용 상승
•주택시장의 양극화 현상 발생우려
(주택소비자 측면)
•건설비용 상승으로 분양가격 상승 우려
기타 -
• 주요 국가 중 후분양을 의무화하는 법령을 가진 사례가 없음
• 과거 선분양제 폐해 시정을 위해 지속적으로 제 도가 개선됨
특집 실수요자, 서민을 위한 부동산정책의 방향과 과제
자 입장을 다시금 생각해 본다면 보다 합리적인 주택분양시기에 대한 실마리를 찾아볼 수 있지 않을까 한다. ① 공공부문의 후분양제 시범사업이 지속되지 못한 이유는 무엇이었나?
② 민간부문에 제공된 공공택지 우선공급, 후분양사업장에 대한 대출이 충분한 인센티브 로 작동하였는가? ③ 건설사업자의 재원조달 방안으로서 프로젝트 파이낸싱은 선분양제도 로 인해 여전히 발전하지 못하고 있는가? ④ 공정률 80%인 상황에서 주택분양을 하는 경 우에도 주택소비자가 주택하자 등 품질확인을 할 수 있는가? 이러한 점들이 주택의 분양시 기와 관련한 제도개선 논의에서 진지하게 다루어질 수 있길 기대해 본다.
참고문헌
건설교통부. 2004. 아파트 후분양 활성화 방안 확정, 2월 3일. 보도자료.
국토교통부. 2016. 2016년도 주택도시기금 업무편람. 세종: 국토교통부.
. 2017. 2017년도 주택도시기금 운용계획. 세종: 국토교통부.
국회 국토교통위원회. 2017a. 주택법 일부개정법률안 검토보고(윤영일 의원 대표발의 등). 서울: 대한민국국회.
. 2017b. 주택법 일부개정법률안 검토보고(정동영 의원 대표발의 등). 서울: 대한민국국회.
기획재정부, 국토해양부. 2008. 주택공급 기반강화 및 건설경기 보완방안. 과천: 기획재정부, 국토해양부.
윤영일 의원 대표발의. 「주택법 일부개정법률안」(의안번호 2005599, 2017.2.13. 발의).
정동영 의원 대표발의. 「주택법 일부개정법률안」(의안번호 2004864, 2016.12.30. 발의).
주택도시보증공사. 2016. 2016 업무통계연보. 부산: 주택도시보증공사.
허윤경. 2016. 주택시장 변동성 확대의 리스크. KERI Column. 서울: 한국경제연구원.
