碩 士 學 位 論 文
議 會 옴 부 즈 만 의 導 入 에 관 한 硏 究
國 民 大 學 校 行 政 大 學 院
政 策 學 專 攻
林 中 豪
19 9 9
議 會 옴 부 즈 만 의 導 入 에 관 한 硏 究
指 導 敎 授 趙 慶 鎬
이 論 文 을 碩 士 學 位 請 求 論 文 으 로 提 出 함
2000年 6月 日
國 民 大 學 校 行 政 大 學 院
政 策 學 專 攻
林 中 豪
19 9 9
林 中 豪 의
碩 士 學 位 請 求 論 文 을 認 准 함
2000年 6月 日
審 査 委 員 長 印
審 査 委 員 印
審 査 委 員 印
國 民 大 學 校 行 政 大 學 院
국 문 초 록
現代의 모든 國家들은 그 기능이 擴大되고 專門化・多樣化되면서 行政 國家化 現象을 경험하였다 . 19世紀 이전의 農耕社會가 産業社會로 이전하 면서 국가의 기능은 消極的・自由放任的 역할에서 벗어나 積極的・福祉的 기능을 수행해야 하는 것으로 變化되었으며 行政權은 專門化, 複雜化, 多樣 化되어 그 幅은 넓어지고 그 執行에는 강력한 힘을 同伴하게 되었던 것이다.
이러한 環境變化로 인해 자연히 行政權의 行使에는 많은 裁量權을 인정하 게 되었고 당연한 결과로서 誤・濫用의 가능성이 높아지게 되었으며 無力한 市民의 權利는 행정인의 결정에 따라 언제든지 侵害될 수 있는 危機에 直面 하게 되었다. 이에 따라 先進諸國에서는 오래 전부터 行政의 責任性 確保 에 관심을 갖고 이를 위한 行政統制와 侵害된 權利의 救濟問題를 重視하게 되었으며, 행정권이 더욱 강화된 現代國家에서는 행정이 국민으로부터 信 賴받지 못할 경우 그 基盤이 송두리째 흔들릴 수 있다는 危機感으로까지 연결되어 행정권과의 葛藤問題가 중대한 국가적 과제로 浮上되었다.
그러나 傳統的인 救濟方法인 법원의 裁判이나 行政審判 등에 의한 救濟는 그 節次의 複雜性과 嚴格性, 高費用性 그리고 所要期間의 長期化로 보통의 경우 그 목적을 달성하는데 限界를 보이고 있고 行政裁量權의 誤・濫用으로 인한 권리 침해를 事前에 방지할 수 있는 行政統制 手段 역시 충분히 作動되지 못하고 있다.
그리하여 세계 각국은 1809년 스웨덴에서 誕生된 강력하고 간편한 權利救濟 手段인 옴부즈만제도에 관심을 갖게 되었고 오늘에 이르러 이 제도는 汎世界的 으로 擴散되어 중요한 국가제도로서 그 位置를 確保하게 되었으며 국민일반에게 는 신속하고 값싸며 간편한, 그래서 가장 有用한 권리구제 제도로 認識되게 되었다.
우리 나라도 이러한 時代的 趨勢에 맞추어 국민의 權利救濟와 民願解決을 위 해 감사원, 정부의 합동민원실, 청와대 민정비서실, 국무총리실 등이 綜合的인 處 理를 擔當하고 있으며 국회의 청원제도가 이를 補完하는가 하면 최근에는 민원 업무의 전담기구인 國民苦衷處理委員會를 행정부 소속 하에 신설하여 行政型 옴 부즈만으로 機能 하도록 하였다.
그러나 이러한 노력에도 불구하고 그동안의 성과는 별로 효과적이지 못 한 것으로 評價되고 있으며 특히 대표적 민원처리 전담기구인 국민고충처 리위원회는 우리의 行政文化나 社會的 形便에 대한 충분한 검토와 고려가 不足한 상황에서 早急하게 행정부 소속 하에 설치함으로서 制度的 限界로 말미암아 本來的 民願救濟機構로서는 여전히 充分치 못하다는 문제점을 드 러내고 있다 .
同 委員會는 행정부에 소속됨으로 해서 민원의 대상이 되는 處分機關으 로부터 자유로와야 하는 是正要求機關으로서의 獨立性이 약하다는 문제점 이 있고 管轄範圍에 있어서도 많은 制約을 받고 있으며 처분기관으로부터 派遣되어온 공무원이 주된 調査業務를 담당하게 함으로써 그 中立性이 의 문시 될 뿐만 아니라 그 處理結果의 履行이나 受容拒否에 대하여 效果的인 對處手段이 없다는 문제점 등을 胎生的으로 안고 있다.
따라서 행정권으로부터 侵害된 국민의 권리를 公正하고 迅速하게 구제함으 로써 행정에 대한 국민의 信賴를 회복하고 행정의 책임성을 確保하기 위한 통제수단을 效果的으로 補完하기 위해서는 그 有用性을 인정받고 있는 진정 한 의미의 權利救濟手段인 議會옴부즈만의 導入이 필요하고 이에 대한 論議 가 다시 있어야 할 것으로 믿는다.
目 次
第1章 序 論 1
第1節 硏究의 目的 1
第2節 硏究範圍 및 方法 5
第2章 行政責任과 行政統制 6
第1節 意 義 6
第2節 行政統制의 强化 必要性 7
1. 行政國家化 現狀과 行政統制 7
2. 行政統制의 重要性 10
第3節 行政統制와 옴부즈만 12
第3章 옴부즈만制度의 一般的 考察 15
第1節 옴부즈만의 槪念 및 意義 15
第2節 옴부즈만制度의 形成 17
1. 옴부즈만制度의 起源 17
2. 옴부즈만制度의 發展과 國際的 擴散 19
第3節 옴부즈만制度의 特性 21
第4節 옴부즈만制度의 機能 23
第5節 옴부즈만制度의 類型 26
第4章 世界各國의 옴부즈만制度 30
第1節 北歐系 諸國 30
1. 스웨덴 30
2. 핀란드 36
3. 덴마아크 38
4. 노르웨이 40
第2節 英美系 國家 41
1. 뉴질랜드 41
2. 영 국 44
3. 미 국 46
第3節 其他國家 47
1. 프랑스 47
2. 이스라엘 49
3. 탄자니아 50
4. 일 본 51
第4節 各國制度의 綜合的 比較 52
第5章 우리 나라의 옴부즈만 類似制度 55
第1節 槪 說 55
第2節 國會의 民願處理制度 56
1. 意 義 56
2. 請願制度 58
3. 陳情制度 64
4. 國會 民願制度의 限界 69
第3節 監査院의 옴부즈만機能 70
1. 監査院의 民願制度 70
2. 監査院의 組織 71
3. 監査院의 權限 72
4. 監査院 民願의 種類 및 類型 72
5. 民願處理節次 및 實績 73
6. 監査院 民願機能의 問題點 76
第4節 國民苦衷處理委員會 78
1. 設置過程 78
2. 委員會의 組織 및 構成 79
3. 管轄 및 權能 82
4. 苦衷民願의 調査 및 處理 83
5. 苦衷民願 處理實績 87
6. 國民苦衷處理委員會의 問題點 88
第5節 綜合評價 97
第6章 議會옴부즈만의 導入에 관한 考察 101
第1節 槪 說 101
1. 議會옴부즈만의 導入 必要性 101
2. 옴부즈만 所屬機關에 관한 論爭 105
3. 議會옴부즈만의 制約 要因 107
第2節 議會옴부즈만의 摸索 112
1. 옴부즈만의 所屬 112
2. 옴부즈만의 地位 등 113
3. 옴부즈만의 數 115
4. 管轄 範圍 116
5. 職務・權限 117
6. 民願의 處理 118
7. 公 表 120
8. 制度化 推進 120
第7章 結 言 122
表 目 次
〈表 1 〉 各國의 Ombudsman制度의 比較分析 53
〈表 2 〉 國會의 民願分類 58
〈表 3 〉 請願의 處理節次 62
〈表 4 〉 第15代國會 請願接受 및 處理現況 63
〈表 5 〉 陳情의 處理節次 67
〈表 6 〉 第15代國會 陳情接受 및 處理現況 68
〈表 7 〉 1998年度 監査院 民願接受 現況 74
〈表 8 〉 1998年度 監査院 민원 處理現況 75
〈表 9 〉 1998年度 監査實施 現況 77
〈表 10〉 國民苦衷處理委員會 組織 81
〈表 11〉 苦衷民願의 調査・處理 흐름圖 84
〈表 12〉 苦衷民願 接受 및 處理現況 87
〈表 13〉 要求內容別 民願接受 現況( 98年度) 92
〈表 14〉 是正措置勸告 不受容 事件現況( 94- 98) 93
〈表 15〉 國民苦衷處理委員會와 他制度의 比較 99
第1章 序 論
第 1節 硏 究 의 目 的
現代國家는 福祉・積極國家로서의 기능수행이 요구됨으로써 巨大化 되었으며 이러한 巨大政府는 行政國家1)로 특징 지워진다. 現代에 있어서 行政의 積極的機能은 더욱 强調되고 , 行政의 役割은 현저하게 多樣化 되 었으며 行政權은 지속적으로 强化現象을 나타내고 있다.
行政은 國民生活의 거의 모든 분야에 걸쳐 甚大한 影響을 줄 수 있게 됨으 로써 國民의 權益을 增進시키는 主導的 機能을 수행할 수 있게 되었으나, 다 른 일면으로는 公益이라는 미명하에 개인의 權利와 利益이 크게 흔들리고2) 行政權 의 濫用 및 誤用으로 인한 국민의 自由와 權利의 侵害 可能性 및 事例가 增 加3 )하게 되어 이에 대한 統制의 必要性이 중요시 되게 되었다. 無節制한 行 政, 恣意的인 行政은 현대국가의 궁극적 목표인 國民의 福祉向上에 逆行하게 되 기 때문에 행정이 國民의 基本的 欲求를 충족시켜 주고 民主的으로 施行되기 위 해서는 適切한 行政統制가 요구되는 것이다.
그러나 現代行政은 그 특징인 多樣化・大量化・技術化・專門化의 가속으로 기존 行政統制手段의 效率性이 弱化되고 行政의 責任性을 確保하기가 점차 어렵게 되어가고 있다 . 行政統制가 行政權의 强化趨勢를 미처 따라가지 못하게 된다면 불가피하게 行政權의 侵害에 의한 民願이 增加하게 되 고 , 民願의 增加와 累積은 결국 行政에 대한 不信을 가져오며, 行政 본래의
1) 金鎭福外, 行政學槪論 (서울 : 螢雪出版社, 1989 ), P .62 2) 朴東緖, 韓國行政論 (서울 : 法文社, 1991), P .227
3 ) 國民苦衷處理委員會, 運營狀況報告書 (1998 ), P .35 (年度別 民願處理 內譯 ) ; 本論 文 P .93
機能마저 마비시킬 可能性이 있다 . 따라서 行政統制를 强化하고 發生된 民願을 積極的으로 解消하여야 하는 것은 國民의 利益을 위해서 뿐 만 아니 라 行政自體의 目的을 위해서도 必要하며, 이는 現代國家의 가장 중요한 當面 課題가 되고 있다 .
現在 行政의 民主性・責任性을 확보하기 위한 수단으로는 여러 가지 방식의 行政統制4 )가 행해지고 있는데 行政體制 안에서 이루어지는 각급 行政機關에 대 한 中央行政機關의 內部統制는 官僚制 및 組織의 原理에 따른 한계로 많은 문제점을 보이고 있고, 三權分立原理에 기초한 立法府에 의한 統制는 國會의 專門性 및 資料의 不足으로 막강한 組織力과 專門性을 가지고 있는 行政府 앞에서 역부족인 경우가 많으며, 國會의 請願制度 역시 制度的 未洽과 議員의 關心不足 등으로 실효를 거두지 못하고 있을 뿐만 아니라, 과거 個人의 權 利保障의 보루였던 司法統制 또한 그 절차의 複雜性과 彈力性 不足, 過多한 費用등으로 行政活動의 오류에 대한 矯正裝置로서의 效能을 發揮하는데 限 界를 보이고 있다. 따라서 기존의 行政統制 方法이 行政의 責任性 確保와 民願 救濟에 있어서 充分히 效率性을 發揮하지 못한다면 마땅히 補完的인 裝置를 講究하여야 할 것인데, 그러한 裝置중의 하나가 스웨덴에서 創設되고 각국 으로 傳播된 옴부즈만(Ombudsm an ) 制度이다.
우리 나라의 경우, 民願救濟制度로는 法院, 請願制度, 行政審判 등 各種 行政不服制度외에도, 국가 등 법률이 정한 團體의 會計檢査와 行政機關 및 소 속 공무원의 職務監察을 主任務로 하는 監査院, 大統領民情秘書室 및 國務 總理室, 政府合同民願室 등이 그 역할을 수행하여 왔으며, 94年 4月 政府 合同民願室의 기능강화 및 행정민원의 綜合的인 處理를 위해 행정옴부즈만 성격의 國民苦衷處理委員會가 신설되어 活動중에 있다.
4 ) 李光鍾, 行政責任論 (서울 : 大榮文化社, 1998), P .163, P .196, P .244
이와 같이 國民의 苦衷民願의 救濟를 위해서는 立法府, 行政府, 司法府 등 汎政府的으로 많은 機關에서 다양한 방법으로 노력하고 있는 바, 98年 1年間 이들 기관에 제출된 民願件數를 보면 國會에 請願 및 陳情으로 2,090餘件,5 ) 大統 領民情秘書室에 59,200여건( 98. 2. 25～ 99. 8. 31),6 ) 監査院에 8,300여건,7 ) 그리고 民願處理 專擔機構인 國民苦衷處理委員會에 16,190여건8 )이 提出되어 一部處理되 거나 처리를 기다리고 있는 등 실로 民願의 洪水를 이루고 있다.
그러나 이들 民願중 상당수의 민원이 圓滿히 處理되지 않음으로 인해 다 른 기관에 二重提出 되거나 重複提出 되어 民願處理에 混線을 빚고 있으며, 또한 상당수의 民願을 接受機關에서 直接處理 하지 못하고 當初 處分機關에 서 再處理 하도록 移牒하거나 不適格 등으로 却下 또는 棄却함으로써 국가기 관의 민원처리에 대한 國民의 不信을 조장시키는 問題를 안고 있다.9 )
이러한 現象은 行政의 專門化・技術化로 裁量의 幅이 넓어지고 결정의 恣意 性이나 獨斷性으로 인한 國民의 權利侵害 事例가 증가함에 따라 더욱 深化되 고 있으며, 이를 放置할 경우 行政의 기틀이 크게 損傷되어 國家經營을 어렵 게 만드는 한 要因이 될 憂慮마저 있는 것이다.
그래서 정부는 이미 94年에 行政刷新委員會10 )의 建議에 따라 國民의 苦衷 民願을 접수・조사・처리하는 國民苦衷處理委員會를 신설한바 있으나 이
5) 國會事務處 議事局 內部資料
6) 大統領秘書室, 99年度 國政監査要求資料 , P .8
7) 監査院, 「監査年報 (1998 )」, 1999, P .328 ; 本論文 P .74 8) 國民苦衷處理委員會, 前揭書, P .35
9) 本論文 P .87 - 88
10) 93. 4. 9 行政刷新委員會規程(大統領令 第13878號)에 의하여 설치 되었으며, 동 위 원회는 不合理한 法令과 制度, 국민편의증진을 위한 行政形態와 慣行, 認・許可事 務등 민원행정의 刷新, 중앙과 지방 및 정부와 민간부분의 機能과 役割의 再定立, 정부조직 및 행정수행체제의 合理的 改編에 관한 사항등을 硏究・檢討하여 大統 領에게 建議하는 大統領諮問機關으로 15人의 民間專門家로 구성되어 문민정부기 간중 활동하였다.
委員會는 국가차원의 充分한 事前檢討와 輿論의 收斂 및 國會論議가 未洽 한 상태에서 조급히 입법 조치됨에 따라 制度의 根本趣旨를 살리지 못한 상태로 制度化 되어 국민의 權利保護 및 救濟裝置로서 充分하지 못한 問題 點이 드러나고 있다 .11)
한편, 國會 次元에서는 96年 11月 議員立法으로 제안된「國會法中改正法律 案」에서 國會制度改善의 일환으로 議會型 옴부즈만의 유형에 속하는
「護民 委員制」의 도입이 주장된 바 있으며12) 現政府 出凡以後에도 與 野 공히「國會制度改善 檢討課題」로서 護民委員會 의 구성문제를 擧論하고 있다 .13) 이와 같이 國會制度改革의 차원에서 議會型 옴부즈만의 도입문 제가 대두되는 것은 現代行政國家에 있어서의 행정권의 肥大化・專門化 의 결과로 立法過程에서 이를 담당하는 議會보다 오히려 行政府가 主導的 役割을 하게 됨에 따라 議會가 그 공백을 行政府統制機能 强化로 메우려고 하는 傾向과 無關하지 않고 본다 .
따라서 本 硏究는 현재 행정부내부의 單純 苦衷處理 水準에 머물러 있는 國民苦衷處理委員會의 역할만으로는 國民의 權利救濟가 充分치 않다고 보아 이의 發展方案을 摸索하는 것보다는 積極的으로 民願을 救濟하고 立法的인 問題까지도 解決이 容易할 수 있는 제도로서 北歐에서 19世紀 初에 誕生되어 世界各國에 파급되어 支持를 받고 있는 傳統的인 의회옴부즈만 제도를 導入 하는 것이 보다 根本的인 解決策임을 提示하고 이를 우리 나라에 發展的으로 受容하는 方案을 찾는데 그 目的을 두고자 한다.
11) 本論文 P P .88 - 97
12) 國會法中改正法律案 (1996. 11. 1) 第130②～④, 第130條의2, 第130條의3
13) 現政府 出凡以後 與黨側에서 推進 했던「政治構造改革 37個 議題」중 國會制度 改善의 한 項目으로 國會 옴부즈만 導入 與否 가 包含되어 있으며, 野黨側의「國 會制度改善檢討課題」에도 護民委員會 의 構成問題가 言及 되어 있다.
第 2節 硏 究 範 圍 및 方 法
本 論文은 韓國行政에 있어서 보다 效果的인 行政責任 確保를 위해 議會 옴부즈만制度의 導入을 檢討하는 硏究이다.
이와 같은 硏究를 위해서 우선 行政統制와 行政責任에 대한 槪念의 分析이 이 루어져야 할 것이며, 다음으로 行政統制手段으로서의 옴부즈만제도에 관 한 理論的 背景과 主要國의 運營實際에 대한 比較考察이 필요할 것으로 본다.
그리고 이 論文의 目的은 現 行政型 옴부즈만제도를 議會型 옴부즈만 제도로 發展시키는 方案을 摸索코자 하는 것이므로 現在의 여러 民願處理 制度와 국 민고충처리위원회의 限界 및 問題點을 分析하는 것이 긴요하다고 보며 마지 막으로 의회형 옴부즈만 제도의 導入 必要性 및 運營模型을 提示하고자 한다.
硏究方法은 現場觀察 및 文獻情報에 의한 制度的, 歷史的 接近法을 주된 硏 究方法으로 사용하고자 한다. 制度的, 歷史的 接近法은 옴부즈만제도의 起源 과 그 發達過程, 各國에서의 制度化 失敗등을 分析하고 우리의 行政文化에 알맞는 새로운 운영모델을 摸索하는데 適合하다고 보기 때문이다. 이를 연 구함에 있어서는 옴부즈만제도에 관한 公務員의 價値觀이나 혹은 類似制度에 관한 市民의 意識調査등 本 論文의 內容을 實證的으로 뒷받침 할 만한 經驗 的 硏究가 아쉬우나 이것은 또 다른 硏究課題로 돌리기로 한다.
第2章 行政責任과 行政統制
第 1節 意 義
行政責任이란 어떠한 職位를 점하고 있는 行政人들이 맡은바 役割 또는 職務 를 遂行하는데 一定한 基準에 따라 行動해야 할 義務 내지는 任務를 말한다.14 )行 政業務를 담당하고 있는 官僚들은 자신의 업무에 관하여 專門性을 지니게 되고, 업무수행과 관련하여 一定한 權限을 지니게 된다. 관료들의 권한 행사는 國民의 權利와 利益에 影響을 둘 뿐만 아니라 國民生活의 質까지도 變動시킬 수 있다.
따라서 관료들이 행사하는 權限에는 責任이 隨伴되어야 하며 責任이 뒤따르지 않는 權限行使는 權力에 의한 暴力이 될 수 있다.
福祉國家를 指向하는 現代國家는 하나같이 行政國家化 傾向을 띠고 있으며, 이로 인해 行政權은 계속 强化되어지고 그 範圍도 擴大되고 있어 行政權이 國民生 活에 미치는 影響은 莫大하게 되었다. 따라서 이와 같은 行政權이 恣意的이고 無節制하게 使用되거나 惡用되지 못하도록 하기 위해 行政統制가 重要하게 評價 된다. 이러한 行政統制는 곧 行政은 國民의 要求에 副應하여야 하며 法 아래서 公益을 實現할 責任을 지고 있음 을 전제로 하고 있다고 할 수 있다.15 ) 따라 서 行政統制와 行政責任은 서로 表裏의 關係에 있다 하겠다.16 )
行政統制의 機能 및 性格과 관련하여 힉스(H . G. Hick s )와 귤레트(C. R.
Gullet )는 統制를 어떤 目標한 것과 施行되었던 것이 일치하도록 監視하는 過程 17 )이라고 이해하였고, 安海均 敎授는 行政統制란 行政責任을 確保하기 위 14) 李光鍾, 行政責任論 (서울 : 大榮文化社,1998), P .18
15) 金道昶, 一般行政法論 (上)(서울 : 靑雲社, 1979), P .363 16) 愼斗範, 行政學原論 (서울 : 博英社, 1988 ), P .120
17) H er b ert G. H ick s & C. Ray Gullet , T h e M an ag em en t of Or g an izat ion , 3r d ed.
(N Y : M cGr aw - H ill, 1976 ), P .497
한 事前的 혹은 事後的 制御 措置로서, 行政組織 下部構造나 參與者들이 組織 의 目標와 規範으로부터 離脫되지 않도록 하기 위하여 制裁(sanction )와 報償 (rew ar d)을 주는 모든 活動 18 )으로 定義 할 수 있다고 말하고 있으며, 쿤츠 (H . K oont z)와 오도넬 (C . O ' Donn ell)은 統制란 이미 設定된 目標, 企劃, 基 準에 비추어 그 成果를 比較하고 빗나가는 것이 있으면 是正措置를 취하는 것 을 意味한다. 19 )고 하였다.
그러나 行政統制란 行政의 國民에 대한 責任履行을 保障하는 것을 그 窮極 的 目的으로 해야 한다는 것을 勘案할 때, 行政統制는 단순한 組織管理 上의 合 理的인 統制 이상의 意味를 지닌다고 하겠다. 따라서 行政統制 란 責任을 前提 로 하여 行政의 目標達成을 위해 미리 設定한 計劃과 基準에 一致되도록 保障 하는 機能 또는 行爲 및 實績이 計劃이나 基準과 差異가 났을 때 그 原因 糾明과 아울러 是正措置를 意味하는 管理的 牽制的 活動이라고 할 수 있다.20 ) 이와 같 이 行政統制는 個人의 權益을 保護할 뿐 만 아니라 行政國家化된 現在의 狀 態 下에서 國政의 能率的 遂行을 도우는 役割을 하기도 한다.
第 2節 行 政 統 制 의 强 化 必 要 性
1 . 行 政 國 家 化 現 象 과 行 政 統 制
西歐의 近代國家들에 있어서 資本主義經濟는 産業革命 以後 19세기 후반과 20 세기 초에 이르러 高度로 成熟되었으나 全世界的 經濟恐慌으로 말미암아 資 本主義 자체가 몰락할 것인가 하는 重大한 危機狀況에 봉착하게 되었는데 이
18) 安海均, 現代行政學 (서울 : 茶山出版社, 1987 ), P .692
19) Har old Koont z an d Cyril O ' Donn ell, M an agem ent (NY : McGraw - Hill, 1976), P .127 20) 李光鍾, 行政責任論 (서울 : 大榮文化社, 1998 ), P P . 161- 162
危機狀況을 克服하기 위하여 19세기 이래 最小政府를 指向하는 自由放任主義 思想은 포기될 수밖에 없었다.
급격한 産業化와 都市化 현상과 더불어 貧富間의 隔差, 勞使間의 葛藤, 非自發的인 失業의 發生 등이 심각한 社會問題가 됨으로써 정부는 종래의 保 安國家的・消極的 機能의 遂行에서 벗어나 積極的으로 國民生活에 關與할 必 要가 있게 되었고 좀더 有效한 解決策을 摸索하지 않을 수 없었던 것이다. 그리 하여 行政府는 이러한 危機狀況 克服을 名分으로 의회와 법원의 권한을 대신 하는 準立法權과 準司法權을 스스로 차지하게 되었으며 從前과는 比較할 수 없는 莫强한 權力을 가지고 經濟・社會를 비롯하여 모든 國民生活領域에 積極的으로 對處할 수 있는 이른바 行政國家가 誕生되었다.
그후 先・後進國을 막론하고 行政權의 强化・擴大趨勢는 불가피한 현상이 되었다. 이러한 行政權의 質的・量的인 變化에 따라 행정권의 集中化 傾向이 더 욱 강화되고 裁量權의 範圍가 확대됨에 따라 公務員이 權限을 濫用할 可能 性이 많아지게 되었는데 특히 政策을 遂行하고 維持・管理하는 手段으로서 의 官僚制가 病理現象으로 인하여 逆機能을 나타내게 되었다.21) 現代 國家에 서 巨大組織의 運營原理로서 官僚制는 그 效用性에도 불구하고 많은 問題點 을22) 露呈하고 있는데, 계층적 조직내부의 權限의 配分이나 委任을 통한 政策 決定과 遂行過程에서 국민일반의 公正한 意思를 反映 하기보다는 特定利益과 結託하여 國民大衆의 利益을 害하며 공공연히 不法行爲를 恣行하기도 하 고 公益이라는 이름으로 權利侵害를 合理化 하기도 한다.
따라서 행정국가에서 行政權의 强化로 인한 裁量權의 認定이 불가피하여
21) 安海均, 現代行政學 (서울 : 茶山出版社, 1987 ), P .686
22) 官僚制의 病理現象으로는 一般的으로 ① 同調過剩現象 ② 專門家 誇大症 ③ 形式主 義 ④ 非人間性 ⑤ 官僚獨善主義 ⑥ 變動에 대한 抵抗 ⑦無事安逸 ⑧ 割據主義 등 을 꼽는다.
自律的・主觀的 책임의 영역이 확대되고 있는 실정이라 하더라도 行政權의 違法・不當・濫用을 방지하기 위해서는 行政의 能率 및 效果性을 저해하지 않는 한도 내에서, 그리고 誠實하고 愼重한 태도로 국민을 위한 행정을 추진 하는데 아무런 障碍가 되지 않는 범위 내에서 行政의 客觀的인 準則 및 基 準을 정립하고 구체화하며23 ) 行政의 責任性을 確保할 수 있는 行政統制에 관심을 갖게 되었음은 現代行政의 當然한 歸結이라 하겠다.
한편으로 우리나라의 경우를 살펴보면 1970年代 後半부터 經濟的으로 高度成長이 持續되면서 行政權의 擴大・强化 現象이 急速하게 進行되었는데 이때부터 行政에 대한 不滿과 不信이 澎湃하게 되었다. 이는 行政權에 대 한 統制가 제대로 作動하지 못했기 때문에 일어났다고 볼 수 있다.24 )
그동안 우리는 前時代의 貧困을 克服하기 위하여 빵의 크기를 키우는 過程에서 모든 力量을 行政의 能率性에 集中시킨 結果 行政權의 濫用・誤 用 可能性과 그 事例는 急速度로 增加하였으나 이를 效果的으로 統制하지 못하였으며 行政責任을 確保하고 國民의 不平・不滿을 줄이는 데에는 消極的 이었던 것이 事實이다. 그러나 이제 이를 積極的으로 解消하지 않 고서는 國民을 統合할 수 없으며 繼續的인 國家・社會發展을 期約할 수 없는 難關에 直面하고 있다 . 行政의 中心을 能率보다는 民主性에 두고 多樣한 國 民의 要求를 收容하며 不平과 不滿을 解消하는 일에 最先을 다할 것이 要求되고 있는 것이다 . 따라서 새로운 跳躍을 成功的으로 이룩하여 繁榮 을 保障 받기위해서는 무엇보다도 行政權에 대한 國民의 信賴가 絶對的 으로 必要하다는 점에서 韓國行政은 다른 어떤 나라보다도 行政統制의 强化 를 통한 責任確保 問題가 重視되고있다 하겠다.
23) 李光鍾, 前揭書, P .57
24) 洪鍾一, 韓國行政에 있어서의 옴부즈만 制度의 導入에 관한 硏究 (釜山大學校 大 學院 碩士學位論文, 1990), P .16
2 . 行 政 統 制 의 重 要 性
오늘날 行政은 立法・司法보다도 優越한 위치에서 權力과 法的權限에 의해 國民 生活을 保護・規制・支援하면서 同時에 社會變化(social change)過 程에서 일어나는 諸般問題를 解決하며 國民生活의 質을 높이기 위한 政策을 樹 立・執行하는 莫重한 責任을 擔當하고 있다.
그러나 行政人들은 一般的으로 行政의 役割이나 目標에 대한 認知能力이나 行 政目標를 達成하고 자기의 役割을 實現하는 能力, 國民에 대한 責任意識등이 사람에 따라서 差異가 있다 . 個個의 行政人은 思考方式, 行動良識, 公益을 判斷하는 識見 및 個人的 利益에의 執着性向도 서로 同一하지 않고, 違法한 行政處分이나 適法하고도 妥當한 節次의 違反, 非倫理的인 行爲내지는 不正腐敗 등의 可能性도 다르다. 따라서 이러한 狀況은 우리와의 關聯問題를 行政人의 自 律的・能動的인 責任의 履行에만 依存할 수 없게 하며 責任行政 을 확보할 수 있는
統制가 不可避 하고 매우 重要한 것임을 깊이 認識하게 한다.25 )
이와 같이 行政責任을 確保하기 위한 行政統制가 必要하고도 重要視 되는 理由는 結論的으로 行政國家化 傾向속에서 行政權이 계속 集中・强化되고 있 기 때문이며 行政權이 集中・强化되는 要因을 現代行政環境의 一般的인 要因 과 우리의 行政文化 現實에서 찾아보면 다음과 같다.26 )
가 . 行 政 의 專 門 性 ・ 技 術 性
오늘날 行政機關에 의하여 遂行되는 機能은 都市化・科學化등 現代産業 社 會의 特徵으로 인하여 分業化・細分化 되어 專門化의 程度가 한층 深化 되었 다. 그리고 그 機能의 性格上 大部分이 獨占的인 性格을 띠고 있기 때문에 25) 李光鍾, 前揭書, P .164
26) 朴東緖, 前揭書 (1986), P .511
이를 오래동안 擔當하는 公務員이 特定行政業務에 대한 知識이나 技術, 經 驗을 習得하게 되어 專門性을 갖게되는 경우가 一般化 되었다. 그러나 一般 國民들은 그러한 特定業務에 대해 잘 모를 뿐만 아니라 平常時에는 積極的인 關心을 가질 理由도 그리 크지 않아 대부분의 경우 專門家인 行政人의 決定 을 그대로 따를 수 밖에 없게 된다.
나 . 行 政 人 의 裁 量 權 의 擴 大
議會는 立法을 통해 國家의 政策이나 行政目標에 관하여 그 一般的이고 抽 象的인 基準만을 設定할 뿐 細部的이고 具體的인 내용은 대부분 行政府에 委任 하는 것이 一般化 되었다.
이러한 現象은 行政의 專門性・技術性에도 起因하지만 복잡한 現代 經濟ㆍ社 會의 急速한 變動을 미리 충분히 豫測하고 基準을 設定하여 완벽하게 規制 한 다는 것은 어려운 일이기 때문에 常備軍的인 性格을 가진 行政人에게 어떤 예상치 않은 事態의 發生에 대하여 넓은 테두리의 範圍內에서 裁量權을 가지 고 伸縮性 있게 決定하도록 하는 것이 必要한 것에 緣由한다.
다 . 行 政 府 의 莫 大 한 豫 算 權
行政府는 國家豫算의 編成과 執行에 관하여 莫大한 權限을 가짐으로써 國家 資源配分에 重大한 決定權을 行使한다. 每年 豫算은 큰 폭으로 增加되어 왔으며 先進國의 경우와는 달리 新生國이나 開發途上國에서는 國民經濟의 發展이 豫算에 依存하는 경우가 클 뿐만 아니라 裁量의 餘地가 많은 投融資事業을 담고 있기 때문에 豫算權의 掌握은 行政權이 强化되는 重要한 要因이 된다 .
라 . 權 力 手 段 및 情 報 의 獨 占27 )
行政府는 憲法이나 또는 法令에 의하여 執行의 實效를 거두기 위해 合法的 으로 强制權을 附與받고 있으며, 필요한 경우 强制權을 行使할 수 있는 軍隊 와 警察力을 獨占하고 있다. 또한 行政府는 國民一般이 쉽게 接近할 수 없는 國家機密에 관한 秘密情報를 獨占하면서 때로는 그러한 强制 權力手段이나 秘密情報를 行政府 자신의 合理化나 利益을 위하여 動員하거나 意圖的으로 歪曲하여 使用하기도 한다.
마 . 政 治 ・ 行 政 文 化 의 後 進 性
民主政治의 歷史가 짧거나 國民의 政治意識 水準이 낮은 경우에는 國民들의 政治・行政體制에 대한 投入이나 産出에 대한 還流(feedback )機能이 脆弱할 뿐 만 아니라 官의 優越적 地位로 인해 權威主義的 政治・行政文化를 낳게 되고 國民에 의한 民主統制 機能이 제대로 作動되지 않게 된다.
이러한 意識은 우리의 政治・行政文化에서 두드러진 現象으로서 國民은 權 力에 迎合하고 盲從하여 스스로 消極的인 主權者로서의 皮相的인 認識에 그 칠 뿐이며 積極的인 監視・批判・統制의 役割에는 미치지 못하고 있어 先 進社會로의 跳躍을 위해서는 제일 먼저 克服 하여야 할 課題이다.
第 3節 行 政 統 制 와 옴 부 즈 만
行政責任 確保를 위한 效果的인 統制를 위해서는 ① 統制의 主體와 對象 의 分離, ② 統制手段의 具備, ③ 統制基準과 原則의 設定 등이 전제되어야
27) 李光鍾, 前揭書, P .168
하는데 이러한 行政統制의 方法에는 여러 가지 類型이 있다. 大別하면 統制 方法으로는 立法府에 의한 통제, 司法府에 의한 통제, 民衆統制와 같은 行政 外的 통제방법과 行政體系의 階層的 構造 및 業務管轄에 따른 行政節次에 의한 통제, 行政人의 倫理意識에 의한 통제 등과 같은 行政 內的 統制方法으 로 나눌 수 있다. 옴부즈만 제도는 行政外的 統制方法의 범주에 속하는 行政 統制 수단의 하나이며 주로 民願救濟의 형식을 빌어서 행사된다. 본 연구 는 行政統制를 주로 하는 것은 아니므로 옴부즈만 이외의 統制方式에 대한 자세한 설명은 생략한다.
옴부즈만 (Ombu dsm an )이란 護民官 또는 行政監察官이라고 飜譯되고 있 으며 公務員의 違法・不當한 行爲로 權利의 侵害를 받은 國民이 救濟를 要請 하는 경우 이를 調査하여 關係機關에 是正을 勸告함으로써 國民의 權利를 救濟 하는 機關으로 본래 立法統制의 補完的 機能에서 出發된 制度이다.
옴부즈만 制度는 立法府에 의한 統制와 司法府에 의한 統制가 충분한 行 政統制의 機能을 遂行하지 못하는 限界를 補完하기 위하여 스웨덴에서 1809 年 처음으로 創設된 이래 널리 普及되어 많은 나라에서 採擇되어 왔다.28 )
內部統制나 外部統制로서의 立法統制, 民衆統制는 政策目標나 方向, 執行節 次등에 있어서 一般的・包括的으로 이루어지는 것이 普通이나 옴부즈만은 具 體的事案에 대한 權利救濟에 重點을 두는 統制方式으로, 迅速하고 低廉한 經 費로 國民의 接近性이 높고, 行政權의 處分에 대해 獨立된 機關에서 民願을 處理 하기 때문에 行政統制를 보다 確實히 할 수 있으며, 合目的性과 함께 行政의
28) F elix A . Nigr o & Lloy d G. N ig r o, M oder n P ublic A dm in istr at ion , 4th ed.(New York : Harper and Row , 1973), P .453 이 制度는 핀란드에서는 1919年 以來 採擇하 여 왔으며, 덴마크에서는 1954年에, 노르웨이・뉴질랜드에서는 1962年에 創設 되 었다. 1960年代 以來로 프랑스, 영국, 캐나다, 미국의 여러 州・市등 많은 나라와 自治團體에서 採擇하고 있다.
合理性・能率성을 追求할 수 있는 독특한 行政統制 方式이다.
오늘날 行政國家화 現象이 深化되면서 3權分立은 그 均衡을 점점 잃어가고 있 으며 行政權 優位를 牽制하는 裝置가 마련되어야 한다는 認識이 깊어지고 있 음에 비추어29 ) 行政權의 濫用으로부터 國民의 自由와 財産을 保護하기 위한 行 政救濟制度의 마련이야말로 憲法이 指向하는 實質的 意味에 있어서의 法 律에 의한 行政 原則을 確立하고, 基本權保障 을 核心으로 하는 實質的 法 治國家主義를 實現하는 前提가 된다고 할 수 있을 것이다.30 )
따라서 날로 專門化・技術化 되어 가는 行政環境속에서 매우 複雜性을 띠고 있는 國民의 民願救濟問題가 行政國家의 命運을 左右할 수 있는 課題로 浮 刻되고 있는 만큼 옴부즈만의 役割 및 機能도 여기에 맞게 變貌되어야 할 것 이며 그런 意味에서 現代的 意味의 옴부즈만에 거는 期待가 크다 하겠다.
29) 權寧星, 憲法學原論(서울 : 法文社, 1995), P .652, ; 姜俊浩, 옴부즈만制度에 관한 考 察 , 「國會報」210(1984. 4), P .128 行政府牽制의 어려움을 力說하고 있다.
30) 朴永基, 效率的인 民願行政體系確立方案 (서울 : 韓國行政硏究院, 1993), PP .158- 159
第3章 옴부즈만制度의 一般的 考察
第 1節 옴 부 즈 만 의 槪 念 및 意 義
옴부즈만 制度의 始發은 行政權의 濫用이나 不法行爲로부터 國民의 權利와 利益이 侵害 되었을 때 그것을 迅速하게 救濟하자는 것으로서 옴부즈만은 行 政府가 아닌 議會가 任命하는 것이 本來的 特徵이다.
Om budsm an 이란 고대 스웨덴어의 umbup 에서 由來1)된 것으로 代表 者・代理人・監視者・市民保護者・辯護人 등 本人을 代理하여 本人의 利益을 위해 行動하는 者를 總稱하며 現代的 意味의 行政統制機能을 수행하는 옴 부즈만이 制度化 된 것은 1809년 스웨덴에서 王權과 議會間의 勢力均衡을 위 하여 憲法이 制定되고 政府機關으로서의 司政官 (Ch an cellor of Ju stice)과는 별도로 議會自身의 代理人으로써 議會옴부즈만 (Ju st it ie Om b u d sm an )이 選任된 것에서 비롯된다 .2 )
이러한 옴부즈만은 처음에는 議會의 代理人으로서 行政을 監視하고 統制하는 役 割을 하였으나, 各國에 傳播되는 過程에서 오히려 國民의 代理人으로서의 性格을 강하게 띠게 되었으며 國民의 權利救濟機能이 强調되었다. 그리하여 오늘날에는 國民의 代理人으로서 國民과 行政과의 仲介役으로 兩者間에 發生하는 問題를 될 수 있는 한 널리 받아들여 形式에 구애됨이 없이 實效性 있는 權利救濟의 實 現을 目標로 簡易・迅速하게 苦衷을 解決 하는 任務를 遂行하고 있다.
1) 許慶, 옴부즈만 制度의 硏究 , 憲法硏究3輯(韓國憲法學會, 1975), P .89 古代 스웨덴語 의 um bu p 는 現代의 Om bu d 라는 말로 變形되었는데 r epr es ent at iv e , ag ent , spok sm an , at t or n ey , s olicit or , depu t y , deleg at e 를 意味하며, "gu ar dian , Cit izen ' s defen der , Cit izen ' s pr ofect or , gr iev an cem an 등으로 表現된다.
2) 日本 オンブズマン 制度硏究會, オンブズマン制度硏究報告(1986 ), P .5
옴부즈만制度에 대한 여러 學者들의 定義를 살펴보면 로와트(Donald C.
Row at )는 옴부즈만을 政府當局에 의하여 不當하게 取扱된 市民의 不平을 調 査하고, 만약 그 不平이 不當한 것이라면 救濟를 摸索하는 議會의 職員이 라고 定義 하였으며,3 ) 앤드랜(Nils Andren )은 어떤 範圍內의 公共機關과 民願 奉仕와 같은 活動을 監督하기 위하여 議會에 의하여 任命된 法的 公務員으로 把 握하였고,4 ) 金永勳 敎授는 옴부즈만이란 議會에 의하여 任命되어 行政官僚 들의 不法行爲나 不當한 行政處分으로 被害를 입은 個人이 救濟를 호소하면 일정한 權限의 範圍內에서 調査하여 是正을 촉구함으로써 國民의 基本權을 保 護하는 구실을 하는 것으로 把握하였으며5 ) 兪焄 敎授는 옴부즈만 制度란 官僚 들의 橫暴와 權力의 濫用으로부터 國民을 保護하려는데 主眼點을 둔 制度 라고 定義 하였다.6 )
그리고 李仕默은 위의 定義를 綜合하여 옴부즈만이란 行政機關의 行政 作 用이 그 權限의 限界를 넘거나 또는 濫用하여 國民의 權利利益을 侵害했을 경우 그 眞相을 調査하고 是正措置 및 行政救濟를 摸索하여 國民을 保護하도록 議會에 의해 任命된 獨立性을 가진 公務員 7 )이라는 見解를 提示하고 있다.
이와 같이 옴부즈만制度에 대한 여러 定義들은 多樣한 意味를 갖고 있지만, 옴 부즈만은 行政權의 監視・監督과 국민의 자유 및 권리확보에 그 意義가 있다 고 하겠다. 옴부즈만제도는 行政外的 統制方法의 범주에 속하는 行政統制手
3 ) Don ald C. Row at , T h e Om b u d sm an - Citizen ' s Defen der (L on don , A llen an d Un w in , 1968 ), P .7
4 ) Nils A n dr en , T h e S w edish Om b u d sm an , A n gr o - S w edish R ev iew (1962)
5 ) 金永勳, 옴부즈만制度의 硏究- 民主主義 完成을 위한 價値 있는 試案으로서 , 「月 刊 亞細亞」, 創刊號(1969), P .110
6 ) 兪焄, 行政學原論(서울 : 法文社, 1980), P .661
7 ) 李仕默, 行政監査制度의 比較法的 硏究 (東國大學校 大學院 博士學位論文, 1979), P .117
段의 하나이며, 주로 民願救濟의 형식을 빌어 행사되는 統制方法이다.8 ) 이는 現 代國家에 있어서 各種 救濟制度에도 불구하고 날로 增大・强化되어 가는 行 政權으로 인해 個人의 權利가 侵害되는 경우가 많아지는데도 이를 救濟를 받 을 수 없는 경우가 많기 때문에 이와 같은 弱點을 議會가 나서서 解決하려는 意圖인 것이다. 이는 議會가 國民을 直接的으로 代表한다는 代議制의 原理 와 主權은 國民에게 있다는 主權在民의 원리상 당연한 歸結이라 볼 수 있다.
第 2節 옴 부 즈 만 制 度 의 形 成
1 . 옴 부 즈 만 制 度 의 起 源
오늘날 옴부즈만은 一般的으로 그 始源을 1809年의 스웨덴憲法의 制度化 에서 구하는 것이 보통이지만 古代 그리스나 로마 등의 都市國家時代에도 옴부즈만과 類似한 制度가 있었으며 이러한 古代의 制度들이 現行의 옴부 즈만에 影響을 미쳤다고 할 수 있다 .9 ) 사실 人間의 屬性은 거의 同一하 기 때문에 權力에 의한 國民의 權利侵害 現象은 언제, 어디서나 줄곧 있었 으며, 爲政者들은 그들의 存立基盤을 維持하기 위해 그 實 效 性 與 否 에 관 계 없 이 民衆의 權益을 擁護하는 制度的 裝置를 마련했을 것으로 생각 된다 .
古代 그리스의 스파르타에는 만 60세 이상의 市民 가운데에서 民會가
8 ) Rob er t D . M iew ald , P u blic A dm inist r at ion : A Cr it ical P er sp ect iv e (N ew Y ork : M cGr aw - H ill, 1978 ), P P . 236 - 253
9 ) W alt er Gellh or n , "Om bu d sm an an d ot h er s Cit izen ' s pr ot ect or s in n in e coun tr ies " (H av ar d U niv er sity P r es s , 1966 ) ; 金伊烈, 옴부즈만의 硏究 , 「法律行 政論集 第16輯」(高大法律行政硏究所, 1978), PP .3- 5
選出하여, 貴族의 權益을 代表하는 王을 牽制하며 法의 守護者로서 平民의 權益을 擁護하게 한 에포로스(Ephoros )라는 5人의 最高行政擔當官이 있었다 고 한다. 이것이 아마 歷史上에 나타나는 옴부즈만 類似制度의 始初라고 한다.10 ) 古代 로마에도 T ribunu s Plebis라고 하는 護民官 2人이 있었다고 하는데, 이 護民官의 主任務는 貴族에 대하여 平民들의 權益을 擁護하기 위하여 執 行官의 行政, 選擧, 立法, 元老院 決議에 대한 拒否와 干涉을 행하는 것이었다.11)
中世의 아라곤 王國에는 Iu stitia라는 終身織의 臣下 監督官이 있었는데 이 들도 오늘날 옴부즈만과 비슷한 機能을 行使했지만 國王이 任命한다는 점이 差異點이라 할 수 있으며, 이 아라곤의 신하감독관이 스웨덴의 옴부즈만제도에 가장 直接的인 影響을 미쳤던 것 같다.12)
하나의 制度가 創設되기까지는 나름대로의 歷史的 段階를 거치고 그의 社會的, 政治的 與件이 成熟 되어야만 한다. 마찬가지로 스웨덴의 옴부즈만 制度도 하루아침에 이루어진 것은 아니다 . 스웨덴 옴부즈만은 11世紀로 거 슬러 올라가 그 起源을 찾을 수 있다 . 스웨덴의 初期 地方行政 領域은 半 自治的 이었으며 이러한 半自治的인 州에 國王은 Lan sm an 이라고 하는 그 의 代理人을 任命하여 이들로 하여금 各州에서 國王을 代理하도록 하였다. 그런 데 從來의 半自治的이었던 州들이 17世紀부터 점차 中央集權化되어 王權이 强化되자 마찬가지로 代理人의 權力도 强化 되었는데 특히 國民의 權益擁護 의 機能이 强化되었다.13 )
그후 1713年 카알12세(karl )가 1700～1721年까지 계속된 北方戰爭중에 Polt ava戰鬪에서 러시아軍에게 패배하여 터어키로 逃走한 후 그곳에서 本人을 10) 洪亭昶, 曺佐鎬 共著, 世界文化史大觀 (서울 : 韓國出版社, 1974), P P .121- 122 11) 洪亭昶, 曺佐鎬 共著, 上揭書, P P .121- 122
12) 金伊烈, 옴부즈만硏究 (1) ,「月刊考試 50」 (1978. 3 ), P .58 13) 李仕默, 前揭論文, P P .123 - 125
대신하여 本局을 遠隔統治하기 위한 最高監察官 (Hog st e Om bu dsm an )을 設置했는데 國王이 죽은 후에도 없어지지 않고 여러 차례의 改正에도 不拘하고 存續되었던 것이다. 이 最高檢察官은 그 뒤 啓蒙主義思想의 影響으로 國民代 表機關인 等族會義가 권한이 강해져 實質的으로 國定을 다스리게 되자 1719 年 司政官(Justitie Kan sler )으로 名稱이 바뀌어 等族會義에서 任命하게 되었 다. 그러나 다시 1771年 쿠데타로 絶對王政을 强化시킨 구스타프3세(Gu staf
Ⅲ)가 司政官을 임명하게 되었으며, 1809年 無血革命으로 구스타프 3세의 絶 對王政이 崩壞되자 議會의 뜻을 관철하여 議會가 統制할 수 있는 獨立된 行 政監察官(Ju stitie Ombudsman )의 設置를 憲法에 明文化 시킴에 따라 議會의 代理人 역할을 하게 되었다.14 )
行政監察官制가 新設된 후 처음에는 이 制度에 대한 懷疑들도 많았으나 결국 이 監察官制는 스웨덴 國民들에게 行政當局의 權力濫用을 막는 擁護者로 認定되 게 되었으며 오늘날의 全世界的인 制度의 선구를 이루게 된 것이다.15 )
2 . 옴 부 즈 만 制 度 의 發 展 과 國 際 的 擴 散
1809年 스웨덴 憲法이 議會가 法的 素養이 있고 淸廉한 有名人士를 옴부즈만으로 選出 , 行政府所屬인 司政官과는 달리 議會所屬으로서 公共 行政을 監督하고 그 活動結果를 議會에 報告 하도록 하는 制度를 具現 한 이래 옴부즈만은 세계 많은 나라에 波及되기 시작하였다 .
스웨덴에서 시작된 옴부즈만제도는 地政學的으로 가까우면서 13世紀이 래 600餘 年間 스웨덴의 統治를 받은 핀란드에 제일 먼저 移植 되었다 .
14) 宋昌錫, 地方 옴부즈만制度 活性化 方案 , 「自治行政硏究」, 創刊號(2000. 1), P .269 15) 林杜澤, Om budsm an制度에 관한 考察 (全南大學校 大學院 碩士學位論文, 1981),
PP .23- 24
그리고 덴마아크와 노르웨이로 퍼져나가 스칸디나비아형 옴부즈만이 完成되 고 1962年 英聯邦諸國 중 최초로 뉴질랜드가 議會監察官(Parliamentary Comm is sioner )을 設置하게 되어16 ) 옴부즈만제도는 地域的 次元을 벗어나서 汎世界的 次元의 制度로 發展하게 되었다.
뒤이어 濠洲, 英國, 나이지리아, 美國과 같이 英聯邦의 일원이거나 過去에 英國의 影響을 강하게 받았던 나라에서 採擇 되었는데 이중에서 英聯邦國家인 호주와 미국, 캐나다는 聯邦政府 次元에서보다 州 政府 次元에서 받아들이게 되 었다. 그리고 계속해서 서독과 프랑스에 옴부즈만제도가 設置 되었으며 第2次 世界大戰以後 사회주의 국가와 新生獨立國家들에게도 옴부즈만제도가 傳播 되었는데17 ) 오늘날 이 제도는 全世界的으로 約 85個國18 )에서 運營되고 있고 옴부즈만의 數도 215명이 넘는 것으로 推定되고 있다.19 )
여기 發展過程에서 特記할 만한 內容은 설치된 옴부즈만제도가 廢止된 경우는 거의 없으며 오히려 擴大되어 現代國家에 있어서 行政統制와 國民의 權利救濟를 위하여 없어서는 안될 重要한 제도로 자리잡아 가고 있다는 사 실이다 . 植民主義와 全體主義의 속박으로부터 現代 民主國家의 浮上과 결 부된 憲法改正 그리고 第2次 大戰後 經濟再建과 함께 부상한 民主憲法에 의 해 마련된 옴부즈만제도의 擴散은 금세기 가장 重要한 憲法上의 發展이라고 主 張할 수 있다.
16) J . F . N or t h ey , "N ew Zealan d ' s P ar liam en t ar y Com m is sion er " (T or on t o : Univ er sit y of T or ont o P r es s , 1965 ), P .127
17) 洪鍾一, 前揭論文, P .29.
18) John F . Rob er st on , T he Om budsm an Ar ound T he W orld (1996년 Ar gentina에서 開 催된 T he sixth I.O.I International Conference에서 發表한 未發刊 論文에서 引用) 19) 崔昌行, 옴부즈만의 韓國的 模型開發에 관한 硏究 (檀國大學校 大學院 博士學位 論
文, 1998), P .11
第 3節 옴 부 즈 만 制 度 의 特 性
옴부즈만제도는 世界 各國으로 擴散되면서 그 나라의 風土와 政治文化의 差異로 인해 이 制度의 細部的인 形態 즉 옴부즈만제도의 所屬問題, 權限, 苦 衷處理節次, 組織構造등에 있어서 약간씩 다르게 受容・發展 하였다. 그러나 그 것은 侵害된 權利를 救濟하는 方法上의 差異 일뿐 目的上에는 큰 差異가 없 으며 普遍的이고 一般的인 基本的 特性을 찾아낼 수 있다. 옴부즈만제도의 基本的 特徵을 스웨덴 제도를 中心으로 살펴 보면 다음과 같이 整理될 수 있다.
첫째, 옴부즈만은 社會的으로 尊敬받고 德望 있는 人事로서 議會에서 選出 되는 立法府所屬 公務員이라는 點이다. 따라서 옴부즈만에 대한 任命上의 責 任은 議會에 있으므로 옴부즈만은 調査活動등 그의 職務에 관한 年次報告書를 議會에 提出한다.20 )
둘째로 職務遂行上 獨立性을 가진다고 하는 點이다 . 옴부즈만이 비록 立 法府로부터 選任되는 立法府所屬의 公務員이기는 하나 그 職務遂行에 있어 서는 議會의 干涉을 받지 않는다. 그리고 大部分의 국가에서 憲法機關으로서 그 獨立性과 自律性이 엄격히 保障된다.
셋째로는 非黨派性을 들 수 있는데 옴부즈만은 政治性이 없으며 黨派性을 띠지 않는 調査機關이다.
넷째로 옴부즈만은 事實調査와 間接統制를 그 任務로 한다. 옴부즈만은 法 院과 달라서 政府部處의 行政行爲를 無效로 하거나 取消할 수 없으며 行政 府나 司法府에 대한 直接的인 統制權은 없다. 따라서 關係機關이 필요한 是正措 置를 취하지 않는 경우에는 議會에 대한 報告나 言論을 통한 公表등의 間接的인
20) Br ain Ch apm an , T h e P r offes sion of Gov er n m ent : T h e P u blic S er v ice in E ur ope (Lon don : Geor g e A llen & Un w in Lt d. 1959 ), P .245
手段을 使用할 수밖에 없다. 옴부즈만을 가르켜 종종 이빨없는 집지키는 개 (w atch dog w ith out t eeth ) 라고 하는 理由가 여기에 있으며, 이로 인해 옴부즈만의 實效性이 批判을 받는다.21)
다섯째로 옴부즈만은 當事者나 利害關係人에 의한 問題의 提起가 없더라도 新 聞 報道나 所聞등을 根據로 職權으로 調査할 權限을 가진다. 물론 이러한 職 權調査가 행해지는 경우는 드물기는 하지만 이는 옴부즈만의 特徵 중에서 가 장 獨特한 것이며 옴부즈만이 市民의 權益을 擁護하는 役割을 하게 되는데 있어 重要한 機能으로 그 意義가 자못 크다 할 수 있다.
여섯번째로는 迅速處理와 低廉한 費用을 들 수 있는데 法院의 경우와는 달 리 權利救濟方法으로서 옴부즈만의 事件取扱은 直接的이고 非公式的이어서 그 救濟는 迅速히 이루어지며 그 事案의 輕重은 問題되지 않는다.22) 사실상 行政當 局에 의하여 자기의 權利가 不當하게 侵害 당해도 그 救濟를 法院에 申請하 지 못하는 主要理由는 裁判節次가 너무 長期間에 걸쳐 進行되기 때문에 설사 裁 判에 이긴다고 해도 救濟의 實效가 적을 뿐만 아니라 그 費用이 엄청나기 때문이다. 따라서 이러한 費用의 低廉性과 節次의 迅速性은 國民들에게 있어 대단히 重要한 意義를 가진다고 할 것이다.23 )
마지막으로 들 수 있는 特徵은 옴부즈만이 合目的性의 問題에 대해서도 調 査하여 處理할 수 있다는 點이다. 옴부즈만에게 告發할 수 있는 行爲는 明白 한 不法行爲로부터 不當行爲, 不正行爲, 非能率, 怠慢, 過失, 申請에 대한 不應答, 決定의 偏頗性등에 이르기까지 多樣하다 . 行政廳의 合法性 問題를
21) 金圭定, 新稿行政學原論(서울:法文社,1986 ), P .757
22) 白完基, 韓國行政에 있어서 옴부즈만制度의 定着化 可能性 , 「韓國行政學報」
第13號(韓國行政學會, 1979), P .201
23) L ar ry B . H ill, In st it u tion alizat ion , t h e Om b u d sm an an d Bur eau cr acy (T h e A m er ican P olitical S cien ce Rev iew V ol.68, N o.3, 1974 ), P P .1016 - 1077
法院이 判斷하는 것은 쉬우나 合目的性에 관해서 判斷하는 것은 그렇게 쉬 운 일이 아니며 法院의 機能으로 보아 사실상 不可能 하다. 그러나 옴부즈만 은 合理性의 問題 뿐만 아니라 合目的性의 問題에 대한 市民의 不平까지도 調査・ 處理할 수 있어서 市民의 民願救濟는 물론 行政의 能率性과 權力의 恣意的 行使에 대한 統制를 가능하게 한다.
第 4節 옴 부 즈 만 制 度 의 機 能
옴부즈만이 遂行하고 있는 機能으로는 傳統的으로 認定되어 온 行政統制, 그리고 現代에 들어와서 그 重要性이 浮刻되고 있는 國民의 權利救濟등 여 러 機能이 있다. 一般的으로 論議되고 있는 바를 紹介하면 다음과 같다.
가 . 行 政 統 制
옴부즈만에 의한 行政統制機能은 옴부즈만이 1810년 스웨덴에서 最初로 任 命된 때부터 目標하였던 機能으로 오늘날 옴부즈만의 一次的인 機能이 行 政救濟로 옮겨지고 있는 狀況에서도 意圖的이든 結果論的이든 옴부즈만의 하 나의 主要한 機能으로 자리잡고 있다.24 )
옴부즈만의 典型的인 行政統制機能은 스웨덴과 핀란드, 덴마아크 등의 北歐 諸國에서 그 强한 特徵을 찾아볼 수 있는데 이 나라들은 다른 나라와는 달리 옴
24) 權寧星 敎授는 옴부즈만을 議會의 委任을 받아 執行部의 業務遂行과 관련된
非理나 民願등을 獨立的으로 調査・報告함으로써 國民의 基本權을 保護 하려는 制度 라고 說明하여 옴부즈만의 民願處理機能에 中心을 두는 定義를 하고 있으나, 基本權의 保護分野가 아닌 行政統制의 한 手段으로써 옴부즈만을 技術하고 있다. 權 寧星, 憲法學原論(法文社, 1994), P .822 반면, 許營敎授는 옴부즈만制度를 立法權에 의한 國民의 基本權保護裝置 내지는 請願權의 具體的인 補强手段으로 보고 있 는 듯하다. 許營, 韓國憲法論(搏英社, 1991), P .303, P .512
부즈만의 統制機能을 憲法에 規定하고 있다. 一般的으로 苦衷民願業務處理 를 위하여 옴부즈만은 行政機關을 監督하는 調査權을 부여받고 있는데 이 것은 職權調査權 (ex - office inv estig ation s )등으로 더욱 强化된 形態를 가지 기도 한다.25 ) 그러나 行政統制와 관련하여 옴부즈만제도에 期待되는 機能은 첫째로 종래의 제도에 의한 行政救濟機能을 補完하고 그러한 제도로는 充分 히 대처할 수 없는 國民의 權利나 利益을 保護한다는 것, 둘째로는 行政에 대한 不平의 處理, 직권에 의한 調査를 통하여 行政制度와 이의 運營改善을 推進하는 機能을 補完한다는 것이다.
이제까지 첫째의 機能은 行政監察의 問題로 取扱할 수도 있지만 이들을 유 기적으로 關聯시켜 각자의 效果를 보다 잘 올리도록 하는데에 옴부즈만 制度 의 特色이 있다 하겠다. 이런 의미에서 事後的 統制手段으로써의 옴부즈만 제도 도 豫防的 役割을 하며 장래에 있어서 바람직한 行政具現에 重要한 役割을 맡고 있다.26 )
나 . 行 政 救 濟 (葛 藤 解 決 機 能 )
行政機能의 擴大에 따라 行政權의 濫用으로부터 國民의 苦衷을 救濟하며 葛藤을 解決하는 機能은 오늘날 옴부즈만제도를 導入하는 一次的 理由로서 가장 重要한 機能이다. 一般的으로 國民에 대한 權利侵害를 다루는 旣存의 制 度로는 違法性을 다루는 行政裁判, 不當性을 包含하는 行政審判이나 專門分野 에 있어서의 行政委員會와 같은 調整制度가 있음에도 불구하고 옴부즈만제도 가 이러한 機能을 遂行하게 된 데에는 기존의 제도가 國民의 權利나 利益을 充分히 保護하지 못하는 것으로 생각되어지는 데 있다. 現代 社會가 多樣化되고 25) 國民苦衷處理委員會, 國民苦衷處理委員會의 運營成果와 發展方案 (國民苦衷處理 委
員會創設 1周年 紀念 討論會 資料集, 1995), P .12 26) 日本行政監察局, オンブズマン(1981), P P .5 - 10
行政機關에서 遂行하는 課題가 增加하면서 國民과 行政機關間에 보다 많은 葛 藤들이 發生하게 되며 이러한 葛藤들은 國民과 行政機關사이에서 自律的으로 解決되는 것이 바람직하나 그렇지 못한 것이 現實이다. 最近 簡便한 方法 으로 國民苦衷을 接受하여 處理하는 機關을 行政機關內部에 設置하여 運用 하는 나라가 없지 않지만, 이는 强한 獨立性, 높은 權威 및 有力한 權限등 을 가지고 活動하는 옴부즈만과는 比較가 되지 않는다.27 )
다 . 行 政 改 善 (改 革 機 能 )
스웨덴의 옴부즈만은 議會에 의한 行政 및 司法統制의 한 手段으로 行政官 개 개인의 意思決定이나 處分이 法令에 適合하게 행해지고 있는가를 議會를 대 신하여 監視하는 것이었다. 그러나 오늘날의 옴부즈만 機能은 行政에 대한 監察 機能에서 行政에 대한 國民의 不平이나, 職權에 의한 民願調査를 통하여 不滿을 解消하는 行政救濟의 方向으로 크게 變化 되었으며 더 나아가서는 行政調整 이나 制度運營을 改善하는 方向으로 기울어지고 있다.
行政改善・改革者로서의 옴부즈만 機能은 法的・行政的 改善을 主導하거나 그 것이 實現 되도록 勸告하는 것을 意味한다 . 大部分의 옴부즈만은 苦衷民 願을 處理하는 過程에서 法令 및 기타 制度나 政策등의 改善이 必要하다고 認定 되는 경우에는 이에 대한 合理的인 改善을 勸告하거나 措置를 變更할 것을 要求할 수 있다 . 이는 옴부즈만이 合法性의 問題만이 아닌 合理性・合目的 性 問題까지도 處理 하도록 要求됨에 따른 것으로 行政官으로 하여금 積極的 인 行政을 할 수 있는 端緖를 提供 한다는 點에서 옴부즈만의 새로운 存在價 値로 浮上하고 있다.28 )
27) 日本行政監察局, 前揭書, P P . 5 - 10 28) 崔昌行, 前揭論文, P .22
라 . 民 主 的 ・ 政 治 的 代 辯 機 能29 )
自由民主主義 社會에서는 階層・部門・地域間에 국가의 權限과 機能에 대한 多樣한 立場과 見解를 가질 수 있다. 이 때 行政機關은 대체로 힘있는 多數를 代 表하는 決定을 하기 쉽고 따라서 힘없는 小數集團은 行政機關의 決定에 의해 權 益을 侵害당할 可能性이 높아지게 된다. 이러한 社會的 弱者의 정당한 權益 이 侵害 당하지 않도록 옴부즈만은 이들을 代辯해 줄 것이 要求되고 있다.
이와 같은 옴부즈만의 여러 가지 機能이 充實하게 遂行되기 위해서는 옴 부즈만의 判斷이 따뜻한 人間愛에 基礎하여야 하며 制度가 創設될 때부터 强 力한 權限의 부여와 함께 政治的・行政的인 영향으로부터 獨立性을 維持할 수 있도록 하는 것이 무엇보다 重要하다 하겠다.
第 5節 옴 부 즈 만 制 度 의 類 型
옴부즈만 制度는 오늘날 世界各國에 퍼져 있으며 그 名稱과 機能도 多樣하여 苦衷處理人(Griev anceman ), 仲裁者(Mediato), 議會監察官(Parliamentary Comm is sioner ), 公衆保護官(Public Protector ), 公衆相談官(Public Council), 法의守護者(Defender of the law ), 人民代表(People s Representativ e), 民權擁 護者(Citizen s Defender ), 民衆의 審太(People s Watchdog ) 등으로 불려 지고 있다.30 )
이러한 名稱으로 알 수 있듯이 옴부즈만의 類型은 多樣하지만 理解를 보 다 體系的으로 하기 위해서 몇가지 類型3 1)으로 나누어 볼 수 있다. 그러나 이러
29) 國民苦衷處理委員會, 前揭資料, P .14 30) Don ald C. Row at , op . cit ., P .129 31) 洪鍾一, 前揭論文, P P .32- 35
한 분류는 代表的 特徵을 基準으로 한 것으로서 基準이 模糊한 것도 있으 며 對象制度를 어느 하나의 類型에 속한다고 말하기 어려운 경우도 있다.
가 . 純 粹 議 會 型
첫번째 類型은 전적으로 議會에 대해 責任을 지는 傳統的인 純粹議會型 옴 부즈만제도이다. 이 類型에는 스웨덴의 옴부즈만제도를 모델로 하는 北歐 地域 國家들의 制度가 해당되지만 全世界 大部分의 國家들이 이 類型을 取하 거나 模倣하고 있어서 一般的으로 옴부즈만제도라고 指稱할 때는 이 類型 을 意味한다.
이 類型이 옴부즈만制度의 原型이라고 할 수 있는 것으로서 이 類型의 옴 부즈만은 法律的 素養이 있는 자 중에서 選出되며 議會에 소속되어 있으나 고도 의 政治的 獨立性을 보장받고 議會에 年例報告書를 제출하게 되어 있지만 業務 遂行에는 議會의 간섭을 받지 않는다32)는 등의 本來的 特徵을 갖고 있기 때문이다.
나 . 修 正 議 會 型
두번째 類型은 修正議會型 옴부즈만제도인데 이는 주로 英聯邦諸國이 채 택하고 있으며 스웨덴의 純粹議會型 制度보다 그 權限과 獨立性이 크게 制限 되고 地位도 格下 되어 있다.33 ) 실제로 스웨덴에서는 옴부즈만으로 選出될 수 있는 者를 憲法에는 法律的 素養이 있는 人格者 라고 規定하고 있고 實際 로는 最高裁判所의 判事나 그와 同等한 資格을 갖춘 者 중에서 任命되며 그 處遇도 그와 同等하게 하고 있지만,34 ) 英國에서의 그 身分은 議會코미쇼너의 32) 姜錫勝, Om bu d sm an制度의 適用에 관한 硏究 (檀國大學校 大學院 碩士學位論文,
1980), P .34
33) 金浩鎭, 各國 옴부즈만制度의 比較硏究 ,「韓國行政學報」(韓國行政學會, 1978), P .157
34) 許文明, Om bu dsm an制度의 形態와 機能에 관한 比較硏究 (東國大學校 大學院
경우 議會가 任命하지 않고 內閣의 推薦으로 國王이 任命하며 民願도 國民으로 부터 直接 接受하여 處理하지 못하고 地域區 議員을 통하여 遂行함으로써 議 會의 補助役割을 하는 것에 그치고 있다.
다 . 行 政 府 型
세번째 類型으로는 전적으로 行政首班에 대해 責任을 지는 行政府型 옴부 즈만제도를 들 수 있다. 이 類型은「탄자니아」나 「피지」, 「키프러스」같은 開發途上國들에서 採擇하고 있는데, 年例報告書는 行政首班을 거쳐 議會에 送 付 되는데 이제까지의 實態를 본다면 國民의 權益을 擁護하기 보다는 오히 려 國民의 不平에 대해 該當 行政機關이나 公務員을 擁護하는 일이 더 많았 다고 할 수 있어서 本來의 옴부즈만제도 設置의 趣旨를 제대로 살리지 못하 고 있다.
行政府형 옴부즈만制度는 國會에 의한 行政統制라기보다는 行政府 自體的 으로 國民의 苦衷을 묻고 當該 行政機關을 調査하여 是正勸告 및 斡旋・說 得하는 行政救濟에 重點을 두고 있어서, 國民의 苦衷을 檢討・分析하는 原因 糾明 과정을 통하여 行政運營 改善에 能動的으로 기여하는 行政節次의 일환 으로 理解할 수 있다.35 )
라 . 折 衷 型
네번째로 折衷型 옴부즈만제도를 들 수 있는데 이 類型에서 옴부즈만은 行 政首班과 議會에 대해 거의 對等하게 責任을 지는데 이 制度는 프랑스, 기아 나 등에서 採擇하고 있다. 이 경우의 옴부즈만은 報告書를 議會 및 大統領
碩士學位論文, 1981), P .17
35) 金鐵容, 옴부즈만의 導入可能性 ,「自治硏究3」, (韓國地方自治硏究所, 1993), P .12
에게 提出하는데 그 獨立性과 權限, 그리고 地位는 議會型 옴부즈만 보다는 약하지만 行政府型 옴부즈만 보다는 强하다.
마 . 監 査 院 型
마지막 다섯번째의 類型으로는 監査院型 옴부즈만제도를 들 수 있는데 이 制度는 이스라엘에서 採擇하고 있다. 監査院이 會計監査이외에 行政機關의 業 務執行에 대하여 合法性 뿐만 아니라 能率性, 道德性까지 監査할 權限을 가지 고 있어 監査機能과 民願調査機能을 統合遂行케 하는 制度로서36 ) 우리나라의 監査院制度와 상당히 類似하다고 말 할 수 있다.
36) Don ald C. Row at , op . cit ., P P .130- 132
第4章 世界各國의 옴부즈만制度
19世紀初 스웨덴에서 始作된 옴부즈만제도는 현재 世界各國에 傳播되어 날 로 擴大되고 强化되어가는 行政權을 統制하는 유력한 手段이 되고 있다. 그러 나 각 나라에서 運營되고 있는 옴부즈만제도는 그 形態 및 運營實態가 조금씩 다르며 저마다의 效率的인 運營方案을 모색하기 위해 努力하고 있다. 어떤 나라 의 特定制度가 다른 國家에 移植될 때 그 制度의 成功與否는 政治的, 文化的, 行 政的 環境變數에 의하여 左右되므로 옴부즈만제도도 各 나라의 實情에 맞추 어 受容되었으며 國民意識의 變化와 함께 發展하였다.
따라서 여기서는 이 制度가 世界여러나라에서 어떻게 制度化 되어 있는가를 살펴보고 우리나라 제도의 改善方案에 대한 도움을 얻고자 한다 . 이러한 觀點에서 옴부즈만제도의 發祥地인 스웨덴의 制度와 特徵있는 기타 主要國家 의 制度를 槪觀한다.
第 1節 北 歐 系 諸 國
1 . 스 웨 덴
가 . 設 置 背 景
스웨덴 議會가 이 制度를 필요로 한 實質的 理由는 첫째 保守勢力과 革新 勢力의 內部的 妥協, 둘째 國王의 司政官(Justitie Kan sler ) 임명에 대응할 만 한 勢力을 구축하여 衡平을 維持하는 것, 셋째 國政監察機能의 非權力的 性格 을 强調하는 것, 넷째 司政官(JK )에 의한 政府統制의 不信, 다섯째 專制君主 制下에서의 官僚支配의 傳統, 여섯째 權力分立의 도그마에 대한 懷疑 등을 提
