第 1節 옴 부 즈 만 의 槪 念 및 意 義
옴부즈만 制度의 始發은 行政權의 濫用이나 不法行爲로부터 國民의 權利와 利益이 侵害 되었을 때 그것을 迅速하게 救濟하자는 것으로서 옴부즈만은 行 政府가 아닌 議會가 任命하는 것이 本來的 特徵이다.
Om budsm an 이란 고대 스웨덴어의 umbup 에서 由來1)된 것으로 代表 者・代理人・監視者・市民保護者・辯護人 등 本人을 代理하여 本人의 利益을 위해 行動하는 者를 總稱하며 現代的 意味의 行政統制機能을 수행하는 옴 부즈만이 制度化 된 것은 1809년 스웨덴에서 王權과 議會間의 勢力均衡을 위 하여 憲法이 制定되고 政府機關으로서의 司政官 (Ch an cellor of Ju stice)과는 별도로 議會自身의 代理人으로써 議會옴부즈만 (Ju st it ie Om b u d sm an )이 選任된 것에서 비롯된다 .2 )
이러한 옴부즈만은 처음에는 議會의 代理人으로서 行政을 監視하고 統制하는 役 割을 하였으나, 各國에 傳播되는 過程에서 오히려 國民의 代理人으로서의 性格을 강하게 띠게 되었으며 國民의 權利救濟機能이 强調되었다. 그리하여 오늘날에는 國民의 代理人으로서 國民과 行政과의 仲介役으로 兩者間에 發生하는 問題를 될 수 있는 한 널리 받아들여 形式에 구애됨이 없이 實效性 있는 權利救濟의 實 現을 目標로 簡易・迅速하게 苦衷을 解決 하는 任務를 遂行하고 있다.
1) 許慶, 옴부즈만 制度의 硏究 , 憲法硏究3輯(韓國憲法學會, 1975), P .89 古代 스웨덴語 의 um bu p 는 現代의 Om bu d 라는 말로 變形되었는데 r epr es ent at iv e , ag ent , spok sm an , at t or n ey , s olicit or , depu t y , deleg at e 를 意味하며, "gu ar dian , Cit izen ' s defen der , Cit izen ' s pr ofect or , gr iev an cem an 등으로 表現된다.
2) 日本 オンブズマン 制度硏究會, オンブズマン制度硏究報告(1986 ), P .5
옴부즈만制度에 대한 여러 學者들의 定義를 살펴보면 로와트(Donald C.
Row at )는 옴부즈만을 政府當局에 의하여 不當하게 取扱된 市民의 不平을 調 査하고, 만약 그 不平이 不當한 것이라면 救濟를 摸索하는 議會의 職員이 라고 定義 하였으며,3 ) 앤드랜(Nils Andren )은 어떤 範圍內의 公共機關과 民願 奉仕와 같은 活動을 監督하기 위하여 議會에 의하여 任命된 法的 公務員으로 把 握하였고,4 ) 金永勳 敎授는 옴부즈만이란 議會에 의하여 任命되어 行政官僚 들의 不法行爲나 不當한 行政處分으로 被害를 입은 個人이 救濟를 호소하면 일정한 權限의 範圍內에서 調査하여 是正을 촉구함으로써 國民의 基本權을 保 護하는 구실을 하는 것으로 把握하였으며5 ) 兪焄 敎授는 옴부즈만 制度란 官僚 들의 橫暴와 權力의 濫用으로부터 國民을 保護하려는데 主眼點을 둔 制度 라고 定義 하였다.6 )
그리고 李仕默은 위의 定義를 綜合하여 옴부즈만이란 行政機關의 行政 作 用이 그 權限의 限界를 넘거나 또는 濫用하여 國民의 權利利益을 侵害했을 경우 그 眞相을 調査하고 是正措置 및 行政救濟를 摸索하여 國民을 保護하도록 議會에 의해 任命된 獨立性을 가진 公務員 7 )이라는 見解를 提示하고 있다.
이와 같이 옴부즈만制度에 대한 여러 定義들은 多樣한 意味를 갖고 있지만, 옴 부즈만은 行政權의 監視・監督과 국민의 자유 및 권리확보에 그 意義가 있다 고 하겠다. 옴부즈만제도는 行政外的 統制方法의 범주에 속하는 行政統制手
3 ) Don ald C. Row at , T h e Om b u d sm an - Citizen ' s Defen der (L on don , A llen an d Un w in , 1968 ), P .7
4 ) Nils A n dr en , T h e S w edish Om b u d sm an , A n gr o - S w edish R ev iew (1962)
5 ) 金永勳, 옴부즈만制度의 硏究- 民主主義 完成을 위한 價値 있는 試案으로서 , 「月 刊 亞細亞」, 創刊號(1969), P .110
6 ) 兪焄, 行政學原論(서울 : 法文社, 1980), P .661
7 ) 李仕默, 行政監査制度의 比較法的 硏究 (東國大學校 大學院 博士學位論文, 1979), P .117
段의 하나이며, 주로 民願救濟의 형식을 빌어 행사되는 統制方法이다.8 ) 이는 現 代國家에 있어서 各種 救濟制度에도 불구하고 날로 增大・强化되어 가는 行 政權으로 인해 個人의 權利가 侵害되는 경우가 많아지는데도 이를 救濟를 받 을 수 없는 경우가 많기 때문에 이와 같은 弱點을 議會가 나서서 解決하려는 意圖인 것이다. 이는 議會가 國民을 直接的으로 代表한다는 代議制의 原理 와 主權은 國民에게 있다는 主權在民의 원리상 당연한 歸結이라 볼 수 있다.
第 2節 옴 부 즈 만 制 度 의 形 成
1 . 옴 부 즈 만 制 度 의 起 源
오늘날 옴부즈만은 一般的으로 그 始源을 1809年의 스웨덴憲法의 制度化 에서 구하는 것이 보통이지만 古代 그리스나 로마 등의 都市國家時代에도 옴부즈만과 類似한 制度가 있었으며 이러한 古代의 制度들이 現行의 옴부 즈만에 影響을 미쳤다고 할 수 있다 .9 ) 사실 人間의 屬性은 거의 同一하 기 때문에 權力에 의한 國民의 權利侵害 現象은 언제, 어디서나 줄곧 있었 으며, 爲政者들은 그들의 存立基盤을 維持하기 위해 그 實 效 性 與 否 에 관 계 없 이 民衆의 權益을 擁護하는 制度的 裝置를 마련했을 것으로 생각 된다 .
古代 그리스의 스파르타에는 만 60세 이상의 市民 가운데에서 民會가
8 ) Rob er t D . M iew ald , P u blic A dm inist r at ion : A Cr it ical P er sp ect iv e (N ew Y ork : M cGr aw - H ill, 1978 ), P P . 236 - 253
9 ) W alt er Gellh or n , "Om bu d sm an an d ot h er s Cit izen ' s pr ot ect or s in n in e coun tr ies " (H av ar d U niv er sity P r es s , 1966 ) ; 金伊烈, 옴부즈만의 硏究 , 「法律行 政論集 第16輯」(高大法律行政硏究所, 1978), PP .3- 5
選出하여, 貴族의 權益을 代表하는 王을 牽制하며 法의 守護者로서 平民의 權益을 擁護하게 한 에포로스(Ephoros )라는 5人의 最高行政擔當官이 있었다 고 한다. 이것이 아마 歷史上에 나타나는 옴부즈만 類似制度의 始初라고 한다.10 ) 古代 로마에도 T ribunu s Plebis라고 하는 護民官 2人이 있었다고 하는데, 이 護民官의 主任務는 貴族에 대하여 平民들의 權益을 擁護하기 위하여 執 行官의 行政, 選擧, 立法, 元老院 決議에 대한 拒否와 干涉을 행하는 것이었다.11)
中世의 아라곤 王國에는 Iu stitia라는 終身織의 臣下 監督官이 있었는데 이 들도 오늘날 옴부즈만과 비슷한 機能을 行使했지만 國王이 任命한다는 점이 差異點이라 할 수 있으며, 이 아라곤의 신하감독관이 스웨덴의 옴부즈만제도에 가장 直接的인 影響을 미쳤던 것 같다.12)
하나의 制度가 創設되기까지는 나름대로의 歷史的 段階를 거치고 그의 社會的, 政治的 與件이 成熟 되어야만 한다. 마찬가지로 스웨덴의 옴부즈만 制度도 하루아침에 이루어진 것은 아니다 . 스웨덴 옴부즈만은 11世紀로 거 슬러 올라가 그 起源을 찾을 수 있다 . 스웨덴의 初期 地方行政 領域은 半 自治的 이었으며 이러한 半自治的인 州에 國王은 Lan sm an 이라고 하는 그 의 代理人을 任命하여 이들로 하여금 各州에서 國王을 代理하도록 하였다. 그런 데 從來의 半自治的이었던 州들이 17世紀부터 점차 中央集權化되어 王權이 强化되자 마찬가지로 代理人의 權力도 强化 되었는데 특히 國民의 權益擁護 의 機能이 强化되었다.13 )
그후 1713年 카알12세(karl )가 1700～1721年까지 계속된 北方戰爭중에 Polt ava戰鬪에서 러시아軍에게 패배하여 터어키로 逃走한 후 그곳에서 本人을 10) 洪亭昶, 曺佐鎬 共著, 世界文化史大觀 (서울 : 韓國出版社, 1974), P P .121- 122 11) 洪亭昶, 曺佐鎬 共著, 上揭書, P P .121- 122
12) 金伊烈, 옴부즈만硏究 (1) ,「月刊考試 50」 (1978. 3 ), P .58 13) 李仕默, 前揭論文, P P .123 - 125
대신하여 本局을 遠隔統治하기 위한 最高監察官 (Hog st e Om bu dsm an )을 設置했는데 國王이 죽은 후에도 없어지지 않고 여러 차례의 改正에도 不拘하고 存續되었던 것이다. 이 最高檢察官은 그 뒤 啓蒙主義思想의 影響으로 國民代 表機關인 等族會義가 권한이 강해져 實質的으로 國定을 다스리게 되자 1719 年 司政官(Justitie Kan sler )으로 名稱이 바뀌어 等族會義에서 任命하게 되었 다. 그러나 다시 1771年 쿠데타로 絶對王政을 强化시킨 구스타프3세(Gu staf
Ⅲ)가 司政官을 임명하게 되었으며, 1809年 無血革命으로 구스타프 3세의 絶 對王政이 崩壞되자 議會의 뜻을 관철하여 議會가 統制할 수 있는 獨立된 行 政監察官(Ju stitie Ombudsman )의 設置를 憲法에 明文化 시킴에 따라 議會의 代理人 역할을 하게 되었다.14 )
行政監察官制가 新設된 후 처음에는 이 制度에 대한 懷疑들도 많았으나 결국 이 監察官制는 스웨덴 國民들에게 行政當局의 權力濫用을 막는 擁護者로 認定되 게 되었으며 오늘날의 全世界的인 制度의 선구를 이루게 된 것이다.15 )
2 . 옴 부 즈 만 制 度 의 發 展 과 國 際 的 擴 散
1809年 스웨덴 憲法이 議會가 法的 素養이 있고 淸廉한 有名人士를 옴부즈만으로 選出 , 行政府所屬인 司政官과는 달리 議會所屬으로서 公共 行政을 監督하고 그 活動結果를 議會에 報告 하도록 하는 制度를 具現 한 이래 옴부즈만은 세계 많은 나라에 波及되기 시작하였다 .
스웨덴에서 시작된 옴부즈만제도는 地政學的으로 가까우면서 13世紀이 래 600餘 年間 스웨덴의 統治를 받은 핀란드에 제일 먼저 移植 되었다 .
14) 宋昌錫, 地方 옴부즈만制度 活性化 方案 , 「自治行政硏究」, 創刊號(2000. 1), P .269 15) 林杜澤, Om budsm an制度에 관한 考察 (全南大學校 大學院 碩士學位論文, 1981),
PP .23- 24
그리고 덴마아크와 노르웨이로 퍼져나가 스칸디나비아형 옴부즈만이 完成되 고 1962年 英聯邦諸國 중 최초로 뉴질랜드가 議會監察官(Parliamentary Comm is sioner )을 設置하게 되어16 ) 옴부즈만제도는 地域的 次元을 벗어나서 汎世界的 次元의 制度로 發展하게 되었다.
뒤이어 濠洲, 英國, 나이지리아, 美國과 같이 英聯邦의 일원이거나 過去에 英國의 影響을 강하게 받았던 나라에서 採擇 되었는데 이중에서 英聯邦國家인 호주와 미국, 캐나다는 聯邦政府 次元에서보다 州 政府 次元에서 받아들이게 되
뒤이어 濠洲, 英國, 나이지리아, 美國과 같이 英聯邦의 일원이거나 過去에 英國의 影響을 강하게 받았던 나라에서 採擇 되었는데 이중에서 英聯邦國家인 호주와 미국, 캐나다는 聯邦政府 次元에서보다 州 政府 次元에서 받아들이게 되