2018-
28
이효영
남북경협의 제도적 안정화를 위한
통상외교 전략
세미나 일자 2018. 7. 20.
발 표 이효영 경제통상연구부 교수 토 론 이상숙 외교사연구센터 연구교수
이재민 서울대 법학전문대 교수 이해정 현대경제연구원 통일경제센터장
이 문건은 집필자의 견해를 바탕으로 ‘열린 외교’의 구현과 외교정책수립을 위한 이 글은 국립외교원 외교안보연구소에서 매주 개최되는
주요국제문제분석 세미나에서의 논의를 참고로 하여 저자가 작성한 것입니다.
발 행 일 2018년 8월 3일 발 행 처 국립외교원 외교안보연구소 편 집 유혜영 연구원
디 자 인 역사공간
발간등록번호 11-1261021-000001-03
국립외교원 외교안보연구소
(우)06750 서울특별시 서초구 남부순환로 2572 http://www.ifans.go.kr
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CONTENTS
문제의 제기 01
남북경협의 제도적 안정화 방안 및 쟁점 03 남북경협의 제도적 안정화를 위한 통상외교 전략 13
정책적 고려사항 18
2018-28
남북경협의 제도적 안정화를 위한
통상외교 전략
1. 문제의 제기
2016년 이후 한동안 경색되었던 남북한 간 경제협력은 최근 개최된 남북 정상회담 (‘18.4.27) 및 북-미 정상회담(6.12)을 계기로 재개의 가능성이 높아지고 있음.
북한의 제4차 핵실험(‘16.1.6)과 장거리 미사일 발사(2.7) 후 남북경협의 대표적 성과로서 추진되었던 개성공단 사업이 완전히 중단되었으며, 미국과 UN의 대북 제재 조치 강화로 인하여 남북 경협은 더 이상 진전되지 못함.
새로운 국면을 맞은 남북 경협에 대한 논의는 과거의 시행착오를 바탕으로 남북경협을 보다 제도적으로 안정화시키는 방안을 중심으로 다시 활발하게 이루어지고 있음.
특히 앞으로의 남북경협의 확대에 대비하여 남북경협의 무관세 거래에 대한 국제 사회의 승인 및 북한의 경제체제 발전을 촉진하기 위한 제도적 방안으로서 남북한 간의 FTA(Free Trade Agreement) 체결 가능성이 보다 심도 있게 논의되고 있음.
남북한 FTA는 남북경협의 국제규범과의 정합성 제고를 통한 제도적 보호 차원에서 필요할 뿐 아니라 남북경협에 참여하는 우리 기업의 보호를 위해서도 필요함.
최근까지만 하더라도 북한의 핵 개발 노력에 대응한 미국과 UN의 대북 제재 조치는 남북경협 추진의 최대 걸림돌로 여겨졌으나, 북-미 정상회담 이후에는 북한의 핵문제 해결을 위해 대북 제재 조치의 완화 가능성이 조심스럽게 점쳐지고 있음.
대북 제재의 해제 이후 남북경협은 최근 북한의 경제건설을 위한 새로운 전략적 노선1)에 힘입어 급격하게 확대될 것으로 예상되며, 북한과의 경제통합에 대비해야 하는 우리 정부의 입장에서는 이에 적극 대비할 필요가 있음.
1) 북한은 최근 제3차 남북정상회담의 개최 직전에 당 제7기 3차 전원회의(4.20)를 개최하여 이전의 ‘경제와 핵 무력 건설 병진 노선’에서 ‘새로운 전략적 노선’으로 전환 선포하였으며 이는 병진 노선을 통해 달성하지 못한 경제 건설에 초점을 두고 있음. 이상숙(2018),「제3차 남북정상회담 평가와 북한의 남북관계 개선 원인: ‘새로운 전략적 노선’을 중심으로」, IFANS 주요국제문제분석 2018-15 참조.
이에 따라 본 보고서는 남북경협의 국제법상 현황에 대한 검토를 바탕으로 국제경제 체제 속에서 남북경협의 제도적 안정화를 위한 방안을 분석하고 이를 추진하기 위한 우리 정부의 통상외교 전략을 제시하고자 함.
2. 남북경협의 제도적 안정화 방안 및 쟁점
2)가. 남북경협의 국제법상 현황
남북경협은 남북한 간 교역이 ‘민족내부거래’로 간주됨에 따라 관세가 적용되지 않음.
「남북기본합의서의 교류 협력 관련 부속합의서」(1992) 및 「남북 교류 협력에 관한 법률」(1990)에 따라 남북한 간 거래는 국가 간 거래가 아닌 민족내부거래로 간주 되며, 원산지가 북한인 물품이 반입될 때 관세 및 수입 부과금에 대한 규정이 적용되지 않음.
반면, 남북한 간 무관세 거래는 세계무역기구(World Trade Organization) 회원 국인 우리 정부에게 WTO 협정상 기본
의무인 최혜국대우(Most Favored Nation treatment) 의무3)에 대한 위반 소지가 있음.
한국은 북한이 비록 WTO 비회원국 이라도 북한에게 제공하는 모든 무관세 혜택을 다른 모든 WTO 회원국에게 제공 해야 하는 의무가 있음.
남북한 간 교역규모가 작은 현재는 문제의 소지가 없지만 향후 남북한 간
2) 임수호·이효영 외「남북한 CEPA 체결의 중장기 효과 분석 및 추진 방안 연구」, 대외경제정책연구원 연구보고서 16-07, 73-83쪽 참고.
3) ‘관세와 무역에 관한 일반 협정(GATT)’ 제1조 1항에 의거하여 모든 WTO 회원국은 ‘여타 국가(any other coun- try)’와 교역되는 물품에 대한 모든 무역상 혜택을 다른 WTO 회원국의 동종 물품에도 무조건적으로 즉시 부여 해야 함.
향후 남북한 간 교역이 증가하고
북한에서 생산된 물품이 한국으로
반입되어 제3국으로 수출될 경우
WTO 여타 회원국에 의해
한국의 최혜국대우 의무 위반을
문제로 제기할 수 있으며...
교역이 증가하고 북한에서 생산된 물품이 한국으로 반입되어 제3국으로 수출될 경우 WTO 여타 회원국에 의해 한국의 최혜국대우 의무 위반을 문제로 제기할 수 있음.
남북경협의 추진을 위해 정책적으로 제공되는 여러 특혜조치 또한 WTO 보조금 협정상 규정 위반의 소지가 있음.
WTO 보조금 협정은 “정부가 받아야 할 세입을 포기하거나 징수하지 않은 경우”도 보조금에 해당4)한다고 규정하고 있어 관세를 징수하지 않은 반입 물품 및 개성공단 입주기업에 제공하고 있는 각종 재정 지원 및 세금 혜택은 WTO 규정상 규제 대상이 됨.
특히 재정 지원을 받은 입주기업이 개성공단에서 제조한 물품이 제3국으로 수출 되는 경우 ‘수출보조금’으로 간주되거나, 개성공단에서 제조된 물품이 한국의 기존 다른 교역상대국의 수입 물품을 대체하게 되는 경우 ‘수입 대체 보조금’으로 간주될 수 있음.5)
또한 한국 정부가 북한에게 제공하는 각종 생산설비 및 물류 지원은 ‘특정성’이 존재한다고 인정되고 다른 교역상대국의 수출이나 국내생산에 피해를 초래하는 경우 ‘조치가능 보조금’으로 제소 대상이 될 수 있음.
현재는 남북경협이 중단된 상태이며 재개된다 하더라도 초기에는 규모가 크지 않아 WTO 회원국들이 공식적으로 문제를 제기할 가능성이 거의 없음.
그러나 향후 교역량이 증가하여 한국 시장에서 기존 교역상대국의 수출 물품이 대체되거나 무역상 피해를 입게 되는 경우, 개성공단으로 반입된 무관세 원자재와 저렴한 노동력을 이용하여 북한에서 제조된 물품의 수출 규모가 확대되고 가격 경쟁력도 갖추게 될 경우에는 여타 회원국의 이의 제기가 가능함.
4) WTO 보조금협정 제1.1(a)(1)(ii)조.
5) ‘수출보조금’ 및 ‘수입대체 보조금’은 모두 WTO 보조금 규정상 금지대상 보조금에 해당함. WTO 보조금협정 제3조.
나. 남북경협의 국제경제체제에서의 정당성 확보 방안 및 쟁점
1) WTO 의무면제(Waiver) 제도
남북경협에 대하여 국제통상법적으로 예상되는 쟁점에 대응하기 위해 우선 WTO 협정의 의무면제(Waiver) 제도를 활용하는 방안을 검토해볼 수 있음.
GATT(General Agreement on Traffic and Trade) 제25조 제5항 및 WTO 설립 협정 제9조 제3항, 제4항에 의거하여 GATT/WTO 협정상 회원국의 의무에 대한 면제가 허용됨.
기본적으로 의무면제의 승인은 ‘예외적인 상황(Exceptional circumstances)’에 국한되며 명시되는 제반 조건(Terms and conditions)을 준수해야 하며 정해진 종료일 까지 일시적으로 부여됨.
‘예외적인 상황’에 대한 정해진 정의는 없으나 기본적으로 의무면제를 제한적으로 관리하기 위하여 경제적 어려움(Economic hardship) 등 일시적(Temporary)으로 특별한 상황에서만 특정 국가에 면제 권한을 부여하는 것으로 이해되고 있음.
1년 이상 면제가 적용되는 경우에는 매년 재심사를 받아야 하며 심사 시에는 의무 면제가 부여된 ‘예외적인 상황’이 계속 존재하는지 및 면제 부여의 조건이 모두 충족 되었는지를 검토하여 연장, 수정 또는 종료가 결정됨.
의무면제의 승인 결정은 원칙적으로 WTO 각료회의에서 이루어지나 각료회의가 개최되지 않는 경우에는 일반적으로 WTO 일반이사회가 컨센서스(Consensus)6)에 의해 의사결정을 내림.
당초 GATT 체제하에서는 2/3 과반수의 찬성 요건이었으나 WTO 체제에서는 회원국 3/4의 찬성 표결 조건으로 변경되어 더욱 엄격해짐.
6) WTO 설립 협정 제9조 제1항에 의거하여 “결정을 하는 회의에 참석한 회원국 중 어느 회원국도 공식적으로 반대하지 않는 한 검토를 위하여 제출된 사항에 대하여 컨센서스에 의하여 결정되었다고 간주한다”.
1995년 12월 WTO 일반이사회의 ‘WTO 가입 및 의무면제 관련 의사결정 절차에 관한 의장 성명서’ 채택 이후 사실상 모든 의무면제 결정은 컨센서스로 결정하도록 함.7)
회원국들이 GATT/WTO 협정상 의무면제의 승인을 요청하게 되는 배경에는 의무 이행의 유예기간 연장 등 역량 부족(Capacity problem), 정책적 결정사항의 이행, 대외정책 목표의 이행 등 다양함.
이외에도 GATT 제24조의 요건을 충족하지 못하는 무역협정 등을 통한 시장 통합(Market integration)을 정당화하기 위해 의무면제 권한을 갖고자 함.
1951년 설립된 유럽석탄철강공동체(European Coal and Steel Community)는 회원국 간 석탄·철강 부문의 시장 통합을 목적으로 하고 있으므로 GATT 제24조 8항의
‘실질적으로 모든 무역’ 요건을 충족하지 못한 것으로 판단하여 GATT 의무면제의 승인을 요청함.
ECSC는 협회가 추구하는 시장 통합이 다른 GATT 체약국에게도 경제적 이익을 초래할 것이라 주장하였으며, ECSC의 정치적 중요성도 인정되어 의무면제가 승인됨.
미국은 1965년 캐나다와 체결한 양자 자동차 협정(U.S.-Canada Automotive Pact)에 의한 자동차 및 자동차 부품의 무관세 교역에 대하여 같은 해에 GATT 제1조 최혜국대우(MFN) 대우에 대한 의무면제를 승인받음.
당초 미국은 캐나다와의 자동차 및 부품에 대한 무관세 거래로 인하여 무역이전 (Trade diversion)의 효과가 없다고 간주하여 의무면제 신청을 하지 않았으나, GATT 작업반은 미국의 자동차 협정 이행이 명백히 GATT 협정에 대한 의무 위반에 해당한다고 지적하여 미국이 의무면제를 신청함.
7) General Council, Minutes of the Meeting of 15 November 1995, WT/GC/M/8 (1995.12.13)
미국은 캐나다와의 자동차 협정에 따른 무관세 교역에 대하여 북미 지역의 자동차 산업이 사실상 하나의 거대한 시장으로서 역할을 하며 관세 및 기타 무역 장벽으로 인하여 인위적으로 시장이 구분되어 있으며, 시장 통합을 통해 더욱 효과적인 생산 활동을 촉진할 수 있다고 주장함.
미국에 승인된 의무면제는 미-캐나다 자동차 협정의 잠재적 무역이전에 대한 일부 회원국의 우려를 반영하여 긴급수입제한(세이프가드) 조치를 포함하는 조건 으로 부여되었음.
또한 1996년 12월 31일 종료 예정이었던 미국에 대한 의무면제가 1998년 1월 까지 연장되었는데, 이는 미-캐나다 자동차 협정이 추후 GATT 제24조상 요건을 모두 충족하고 있는 NAFTA(North American Free Trade Agreement) 협정으로 통합될 예정임을 반영하여 승인된 것으로 평가됨.
이외에도 WTO 체제하에서는 EC(European Community)의 ACP(African, Caribbean and Pacific) 국가들과의 바나나 수입에 대한 관세 특혜조치에 대하여 의무면제를 신청한 바 있으며, WTO 일반이사회는 EC의 특혜 대우가 EC와 경제동반자 협정(Economic Partnership Agreement)을 체결한 ACP 국가에 대해서만 제공되고 있다는 점을 감안하여 의무면제를 승인함.
EC는 ACP 국가의 바나나 수입에 대한 특혜 대우를 통해 ACP 국가들의 빈곤 탈피, 지속가능한 개발 및 점진적 국제경제체제로의 편입을 목적으로 하고 있다고 설명함.
의무면제 승인 결정은 미국과 중남미 국가들의 반대로 2년 이상 소요되었으며, 결국 EC가 미국 및 에콰도르와 각각의 양해합의서(Understanding)를 채택하여 이들 국가들의 우려사항에 대하여 적극 대처를 한 것이 최종적인 의무면제 승인 결정에 중요한 역할을 한 것으로 평가됨.
2) 남북한 간 자유무역협정(FTA)
남북경협의 국제통상법적 정당성 결여 문제를 해결할 수 있는 또 다른 방안은 남북한 간 자유무역협정(FTA)을 체결하여 GATT/
WTO 협정상 의무에 대한 예외 적용을 인정 받는 것임.
GATT 협정 제24조에 따라 다자무역 체제는 자유무역의 활성화를 위해 일부 회원국 간 시장 통합을 위한 관세동맹 (Customs union) 또는 자유무역협정(FTA)의 체결을 허용하고 있음.
관세동맹이나 자유무역협정(FTA)을 체결하기 위해서는 두 가지의 실체적 요건과 절차적 요건이 충족되어야 함.
대외적으로는 FTA를 체결하는 회원국이, FTA 체결국이 아닌 회원국에 대하여 FTA 체결 이전보다 무역 장벽을 더 높이지 말아야 하며, 대내적으로는 FTA를 체결 하는 회원국 간에 ‘실질적으로 모든 무역(Substantially all trade)’에 대한 장벽이 철폐되어야 함.8)
절차적 요건으로는 FTA 체결 계획과 내용을 WTO에 통보하여 WTO 지역무역 협정위원회(Committee on Regional Trade Agreements)로부터 합치성 여부에 대한 심사를 받아야 함.
남북한 간 FTA의 경우, FTA 체결 전후로 무관세 거래는 변함이 없을 것이므로 대외적 요건을 충족하는 것은 어렵지 않겠지만, 대내적 요건을 충족하기는 쉽지 않을 것으로 보임.
8) GATT 협정 제24조 5(b)항 및 8(b)항.
남북경협의 국제통상법적 정당성 결여
문제를 해결할 수 있는 또 다른 방안은
남북한 간 자유무역협정(FTA)을
체결하여 GATT/WTO 협정상 의무에
대한 예외 적용을 인정받는 것이고...
남북한 간 경제발전 수준의 차이로 인하여 남북한 간 거래되는 품목의 종류는 일부 품목에 집중되어 있어 한국의 입장 에서는 대내적 요건인 ‘실질적으로 모든 무역’을 FTA 대상에 포함시키기 어려운 상황임.
과거 RTA 위원회에서는 ‘실질적으로 모든 무역’에 대한 판단 기준에 대한 논의가 이루어졌는데, 당시 호주는 ‘HS
코드(Harmonized System Code) 6단위의 95%’에 해당하는 품목을 제안하며, 일부 품목에 집중되어 있는 교역의 경우에는 이에 대한 예외에 해당할 수 있다고 언급한 바 있음.
그러나 이러한 판단 기준에 대한 합의는 아직 이루어지지 않은 상태이므로, 남북한 FTA 체결 시 대내적 요건의 충족 여부에 대한 이의가 제기될 가능성이 높음.
이와 같은 문제를 해결하고 북한의 현 경제개발 수준을 감안하여 정식 FTA를 체결하기 전 단계로서 ‘잠정협정(Interim Agreement)’을 체결하는 방안이 있음.
GATT 협정 제24조에 따라 FTA 체결의 전 단계로서 잠정협정을 체결할 수 있으며 이 경우에는 일반적인 FTA에 적용되는 실체적 요건 중 대외적 요건(여타 회원국에 대한 무역 장벽 수준 유지 또는 완화)은
충족해야 하지만, 대내적 요건(실질적으로 모든 무역 장벽 철폐)은 당분간 적용되지 않음.
이와 같은 문제를 해결하고 북한의 현 경제개발 수준을 감안하여 정식 FTA를 체결하기 전 단계로서
‘잠정협정(Interim Agreement)’을 체결하는 방안이 있고...
남북한 간 FTA의 경우, FTA 체결 전후로
무관세 거래는 변함이 없을 것이므로
대외적 요건을 충족하는 것은
어렵지 않겠지만, 대내적 요건을
충족하기는 쉽지 않을 것으로 보이며...
잠정협정을 체결하는 경우 향후 정식 FTA 체결을 위한 계획과 일정을 ‘합리적 기간(Reasonable length of time)’ 이내에 제출해야 하며, 특별한 경우를 제외 하고는 10년을 초과할 수 없음.9)
그러나 잠정협정에 포함된 FTA 추진계획과 일정이 적합하지 않다고 판단될 경우 WTO 여타 회원국들은 잠정협정 체결국에게 권고를 하도록 규정하고 있으며, 잠정 협정 체결국은 권고사항에 따라 계획과 일정을 수정하지 않을 경우 해당 잠정협정을 추진하거나 발효시킬 수 없음.
이에 따라 남북한 FTA는 최소 10년간 잠정협정의 형태로 추진이 가능하며, 해당 기간 동안에는 정식 FTA 체결을 위한 요건 충족을 위해 점차적으로 FTA의 적용 범위를 확대해나갈 수 있을 것으로 보임.
3) GATT/WTO 체제상의 권능조항(Enabling Clause)
개발도상국에 대한 특례를 인정하는 GATT/WTO ‘권능조항(Enabling Clause)’을 적용하여 남북경협의 예외성을 인정받는 방안도 생각해볼 수 있음.
GATT 「1979년 11월 28일 개발도상국들의 참여, 호혜 및 차별적, 우호적 취급에 관한 결정(1979 GATT Decision on Differential and More Favourable Treatment, Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries)」에 의거하여 개도국 회원국들은 다른 개도국에 대하여 시장접근을 위한 차별적인 특혜 대우를 제공할 수 있음.
일반적으로 개도국 회원국들이 지역무역협정을 체결할 때 GATT 협정 제24조의 조건을 충족하지 못하더라도 GATT/WTO 협정상의 최혜국대우 원칙에 대한 예외를
9) 잠정협정의 체결국들이 10년 이상의 기간을 원할 경우 WTO 상품교역이사회(Council for Trade in Goods)에 기간 연장 요청에 대한 충분한 설명을 제공해야 함.
인정받기 위해 권능조항을 활용하고 있음.10)
권능조항을 활용하기 위해서는 다음의 조건이 충족되어야 함: ▲다른 회원국의 무역을 저해하거나 장벽을 생성하지 않으면서 개발도상국의 무역을 원활화하고 촉진 해야 함, ▲관세 등 무역 제한적 조치의 감축 및 철폐를 저해하지 않도록 해야 함, ▲개발 도상국의 개발, 재정 및 무역 관련 수요에 적극 대응하는 방향으로 이루어져야 함.
GATT 협정 제24조 상의 FTA 충족요건에 비교하여 조건이 크게 완화된 것으로 개도국 간의 무역협정이 ‘실질적으로 모든 무역’을 포함하지 않더라도 이를 GATT/
WTO 협정상 합치하는 지역무역협정으로 인정할 수 있음.
‘실질적으로 모든 무역’을 포함하도록 요구하지 않기 때문에 권능조항에 의거하여 통보되는 무역협정은 관세의 완화 및 철폐가 일부 품목에만 해당되어도 허용됨.
권능조항의 활용 대상은 개도국 회원국에 한정되며,11) 권능조항에 근거하여 WTO에 통보하는 무역협정 대상은 ‘지역 및 다자적 합의(Regional or global arrangement)’로 규정되어 있어 적용 범위가 더 넓음.
이에 따라 WTO 제도상의 권능조항을 활용하기 위해서는 권능조항의 적용 대상인 지역무역협정이 존재해야 하나 그 대상 범위가 FTA나 관세동맹 등으로 한정되어 있 지 않으므로 남북경협 관련 남북한 간 체결된 합의서도 이에 해당할 가능성이 있음.
그러나 권능조항이 활용될 수 있는 적용 대상은 ‘GATT/WTO 회원국인’ 개도국 간에 체결된 지역무역협정에 해당된다고 규정되어 있음.12)
10) WTO 회원국들은 지역무역협정 체결시 WTO 지역무역협정 위원회(RTA Committee)에 통보를 해야 하며, 상 품교역 관련 관세동맹 또는 자유무역협정인 경우 GATT 협정 제24조 7항, 개도국 간 특혜무역협정인 경우 ‘권 능조항(Enabling Clause)’ 제2(c)항, 서비스 교역 관련 무역협정인 경우 GATS(Genral Agreement on Trade in Services) 협정 제5조 7항에 의거하여 통보함.
11) 단, 일반특혜관세(Generalized System of Preferences)를 부여하는 선진국 회원국인 경우에만 개도국과 체결 한 지역무역협정에 대하여 권능조항에 근거하여 WTO 통보가 가능함.
12) 권능조항 제2(c)항 원문은 다음과 같음: “Regional or global arrangements entered into amongst less-de- veloped contracting parties for the mutual reduction or elimination of tariffs and, ...”
이에 따라 WTO 비회원국인 북한과의 FTA는 권능조항에 의거한 개도국 간 특혜 무역협정으로서 허용 대상에 해당되지 않는 것으로 판단됨.
3. 남북경협의 제도적 안정화를 위한 통상 외교 전략
가. 남북경협과 WTO 협정의 의무면제(Waiver) 제도의 활용 방안
남북경협의 활성화에 따라 남북한 간에 반입·반출되는 물품에 대한 무관세 거래에 대하여 국제경제 체제 내에서 정당성을 확보하기 위해서는 WTO 협정의 의무면제 제도를 활용하여 GATT 협정상 최혜국대우 의무 및 WTO 보조금 협정상 의무에 대한 예외를 인정받는 방안을 생각해볼 수 있음.
의무면제의 승인 결정에 있어 중요한 기준인 ‘예외적인 상황’의 해당 여부와 관련하여 남북경협의 경우 일반적인 국가 간 무역이 아니라 휴전 상태에 있는 분단국 간에 통일 기반을 구축하기 위한 정책적 목적에서 추진되는 것이라는 점을 주장할 수 있을 것임.
또한 분단국인 남한과 북한 간의 시장 통합을 통해 북한의 경제개발을 촉진하고 북한의 경제적 어려움으로 인해 초래된 한반도의 위기 상황을 개선하기 위한 해결 방안으로서 남북경협의 중요성을 부각시키도록 함.
GATT 및 WTO 체제하에서 허용된 바 있는 미국과 EC의 의무면제 승인 사례를 바탕으로 남북한 시장 통합의 정치·경제적 중요성과 의미를 강조할 필요가 있음.
특히 남북경협은 남·북한의 시장 통합을 통해 역내 경제활동의 효율화를 촉진 하며 북한의 경제개발 및 향후 국제경제체제로의 편입을 유도할 수 있다는 점도 강조할 수 있음.
현재의 북한 경제 상황으로는 북한이 추구하고자 하는 경제 개방의 목표를 독자적 으로 달성하기 힘들며 이러한 어려운 상황을 타개하기 위해 남북한 간 특혜무역의 필요성 및 이에 대한 예외 인정이 필요하다는 점을 설득한 필요가 있음.
반면, WTO 협정상 의무면제 승인 절차를 추진할 때 남북한 간의 FTA 체결 노력과 함께 추진하게 될 경우 더욱 긍정적인 결과를 기대해 볼 수 있을 것임.
EC의 ACP 국가들에 대한 바나나 수입 특혜관세 조치에 대한 의무면제의 허용 과정에서 EC가 ACP 국가들과 체결한 경제동반자협정(Economic Partnership Agreement)이 중요한 결정요인으로 작용하였다는 점을 인지할 필요가 있음.
미국의 경우에도 추후 GATT 제24조의 요건을 모두 충족하는 정식 FTA 체결 계획이 의무면제의 연장에 중요한 역할을 한 바, 의무면제 승인을 받기 위해 남북한 FTA 체결 노력이 병행될 필요가 있음.
그러나 남북경협의 ‘예외적인 상황’이 인정된다 하더라도 의무면제 승인 결정의 가장 큰 걸림돌은 WTO 회원국들의 의사결정 방식인 컨센서스(Consensus)를 통한 합의를 이루는 것임.
특히 대북 경제제재를 주도하고 있는 미국, 북한에 대한 영향력을 유지하려는 중국 등이 합의하지 않을 가능성이 있음.
이 경우, EC의 사례에서 나타나듯, 의무면제의 승인 결정에 반대하는 회원국에 대하여 이들의 우려사항을 반영한 양해합의서를 체결하는 방안을 고려해 볼 수 있으며, 미국의 사례와 같이 잠재적 무역이전에 대한 우려 등을 반영하여 긴급수입 제한 조치 등을 포함하는 조건으로 의무면제를 승인받는 방법도 고려 가능함.
그러나 세계 8대 교역국인 우리나라에 대하여 의무면제를 승인해주는 대신 다른 WTO 회원국들이 다른 분야의 시장개방 등 반대급부를 요구할 수 있어 전략적 접근이 필요함.
나. 남북한 FTA 체결을 통한 남북경협의 확대에 대비한 제도적 보호 방안
개성공단 사업(2004년 본격 가동)은 남북경협의 대표적 성과로 손꼽히고 있으며, 북한의 4차 핵실험 및 미사일 발사 이후 2016년 전면 중단되기까지는 북한의 경제발
전뿐 아니라 한국의 중소·중견기업에게 경제적 효과가 있는 것으로 평가되고 있음.13) 그러나 개성공단을 중심으로 과거 남북경협의 추진 경험을 바탕으로 가장 큰 문제점으로 지적되고 있는 것은 개성공단 출입절차, 인력 수급, 통신 인프라 등의 문제도 있지만 남한 기업의 진출에 있어 가장 큰 리스크 요인인 투자 보장 및 손해 보상의 문제임.
우리 정부에 의한 갑작스러운 개성공단의 전면적 폐쇄 이후 입주기업들이 입은 손해에 대하여 경협보험제도 등을 통해 투자 및 유동자산에 대한 피해 보상이 이루어 진바 있지만, 대북교역·경협보험제도의 WTO 규정과의 위반 가능성도 제기되고 있어 보다 근본적인 투자 보호 제도의 마련이 필요한 상황임.
남북경협 차원에서 추진된 민간기업의 투자활동 보호를 위해 남북한 간에는 기존에 체결된 투자 보장 및 손해배상에 대한 합의서들이 존재하지만, 개성공단의 중단으로 인한 피해에 대하여 손해 배상의 청구가 가능한지는 불확실함.
「남북 사이의 투자 보장에 관한 합의서」 및 북한의 「개성공단공업지구법」을 통해 투자자의 재산에 대한 국유화 또는 수용을 제한하고 있으며 개성공단 내에서의 투자자의 권리와 이익을 보호하도록 규정하고 있음.
「남북 사이의 상사분쟁해결절차에 관한 합의서」 및 「남북상사중재위원회 구성 운영에 관한 합의서」 를 통해 개성공단의 관리 운영 및 기업 활동 관련 사안에 대하여 협의의 방법으로 해결되지 않을 경우 남북 사이에 합의한 남북상사중재위원회를 통해 상사분쟁 해결절차 또는 중재 및 재판 절차로 해결하도록 규정하고 있음.
그러나 북한의 상사중재 제도에 대한 운영 경험 및 인력 부족 문제 등으로 인하여 북한이 상사분쟁해결절차에 대하여 소극적 태도로 대응하여 남북상사중재위원회의 실제 구성이 매우 어려웠던 것으로 평가됨.14)
13) 최근(2018.4월) 개성공단기업협회에서 실시한 조사에 따르면 개성공단 진출 기업의 90% 이상이 개성공단 폐쇄가 해제되면 재진출하여 재가동에 들어갈 계획이라고 답변함. 특히 물품의 반입·반출에 대한 통관절차 및 관세가 부과되지 않고 언어장벽이 없다는 점을 가장 큰 장점으로 꼽음.
14) 김광길, ‘남북경협 투자보장 관련 남북합의서 평가와 보완’ (2018.7.4)
따라서 향후 남북경협을 추진함에 있어 투자 리스크를 줄일 수 있는 방안으로서 우선 상품 및 서비스 분야의 투자 보호에 대한 규정을 담고 있는 남북한 투자 분야의 FTA를 잠정협정의 형태로 우선 추진하는 방안을 고려할 수 있음.
단, GATT 협정의 규정상 요구하고 있는 바와 같이 잠정협정 형태의 초기 남북한 FTA는 최대 10년 이내에 비관세장벽 분야로 점차적으로 시장 개방의 적용 범위를 확대 해나가기 위한 노력이 필요함.
지난 6월 한·러 정상회담 개최 이후 한-러 간 투자·서비스 분야의 FTA를 먼저 체결하기로 한 접근 방식을 참고할 수 있음.
남북한 교류 협력의 확대를 위해서는 우선적으로 북한의 물류·교통 및 전력 등의 인프라 조성도 시급한 바, 북한의 인프라 개발을 위한 투자 활동에 우리 기업이 적극 참여할 수 있도록 투자 보호를 위한 협정을 우선 체결할 필요가 있음.
투자 분야의 ‘잠정협정’을 우선 체결한 이후 남북한 간 상품 교역의 확대를 위한 비관세장벽의 완화를 위하여 기술규제와 검역, 서비스, 지재권 등 분야로 단계적으로 확대하는 방식을 통해 남북한 간의 특수한 경제통합 방식에 맞춘 새로운 형태의 FTA 모델을 추진하도록 함.
향후 남북경협을 추진함에 있어 투자 리스크를 줄일 수 있는 방안으로서 우선 상품 및 서비스 분야의 투자 보호에 대한 규정을 담고 있는 남북한 투자 분야의 FTA를 잠정협정의 형태로 우선 추진하는 방안을 고려할 수 있으며...
투자 분야의 ‘잠정협정’을 우선 체결한
이후 남북한 간 상품 교역의 확대를
위한 비관세장벽의 완화를 위하여
기술규제와 검역, 서비스, 지재권 등
분야로 단계적으로 확대하는 방식을
통해 남북한 간의 특수한 경제통합
방식에 맞춘 새로운 형태의
FTA 모델을 추진하고...
과거의 남북경협 추진 경험을 바탕으로 제도적으로 미흡했던 부분을 고려하여 손해 배상 및 상사분쟁 관련하여 남북한 간 협의기구를 명시적으로 제도화하여 실질적인 구제방안을 마련할 수 있도록 함.
일례로 남북기본합의서의 ‘남북경제교류·협력공동위원회’ 합의로 2000년 남북 경제협력 추진위원회의 구성 이후 10.4 남북공동선언(2007.10.4)에서 격상된
‘남북경제협력 공동위원회’를 협의기구로 활용하는 방안도 생각해 볼 수 있음.
4. 정책적 고려사항
가. 국제사회의 대북제재 조치와 발맞추어 남북경협의 단계적 추진
북한의 비핵화 진도와 연계되어 있는 국제사회의 대북 제재가 아직 진행 중인 상황 에서 남북 교류 협력의 제도적 안정화 방안을 준비하는 것이 시기 상조라는 지적도 있으나, 한편으로는 대북 제재를 지나치게 염두에 두고 남북 교류 협력의 재개에 대한 준비를 제재 완화 이후 시작한다면 실기(失氣) 하게 될 수 있음.
정부는 대북 제재에 대한 국제사회의 입장과 발맞추어 남북경협을 보다 체계적 으로 추진할 수 있도록 ‘로드맵’ 또는 단계적인 추진계획을 수립할 필요가 있음.
북한의 경제발전 수준 및 수요를 고려할 때에도 단계별 경협 프로그램이 필요하며, 각 단계별 프로그램에 적합한 제도적 안전장치를 마련하는 것도 고려할 수 있음.
그러한 의미에서 남북한 FTA에 대한 논의는 북한의 실질적인 비핵화 전까지 대북 제재를 유지하는 기조에 반하지 않음.
남북한 FTA의 추진은 체결국 간의 무역과 투자에 대한 규율을 마련하는 작업으로서 미국과 UN의 대북 제재의 규제 대상에 해당 하지 않으므로 제재 조치와 무관하게 우선 추진 가능하다는 점에서 고려가 필요함.
남북한 FTA에 대한 논의는 최근 물꼬가 트기 시작한 남북한 간 교류 협력에 참여 하고자 하는 우리 기업을 위한 제도적 보호 장치를 마련하기 위한 것이며, 남북경협을 국제경제체제상 합법적인 방법으로 추진 하기 위한 것임.
남북한 FTA의 추진은 체결국 간의
무역과 투자에 대한 규율을 마련하는
작업으로서 미국과 UN의 대북 제재의
규제 대상에 해당하지 않으므로
제재 조치와 무관하게 우선 추진
가능하다는 점에서 고려가 필요하며...
반면, WTO 협정에 대한 의무면제(Waiver) 승인을 통한 남북경협의 정당화 방안은 미국의 북한 비핵화 및 대북 제재에 대한 입장과 연계되어 있으므로 WTO 의사결정 과정에서 회원국 중 반대의사 표명이 높을 것으로 예상됨.
남북한 FTA 추진을 위한 정치사회적 부담이 적지 않겠지만 이는 미국 등 국제 사회를 제외한 당사자 간의 문제로 자체적 추진이 가능하다는 점에서 남북경협에 대한 국제사회의 정당성을 인정받는 가장 현실적인 방안이라 할 수 있음.
나. 남북한 FTA 추진을 위한 범부처적 협력 체계 마련
대북 현안, FTA 협상, 양자 경제외교 등 남북경협의 성공적 추진에 필요한 각각의 기능들이 각 부처에 산재되어 있어 통합적 접근 및 효과적 대응 방안 마련이 어려운 구조적 한계를 지니고 있음.
통일부, 산업통상자원부, 외교부 간의 긴밀한 협력체계 또는 TF 구성 등을 통해 남북경협 사업의 성공적 추진을 위한 제반 사항을 효과적으로 논의할 수 있는 체계적 시스템을 마련할 필요가 있음.
특히 남북한 FTA의 성공적 추진을 위해서는 역내 주변국과의 공감대 형성이 중요 하며 이를 위한 외교부의 보다 적극적인 통상외교 역할 수행 필요함.
다. 남북경협의 성공적 추진을 위한 국제사회의 공감대 형성 노력
북한의 점진적 경제발전을 통한 한반도의 평화체제 안정화를 위한 남북경협의 필요 성과 중요성에 대하여 국제사회와의 공감대 형성 작업은 하루빨리 시작될 필요가 있음.
북한의 점진적 경제발전을 통한
한반도의 평화체제 안정화를 위한
남북경협의 필요성과 중요성에
대하여 국제사회와의 공감대 형성
작업은 하루빨리 시작될 필요가 있고...
남북한 FTA 체결 추진에 대하여 다자무역체제에서 인정하고 있는 합법적인 방식 으로 북한과의 시장 통합을 추구하고 있다는 인식도 국제사회에 확산 필요
특히 아시아태평양 지역의 안정과 평화에 대한 목적과 이익을 공유하는 한국의 전략적 파트너인 미국과의 공조가 중요함.
단계적인 남북경협 프로그램에 따른 남북한 FTA 체결은 북한의 경제개혁·개방을 유도하여 궁극적으로 북한이 국제경제체제에 편입될 수 있도록 가속화하는 노력 임을 이해시키는 작업이 필요함.
상반되는 것은 보완적인 것이다
CONTRARIA SVNT COMPLEMENTA
Institute of Foreign Affairs & National Security Korea National Diplomatic Academy
