남북상생을 위한 남북관광 사업의 평가와 교류협력 과제

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남북 상생 의 한반 도시 대와 국토 발전

머리말

박근혜정부가 출범한 지도 이제 10개월이 지나간다. 항상 그렇듯이 새로운 정부 가 출범하게 되면 여러 분야에서 희망과 기대를 가지게 되지만, 남북교류 분야에 서는 그 기대가 좀 더 컸을 것이다. 왜냐하면 지난 이명박정부 때는 남북교류가 거의 단절 상태에 있었기 때문이다. 물론 그러한 단절이 발생하게 된 데는 북한의 천안함 폭침과 연평도 포격 같은 무력도발에 대응하기 위한 5·24 조치가 큰 원 인이지만, 이후 남북관계 경색이 생각보다 오래 지속되면서 장기간 지속되는 경 색관계의 피로감과 그로 인한 후유증을 우려하는 의견이 있었다. 그래서 박근혜 정부가 출범하면서 이전보다는 남북관계가 개선되지 않을까 하는 기대가 상대적 으로 컸던 것이다. 그러나 박근혜정부에서도 개성공단 폐쇄와 같은 위기가 생기 면서 남북관계가 더 파국으로 치닫는 것처럼 보였다. 다행히 이후 개성공단 운영 이 재개되면서 이 문제는 어느 정도 안정이 되어가는 듯하다.

하지만 개성공단과 다르게 금강산 관광문제는 전혀 실마리가 풀리지 않고 있 다. 몇 번의 회담 기회가 있었지만 그마저도 무산되었고 금강산 관광이 5년 넘게 운영되지 않으면서 한때는 개성공단과 함께 남북경협의 양대 축으로 불렸던 말이 이제는 무색할 지경이다. 우리 정부의 대북정책 우선순위에서도 남북관광 협력에 대한 고려는 이산가족 상봉이나 개성공단에 비해 뒤로 밀리고 있다. 물론 금강산 관광의 중단 원인이 우리 국민의 피격으로 유발되었으며 그 사건에 대해 북한이

남북상생을 위한 남북관광 사업의 평가와 교류협력 과제

신용석 | 한국문화관광연구원 책임연구원

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특 집 남북 상생 의 한반 도시 대와 국토 발전

아직까지 명확한 재발 방지책을 내놓고 있지 않음을 볼 때 이러한 정부의 정치적 판단은 타당하다. 그러나 금강산 관광의 장기중단으로 발생하고 있는 손실도 고 려해야 한다. 즉, 금강산 관광 관련기업 및 강원도 지역의 경제적 피해, 남북관광 중단의 반작용으로 증가하고 있는 북·중 관광협력, 북한 관광개발로 가능한 정 치·경제적 이익의 미실현 등의 손실에 대해서도 생각을 해봐야 한다.

이 글에서는 이러한 문제의식을 바탕으로 그동안 남북관광 교류협력의 성과 를 평가해보고 앞으로 어떠한 정책적 대응으로 남북관광 교류협력이 이루어져야 하는지 논해보고자 한다.

남북관광 교류협력 평가

1. 남북관광사업의 성과

남북관광 교류협력의 성과는 정치적 성과, 경제적 성과, 사회·문화적 성과의 세 가지 측면에서 고려해볼 수 있다.

첫째, 정치적 측면에서 남북관광 교류협력은 남북경협사업이면서 동시에 정부 의 통일정책 수단으로 볼 수 있다. 즉, 남북 간의 관광교류를 통해 남북협력을 증 진시키고 한반도의 긴장완화와 평화정착을 통해 통일을 앞당기려는 정책의 실현 목표를 가지고 있는 것이다. 실제로 서해교전 및 연평교전 같은 남북 간의 국지적 무력충돌이나 북한의 핵실험으로 인한 남북관계의 경색국면에서도 금강산 관광 이 계속된 점이나 금강산 관광으로 인하여 북한의 중요한 군항이었던 고성항(장 전항)의 개방, 북한의 최전방 군사기지였던 해금강의 개방, 분단 이후 최초로 비 무장지대를 통한 다수 일반인의 통과가 가능해진 점 등은 남북관광 교류협력이 가져온 정치적 성과라고 볼 수 있다. 그러나 남북관광의 정치적 성과는 역설적으 로 금강산 관광사업 자체에 문제가 발생한 이후 전혀 힘을 발휘하지 못했다. 즉 관광사업 밖에서 사건이나 사고가 발생했을 때는 금강산 관광이 어느 정도 남북 관계 경색을 방지하는 완충재 역할을 해줄 수 있었는데, 사업 내부에서 관광객 피 격과 같은 사고가 발생하자 그로 인하여 남북관계에 부정적 영향을 주게 된 것이 다. 이러한 사실은 금강산 관광을 통한 남북협력이 아직까지는 제도적으로 안정 적 기반을 갖추지 못했다는 점을 반증한다.

둘째, 남북관광 교류협력은 남과 북 양측에 경제적 효과를 미쳤다. 우선 북한 에 미친 가장 직접적인 효과로는 북한의 외화수입에 대한 기여다. 1998년 금강산

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다. 관광대가 이외에 남측 관광객이 금강산을 방 문해서 개인적으로 지출하는 경비 등을 고려하면 북한으로 유입된 외화는 5억 달러가 넘을 것으로 추정된다. 북한이 금강산 관광의 재개에 계속 관 심을 보이는 것도 이러한 북한의 경제적 수익 때 문이다. 금강산 관광으로 발생한 매출과 투자를 고려할 때 남한 쪽의 경제적 성과로는 우선 1999 년부터 2008년까지 현대아산의 금강산 관광 매 출액은 7,378억 원을 기록하였다. 또한 같은 시 기 금강산 지역의 총 투자액은 약 3,530억 원이 며 이 과정에서 여행사, 관광버스, 요식업 등에 경제적 효과를 발생시켰다. 특히 금강산 관광을 가면서 방문하게 되는 강원도 지역에 경제적 파 급효과를 주었는데 금강산 관광이 중단된 이후 이 지역이 큰 타격을 받게 되었다.

셋째, 마지막으로 남북관광이 가져온 사회문 화적 효과로서 남북 간의 정서적 교류를 들 수 있다. 관광은 서로 다른 사회의 구성원들이 직접 적인 접촉과 교류를 통해 상대방에 대한 이해와 친숙감을 높이는 데 긍정적 효과를 가져온다. 금 강산 관광은 우리 국민이 북한에 대해 이해도를 높이고 통일문제에 대하여 좀 더 많은 관심을 가 지게 하였다.¹⁾ 또한 금강산 관광에서 발생하는 남북의 접촉은 민족적 정서회복에도 기여하였 다. 관광 중단 전 금강산 관광지구에는 현지에서 종사하는 남측 인원들과 재중동포(조선족)들이 약 1,300여 명, 북측 관광사업 협력관계자, 서비

서로 교류하였다. 그리고 관광지역 외곽에는 남 북합작의 과수원 및 농장 등 규모는 작지만 다양 하게 남북이 교류할 수 있는 장소가 있었는데 이 러한 공간을 통하여 남북은 좀 더 정서적으로 가 까워질 수 있었다.

2. 남북관광사업의 문제점

금강산 관광사업은 사업 시작 이후 남북관계에 따라 많은 부침을 겪었다. 특히 북한의 핵실험과 같은 무력도발은 국내외 여론을 악화시켜 금강 산 관광수익이 북한 핵개발로 전용된다는 의구 심을 증폭시켜 사업에 부정적인 영향을 미쳤다.

특히 북한의 관광객 억류나 일방적인 관광 중단, 금강산 관광지구 내 남측의 자산몰수나 동결 같 은 조치들은 비즈니스 관례에 전혀 맞지 않는 조 치들로 금강산 관광사업의 안정성을 심하게 저 하시켰다.

이러한 금강산 관광사업의 불안정성은 사업 의 추진과정에서 민간과 정부의 역할이 분리되 지 않아서 더욱 심화되었다. 일종의 이벤트 성격 으로 시작된 금강산 관광사업은 정부의 충분한 대비 없이 민간기업의 개별 사업으로 시작되었 다. 이러한 배경으로 공공과 민간 사업자의 역할 분담이 이루어지지 않아 정부에서 인프라 조성 을 담당했던 개성공단과 달리 인프라에 대한 투 자 부담을 민간에서 안고 시작하여 사업자의 재

1) 한국관광공사가 금강산 관광객을 대상으로 조사하여 펴낸 「금강산 관광실태 및 만족도 조사보고서(2004~2007)」를 살펴보면 참가자들이 북한지역 방문과 관광을 통하여 북한을 좀 더 잘 이해하게 되고 통일문제에 대해 긍정적인 인식을 가지게 된 것으로 나타났다.

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정 부담이 증가하였다. 그리고 ^‘개성공단관리위원회^’와 같은 관리기구가 존재했 던 개성공단과 다르게 금강산 지역에는 그러한 관리기구가 없어서 돌발사건이나 사고가 발생했을 때 우리 정부가 개입할 수 있는 범위나 역할이 매우 제한적이었 다. 실제로 박왕자 씨 피격사건이 발생했을 때에도 관리기구가 있었다면 일차적 수습과정에서 좀 더 신속하고 효율적 대응이 가능했을 것이다.

또한 남북관광을 지원하기 위한 제도적인 측면에도 아쉬운 점이 있는데, 우선 적으로 현재 남북 정부당국 간에는 관광 교류협력에서 가장 기본적인 관광객 안 전보장에 대한 합의서조차 없는 실정이다. 현재 작성된 신변합의서는 개성공단과 금강산 관광지구에 대한 합의서일 뿐이며 우리나라 국민이 북한을 방문할 때 안 전을 보장한다는 일반적인 합의서가 아니다. 게다가 현행 합의서조차 관광객 피 격사건을 통해서 드러난 것처럼 허술한 부분이 많다. 아울러 우리나라 관광정책 의 기조를 책임지고 있는 「관광기본법」과 북한 관광개발의 대안적 재원이 될 수 있는 관광진흥개발기금을 관리하는 「관광진흥개발기금법」에 남북관광 교류협력 에 대한 조항이 부재한 상황이다.

남북관광 교류협력 정책과제

현재 남북관광은 금강산 관광의 중단이 장기화되고 있는 비상 국면으로 볼 수 있 다. 따라서 정책 대응방안은 이러한 국면을 타개하기 위해 크게 단기와 중장기의 두 분야로 나눠서 생각할 필요가 있다. 즉 단기적으로는 지금 가장 시급한 문제인 금강산 관광의 재개와 관련된 정책방안을 고려해야 하며 중장기적으로는 남북관 광 활성화를 위한 제반조치 및 프로그램 개발방안을 강구해야 할 것이다.

1. 금강산 관광문제의 대응

금강산 관광은 2008년에 관광객 피격사건으로 중단된 이후 현재까지 5년 넘게 중단되고 있다. 그 과정에서 우리 남측 기업과 한국관광공사의 자산을 북한이 일 방적으로 동결·몰수 조치하면서 더욱 악화되고 있다. 현재 금강산 관광을 둘러 싼 쟁점은 크게 세 가지인데, 정부에서는 북측에게 사건 진상조사, 유사사건 재발 방지, 관광객 신변안전을 위한 제도적 장치 마련의 3대 선결조건을 요구하면서 북 한의 진정성 있는 조치가 미흡하다고 얘기한다. 그런데 이미 사건이 발생한 지 5년 이나 흐른 시점을 고려해본다면 실질적으로 사건진상의 재조사는 어렵다. 또한

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금강산 관광문제는 신변안전을 위한 제도적 장 치의 마련으로 귀결된다. 그렇다면 북한의 ^‘진정 성 있는 조치^’가 무엇인지 우리 정부에서 금강산 관광재개를 위한 조건을 좀 더 구체화시켜 제시 할 필요가 있다. 즉 사건 진상조사의 형식이나 방 법, 유사사건 재발방지를 위한 제도적 장치를 위 한 상세조치의 안을 북측에 제시하여 협상을 진 행시키는 것이다.²⁾ 북한에 대한 원칙적인 입장 은 유지하되, 대화채널에서 3대 선결조건에 대 한 논의를 구체화시키기 위해서는 북한의 태도 변화만을 기다리는 수동적 입장에서 능동적 입 장으로의 변화가 필요한 것이다.

또한 최근 개성공단에 외국인 투자자를 유치 하는 것처럼 이후 금강산 관광이 재개되면 금강 산 관광에도 외국인 투자자의 유치를 고려해야 한다. 현재 북한은 외국인 관광에 매우 적극적 인 모습을 보이고 있으며 금강산 관광이 중단되 었을 때 자체적으로 금강산 관광에 외국인 관광 객을 모객하고 투자를 유치하려 했으나 잘 되지 않았다. 물론 북한의 이러한 활동은 1차적으로 는 현대아산의 재산권을 침해한 것이었지만, 다 른 측면에서는 북한이 관광 분야에 외국인 투자 자를 유치하는 데 큰 관심을 가지고 있다는 것 을 보여준다. 따라서 이후 금강산 관광사업의 안 정성을 제고하고 규모를 확장할 때 이러한 점을

방적 조치를 내리기 어렵게 만드는 것이다.³⁾ 이 러한 금강산 관광 사업자의 국제화는 북한이 새 로 제정한 「금강산국제관광특구법」에서 현대아 산의 독점권을 침해하는 것으로 논란이 일고 있 는 해외 사업자 참여문제를 해결하는 방법이 될 수도 있다.

2. 남북관광을 위한 제도적 지원장치

과거 금강산 관광은 남북 정부 간의 관광개발 에 대한 기본적 합의 없이 민간 사업자인 현대 와 북한정부 간의 계약체결로 갑작스럽게 시작 되었다. 그러다 보니 관광과 관련하여 사건, 사 고 발생 후 그 처리과정에서 정부의 역할이 제한 되고 북한과의 협의를 꾀하기도 어려웠다. 북한 이 의도적으로 우리 정부를 배제시키고 민간 사 업자와 단독으로 논의를 추진하려고 했기 때문 이다. 이러한 사업방식은 사건이나 사고가 발생 했을 때 우리 국민에 대한 정부의 보호를 어렵게 하며, 또한 민간 사업자가 정부의 역할까지 감당 해야 하는 부담까지 따른다. 따라서 남북관광 교 류협력이 장기적으로 원활하게 추진되기 위해 서는 관광 교류협력에 대해 남북 정부 간 기본 적인 ^‘남북관광 교류에 관한 기본합의서^’ 체결이 필요하다. 이 합의서에는 남북관광 교류협력 상

2) 예를 들자면 신변보장에 관해서는 ‘개성공업지구와 금강산 관광지구의 출입 및 체류에 관한 합의서(2004. 1)’의 수정을 요구하고, 「금강산 국제관광특구법」에 명시된 ‘금강산국제관광특구관리위원회’를 ‘개성공업지구관리위원회’처럼 남북공동관리기구로 설치할 것을 요구할 수 있다.

3) 방법은 현대아산의 금강산 관광지구 기 투자시설을 과거 한국관광공사에 매각한 것처럼 국제 투자자에 매각하는 방법을 사용할 수도 있고, 새롭게 투자를 유치할 수도 있다.

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호 지원 및 보장, 상호 관광객 신변보장, 남북관광 공동개발 분야 명시, 남북관광 교류협력에 관한 전담기구 설치, 기타 협력 등 관광교류에 관한 기본적 사항이 담 겨 있어야 한다. 참고로 최근 2009년 이후 북한을 찾는 중국 방문객의 숫자가 연 30% 정도로 증가⁴⁾하고 있는데, 이는 북한과 중국의 경협이 확대된 측면도 있지 만 북한과 중국 간에 2009년 관광교류에 관한 양해각서가 공식적으로 체결된 것 이 큰 기여를 하였다.⁵⁾

또한 남북관광 교류협력 및 북한 관광개발에 대한 법적 근거를 만들어야 한다.

우리나라 관광개발의 근간을 이루는 문화부의 관광개발기본계획에는 북한 지역 에 대한 관광개발 내용이 들어가 있음에도 불구하고 이에 대한 지원의 법적 근거 는 현재로선 없는 상황이다. 따라서 「관광기본법」의 개정을 통해 북한 관광개발 과 추진에 대한 법적 근거를 명시하고, 또한 남북관광 사업추진에서 중요한 문제 점으로 지적되고 있는 재원의 원활한 확보를 위하여 향후 관광진흥개발기금 용도 에 남북관광 사업에 지원이 가능한 조항 삽입을 검토해야 할 것이다.

3. 남북관광 지역 확대 및 프로그램 다양화 추진

북한의 새로운 권력자인 김정은은 북한의 관광자원 개발에 많은 관심을 가진 것 으로 알려져 있다. 여기에는 김정은이 관광대국인 스위스에서 유학한 경험도 영 향을 미쳤을 것이고, 자본과 고급인력이 부족한 북한의 입장에서는 상대적으로 외화수입이 쉬운 관광개발에 관심을 가지는 것이 당연하다. 북한은 평양과 상하 이, 하얼빈, 시안을 잇는 관광노선을 연이어 개설하였으며 라선-금강산 유람선 관 광, 칠보산 관광열차 등 다양한 상품을 내놓고 있다. 또한 그동안 겨울철에는 일 체 북한을 방문하는 관광을 금지하였지만, 이제 1년 내내 북한을 방문할 수 있도 록 조치를 취했다. 관광 분야에서 북한의 관광확대는 더욱 강화될 것으로 예상한 다. 이러한 북한의 관광확대 움직임을 남측도 이용해야 한다. 개성 관광은 금강산 관광 중단의 여파로 같이 재개되지 못하고 있으며 개발 논의가 있던 백두산 관광 은 시범관광도 실시하지 못했는데 금강산 관광이 재개되면 개성과 백두산 관광

4) 북한을 방문하는 중국인은 2009년 9만 6,100명, 2010년 13만 1천 명, 2011년 19만 4천 명, 2012년 23만 7천 명 으로 급증하고 있다.

5) 북한과 중국은 2009년 10월, ‘중국관광단체의 북한관광 실현에 관한 양해각서(关于中国旅游团体赴朝鲜民主主义共和国旅游实施方案的谅解备忘录)’를 체결하고 북한을 방문하는 중국관광단체들의 안전과 관광교류에 관한 기 본적인 사항을 규정하였다.

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문에 금강산 관광 재개보다 더 쉬울 수도 있으며 개성공단과 연계하면 좋은 프로그램이 나올 수 있다. 백두산 관광의 경우는 우리나라 국민의 관 심이 높은 지역으로 관광이 성사되면 성공 가능 성이 매우 높다. 아울러 중국을 거치지 않고 바 로 백두산을 방문하는 코스가 개발되면 중국에 서 소비되는 관광비용이 남과 북으로 이전되는 효과도 기대할 수 있다.

아울러 최근에 북한을 방문하는 외국인 관광 객이 조금씩 늘고 우리나라에 대한 관심이 높아 지면서 외국여행사에서 남북을 연계시킨 관광 상품이 드물게 출시되고 있다. 이러한 관광상품 은 북한을 방문하고 다시 중국으로 돌아간 후 우 리나라를 방문하는 코스로 구성되어 있어 상품 비용과 기간이 증가하여 큰 인기를 끌지는 못하 고 있다. 따라서 향후 남북관계가 개선되면 외국 인을 대상으로 ^‘(가칭)남북관광 VISA^’ 발급 추 진을 통해 북한과 한국을 동시에 방문할 수 있 는 상품을 개발해야 한다. 또한 최근 중국의 두 만강 지역개발과 북한의 나진·선봉 지역개발 로 동북아지역 일대에 대한 관광 분야에도 관심 이 높아지고 있다.⁶⁾ 남한-북한-중국-러시아 를 잇는 동북아 크루즈 상품이나 TKR(남북종 단철도), TCR(중국횡단철도), TSR(시베리아횡 단철도) 철도를 연계한 관광상품에 대해서도 장 기적으로는 고려해볼 수 있을 것이다.

북한을 방문하는 우리나라 국민의 신변보장 문 제는 분명히 중요한 문제이며 금강산 관광의 중 단에 대한 책임이 북한에 있다는 것은 이론의 여 지가 없다. 그러나 장기적으로 금강산 관광이 중 단되면서 발생되는 손실을 생각한다면 이제는 남북관광 협력에 대한 좀 더 전향적인 시각을 가져야 할 때가 되었다고 본다. 남북관광의 중 단은 북한뿐 아니라 남한에게도 큰 경제적 손실 이다.⁷⁾ 또한 단순히 중단으로 인한 경제적 손실 뿐 아니라 정치적으로도 한반도의 경색관계를 상징적으로 외부에 보여줌으로써 잠재적 손실 도 입고 있다.

박근혜 대통령은 얼마 전 DMZ 일대에 세계 평화공원을 조성하겠다는 의사를 표명했고 러 시아-북한-남한을 잇는 유라시아 이니셔티브 구상도 밝힌 바 있다. 분단의 상징인 DMZ를 평 화의 상징으로 만들고, 분단된 남북을 넘어 세계 로 뻗어나가겠다는 의지를 드러낸 것이다. 그러 나 실제적으로 금강산 관광을 재개하지 않고 그 다음 단계인 DMZ 세계평화공원 조성이나 유라 시아 이니셔티브의 실현은 현실적 가능성이 높 지 않을 것으로 판단된다. 먼저 금강산 관광을 재개한 후 제 궤도에 올려놓고 동해선, 경원선을 복원시키면 그 연장선상에서 DMZ 세계평화공 원이나 남북횡단철도 운행은 자연스럽게 진행될 수 있을 것이다.

6) 국경지역을 둘러볼 수 있는 중국, 러시아, 북한의 3국 무비자 상품이 2012년 출시되었다.

7) 민주당 김광진 의원실에서는 한국관광공사, 현대아산, 강원도에서 제출한 ‘최근 5년간 금강산·개성 관광 중단에 따른 피해액’ 자료를 통해 한국관광공사 1,380억 원, 현대아산(협력회사 포함) 1조 8,115억 원, 강원도 고성군 5천억 원(추정치) 등 총 남북관광 중단으로 인한 경제적 손실 규모가 약 2조 4,395억 원이라고 발표했다.

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결론적으로 남북관광 협력은 단순히 관광사업의 문제가 아니라 남북관계 복원 과 향후 우리나라의 유라시아 진출을 위한 발판 마련에 있어서도 중요한 의미를 가지고 있다. 남북관광에 대해 좀 더 넓고 큰 시각이 필요한 시점이다.

참고문헌

신용석. 2005. 남북관광 교류협력 활성화 방안. 서울 : 한국문화관광정책연구원.

______. 2011. “금강산 관광의 재개를 대비한 제도적 개선방향”. 관광학연구 제35권 제4호. pp75-94.

______. 2012. 남북관광현황분석 및 정책대응방안. 서울 : 한국문화관광연구원.

한국관광공사. 2004~2007. 금강산 관광실태 및 만족도 조사보고서.

한명섭. 2010. 5. 13. “금강산 관광사업의 법·제도적 해결방안-자산몰수 이후 금강산 관광문제 어떻게 풀 것인가?”. 민주 당 박지원 의원·창조한국당 유원일 의원·남북물류포럼. 금강산 관광문제 정책토론회. 서울 : 국회도서관.

개성공업지구와 금강산 관광지구 출입 및 체류에 관한 합의서. 통일부 북한자료센터 홈페이지(http://unibook.unikorea.

go.kr/MA/).

조선민주주의인민공화국 금강산 관광지구법. 통일부 북한자료센터 홈페이지(http://unibook.unikorea.go.kr/MA/).

조선민주주의인민공화국 금강산국제관광특구법. 통일부 북한자료센터 홈페이지(http://unibook.unikorea.go.kr/MA/).