감사보고서

기관운영감사

감 사 보 고 서

- 대전광역시 기관운영감사 -

2017. 11.

감 사 원

목 차

Ⅰ. 감사실시 개요· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1

Ⅱ. 감사대상기관 현황 및 실태· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3

Ⅲ. 감사결과· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·5

1. 감사결과 총괄···5

2. 처분요구와 판정·통보사항···7

(1) 공사대금 지급업무 부당 처리(판정)···8

(2) ㄹ학습원 내진보강공사 감독 및준공검사 업무부당 처리(징계·시정·통보)···17

(3) 공사 하도급 관리·감독 부적정(주의·통보)···24

(4) 대전정보문화산업진흥원 상임이사 직제 신설 부적정(주의·통보)···59

(5) 세계과학도시연합 사무국 운영비 지원 부적정(주의·통보)···68

(6) 지방의회 의결 없는 예산 외의 의무부담 부적정(주의)···75

(7) 생태계보전협력금 미부과(시정)···81

(8) 직무대리제도 운용 부적정(주의)···85

(9) 특별보좌관 인력에 대한 전용 사무실·비서지원 등 부적정(주의)···92

(10) 자격증 가산점 평정 부적정(주의)···95

(11) 대전120콜센터 민간위탁사업자 선정 부적정(주의)···99

(12) 전문공사업 미등록업체와의 계약 체결 부적정(주의)···104

Ⅰ. 감사실시 개요

1. 감사배경 및 목적

대전광역시에 대하여 2013년도에 기관운영감사를 실시한 이후 2017년 7월 현재 까지 실시하지 못하였고 감사순기 등을 고려하여 2017년 연간 감사계획에 반영하고 이번 감사를 실시하게 되었다. 위법·부당한 업무처리, 잘못된 예산 편성·집행 등을 바로잡아 기관운영의 투명성·효율성을 제고할 목적으로 감사를 실시하였다.

2. 감사중점 및 대상

이번 감사에서는 대전광역시가 2014년 1월부터 2017년 6월까지 수행한 조직·

인사 운영, 주요 사업 및 계약, 예산 편성·집행, 지도․감독 등의 기관운영 업무를 감사 중점으로 정하였고, 대전광역시 본청, 직속기관 및 사업소를 대상으로 감사를 실시 하였다. 한편 대전광역시 중구에 대해서는 변상판정 청구와 관련된 사항만 확인·처리 하였다.

3. 감사실시 과정

실지감사에 앞서 대전광역시에 대한 기존의 감사결과, 언론보도 및 대전광역시 의회의 논의 사항 등 관련 자료를 수집․분석하였으며, 이후 예비조사

(2017. 6. 19.～

6. 23.)

를 거쳐 2017. 7. 3.부터 같은 해 7. 21.까지 감사인원 12명을 투입하여 실지 감사를 실시하였다.

4. 감사결과 처리

감사결과 위법․부당사항과 관련하여 감사종료일인 2017. 7. 21. 대전광역시 행정 부시장이 참석한 가운데 감사마감회의를 실시하고, 업무처리 경위․향후 처리대책 등 에 대한 답변서를 받는 등 주요 지적사항에 대한 의견을 교환하였다. 이후 감사원에 서는 감사마감회의에서 제시된 의견 등을 포함하여 지적사항에 대한 내부 검토를 거쳐 2017. 11. 8. 감사위원회의의 의결로 감사결과를 최종 확정하였다.

Ⅱ . 감사대상기관 현황 및 실태

¹⁾

1. 조직 및 인력

대전광역시는 2017년 6월 말 현재 본청(2실 7국 2본부 1단, 3관·7담당관 48과 1실 1단)과 8개 직속기관, 15개 사업소 조직 및 [표 1]과 같이 총 3,497명의 인력 (정원)을 갖추고 있다.

[표 1] 대전광역시 정원 현황(2017년 6월 말 현재)

(단위: 명)

구분 계 정무직 2급 3급 4급 5급 6급 7급 이하

계 3,497 1 2 12 92 326 842 2,222

본청 1,211 1 2 9 69 239 496 395

직속기관,

사업소 2,286 3 23 87 346 1,827

자료: 대전광역시 제출자료

2. 예산

2017년 대전광역시의 세입과 세출은 각각 4조 9,844억 원으로 일반회계 3조 2,967억 원, 특별회계 8,119억 원, 기금 8,758억 원으로 이루어져 있다. 이 중 대전 광역시 일반회계의 세입과 세출을 살펴보면 [표 2]와 같이 세입은 지방세 1조 3,600억 원, 세외수입 등 1조 9,367억 원이며, 분야별 주요 예산으로는 사회

1) 이 부분은 감사결과 지적된 문제점의 종합적 이해를 돕기 위해 감사대상 업무의 현황을 기술한 것으로, 감사대상기관이 제출한 자료를 바탕으로 작성되었으며 현장조사 등 감사의 방법으로 검증한 내용이 아님

복지 분야 1조 1,018억 원, 일반 공공행정 분야 4,746억 원, 교육 분야 3,244억 원, 문화 및 관광 등 11개 분야 1조 3,959억 원 등으로 편성되어 있다.

[표 2] 세입·세출 예산 현황(일반회계)

(단위: 억 원, %)

구분 2015년 2016년 2017년(1회 추경 포함)

세입 31,638 (100) 32,294 (100) 32,967 (100)

▪ 지방세 12,724 (40.2) 13,241 (41.0) 13,600 (41.3)

▪ 세외수입 등 18,914 (59.8) 19,053 (59.0) 19,367 (58.7)

세출 31,638 (100) 32,294 (100) 32,967 (100)

▪ 사회복지 10,695 (33.8) 10,587 (32.8) 11,018 (33.4)

▪ 일반 공공행정 5,211 (16.5) 4,386 (13.6) 4,746 (14.4)

▪ 교육 2,607 (8.2) 2,861 (8.8) 3,244 (9.8)

▪ 문화 및 관광 등 11개 분야 13,125 (41.5) 14,460 (44.8) 13,959 (42.4) 자료: 대전광역시 제출자료

Ⅲ. 감사결과

1. 감사결과 총괄

감사결과 변상판정 1건, 징계 1건, 시정 2건, 주의 11건, 통보 6건, 통보(시정완료) 1건 등 총 22건의 위법·부당 사항이 확인되었다.

[표 3] 감사결과 지적사항 현황

(단위: 건, 명)

구분 합계 변상판정 징계(인원) 시정 주의 통보 통보(시정완료)

건수 22 1 1(1) 2 11 6 1

주: 현지조치 1건 별도

감사결과 확인된 주요 문제점은 다음과 같다.

가. 사업·계약 분야

① ‘ㄹ학습원 리모델링 및 내진보강공사’의 시공업체가 내진보강을 위한 댐퍼(damper)를설계도면 및시방서와 다르게 시공하였는데도 ‘적정’한것으로 처리하는 등공사 감독및준공검사 업무를 부당하게 처리

② ‘대전120콜센터 민간위탁사업자’를 선정하면서 입찰참가자격을 최근 3년 내 콜센터를 직접 운영한 업체로 제한하고도 이에 대한 검토를 소홀히 하여 최근 3년 내 재위탁 실적만 있는 업체를 선정 나. 예산 편성·집행 분야

① 세계과학도시 간 교류·협력을 위해 설립된 ‘세계과학도시연합’사무국의 운영비를 회비 등으로 조달하지 않고 ｢지방재정법｣에지원 근거가 없는데도 위 관서 예산으로만 계속 부담

다. 지도·감독 분야

① 2014년 12월 출연기관인 대전정보문화산업진흥원에 아무런 사전협의나 충분한 타당성 검토 없이 상임 이사 직제를 신설하도록 통보. 이에 따라 대전정보문화산업진흥원은 2015년 1월 불요불급한 상임이사 직제를 신설하고 같은 해 2월 대전광역시 퇴직 직원을 상임이사로 선임

② 자체 발주한 건설공사의 수급인들이 하도급 대금 지연 지급, 기준 하도급률(82%) 미달 허위 통보, 부당한 하도급 대금 결정, 하도급 관리계획 불이행, 하도급 계약내용 미통보 등하도급 관계법령을 위반(총192건) 하였는데도,이를 점검하지 않는등건설공사 하도급에 대한 관리·감독 부실

이와 관련하여 대전광역시장 등에게 공사 감독 및 준공검사 업무를 부당하게 처리한 담당자의 징계를 요구하고, 법령의 명시적 근거 없이 단체 등에 운영비를 지원하는 일이 없도록 주의요구하였으며 , 하도급 관계법령을 위반한 업체에 대해서는 영업정지 등 적정한 조치방안을 강구하도록 통보하는 등 총 22건의 감사결과를 처분요구하거나 판정·통보하였다.

2. 처분요구와 판정·통보사항

감 사 원

판 정

분 류 번 호 2017-기관-013-1(2017-판청-11) 제 목 공사대금 지급업무 부당 처리

소 관 기 관 대전광역시 중구 조 치 기 관 대전광역시 중구 회 계 연 도 2012

회 계 명 일반회계

판 정 대 상 자 대전광역시 중구 ○과 A

(전 대전광역시 중구 재무관의 보조자, ●과)

주 문 위 사람은 대전광역시 중구에 80,384,300원을 변상할 책임이 있으나 신원보증보험금 등으로 해당 손해가 일부 보전되어 대전광역시 중구에 60,955,560원의 변상할 금액이 있다.

이 유

1. 사실관계

1) 대전광역시 중구는 2012. 5. 31. 주식회사 △△²⁾

[이하 “(주)△△”이라 한다]

과 “ㄱ 설치공사” 계약

(공사기간: 2012. 6. 1.～2012. 6. 30., 계약금액: 117,203,000원

³⁾

)

2) 대표이사: B, 주사무소: 대전광역시 중구, 폐업일자: 2014. 6. 30.

3) 2012. 5. 31. 111,493,450원에 계약하였으나 같은 해 6. 28. 설계변경으로 계약금액을 117,203,000원으로 변경

을 체결하였고 같은 해 7. 9. 준공처리하였다.

2) 위 관서는 2012. 6. 8. 오전 10시 17분경 국민건강보험공단 대전중부지사

(이하 “건강보험공단”이라 한다)

로부터 위 “ㄱ 설치공사”

(이하 “이 사건 설치공사”라 한다)

에 대하여 (주)△△에 지급할 미지급 공사대금 중 4대 보험료⁴⁾ 체납액 154,862,300원에 달하는 공사대금을 압류 및 지급요청한다는 내용의 채권압류통지서⁵⁾ 가 첨부된 “채권압류 통지 및 지급요청” 문서

(전자문서)

를 송달받았고, 같은 날 오전 11시 31분경 대전지방법원으로부터 채권자인 C의 신청에 따라 채무자인 (주)△△의 공사대금 청구채권 중 150,292,140원에 이르기까지의 금원을 압류 및 전부명령⁶⁾한다는 내용 의 “채권압류 및 전부명령” 결정문

(사건번호: ㄴ)

을 송달받았다.⁷⁾

3) ｢국민건강보험법｣ 제85조, ｢국민연금법｣ 제98조 및 ｢고용보험 및 산업재해 보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률｣ 제30조에 따르면 국민건강보험료 등 4대 보험료의 징수 순위는 국세 및 지방세를 제외한 다른 채권에 우선하도록 되어 있고,

｢민사집행법｣ 제229조 제5항에 따르면 전부명령이 제3채무자에게 송달될 때 까지 그 금전채권에 관하여 다른 채권자가 압류·가압류 또는 배당요구를 한 경우에는

4) 국민건강보험료, 국민연금보험료, 고용보험료, 산업재해보상보험료

5) 위 관서가 발주하고 (주)△△이 시공하는 “ㄱ 설치공사”에 대하여 지급할 미지급 공사대금 중 4대 보험료 체 납액에 달하는 금액을 압류한다는 채권압류통지서를 건강보험공단 대전중부지사 지사장 명의로 발송

6) ｢민사집행법｣ 제227조와 제229조, 제231조에 따르면 전부명령은 집행법원의 명령에 따라 제3채무자에게 채무자에 대한 지급을 금지한 금전채권을 압류채권자에게 이전하도록 명령하는 것으로 압류한 금전채권에 대한 전부명령이 확정된 경우에는 제3채무자에게 송달된 때에 지급에 갈음하여 압류채권자에게 이전되고, 채무자가 채무를 변제한 것으로 봄

7) 위 관서 민원봉사과에서 모든 문서를 접수하여 처리과로 배부하고 있으며, ｢행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정｣ 제18조 제4항 및 같은 규정 시행령 제17조에 따르면 처리과에서 문서 수신·발신 업무를 담당하는 사람은 접수한 문서를 처리담당자에게 인계하여야 하고, 처리담당자는 결재권자로부터 처리지침을 받아야 할 필요가 있는 문서인 경우에는 공람할 자의 범위를 정하여 그 문서를 공람하게 할 수 있음. 위 관서 민원봉사과에서 2012. 6. 8. 각각 위 시간에 송달받은 문서를 같은 날 ●과로 배부하였는데 ●과는 같 은 날 각각의 문서를 접수(처리과인 ●과의 문서번호는 각각 ●과-9864, ●과-9942임)

그 전부명령은 효력이 없다고 되어 있다. 따라서 건강보험공단의 이 사건 설치공사 대금에 대한 압류통지서가 대전지방법원의 전부명령보다 위 관서에 먼저 송달되어 전부 명령은 효력이 상실되었으므로 위 관서는 이 사건 설치공사 대금 117,203,000원 전부를 건강보험공단에 지급하여야 했고, 이 경우 C에게 지급할 공사대금은 남아 있지 않다.

4) 그런데 위 관서는 2012. 7. 11. (주)△△로부터 준공금청구서를 제출받고 다 음 날인 7. 12. “채권압류 및 전부명령”에 따른 채권자인 C에게 (주)△△의 공사대금 114,846,430원⁸⁾을 지급하였다.

5) 그 후 2012. 12. 5. 위 관서는 건강보험공단의 “압류채권 추심 요청” 문서

(전자 문서)

를 송달받고서야⁹⁾ C에게 114,846,430원을 잘못 지급한 사실을 알게 되었고, 건강보험공단은 2015. 10. 23. 제3채무자인 위 관서를 상대로 추심금 청구의 소를 제기하였으며, 위 관서는 대전지방법원의 판결

(2016. 4. 27. 선고 ㄷ판결)

에 따라 2016. 5. 23. 건강보험공단에 추심금 74,280,560원¹⁰⁾과 지연손해금 6,103,740원 을 지급함으로써 계 80,384,300원

(인지대 305,200원 제외)

만큼 재산상 손해가 발생 하였다.

2. 변상명령 및 판정 청구

1) 위 관서는 공사계약 담당자인 A이 공사대금의 선순위 채권압류자

(건강보험공 단)

가 있었는데도 후순위 채권압류자

(C)

에게 114,846,430원을 지급하도록 지출원인행위

8) (주)△△은 변경계약금액 117,203,000원에서 건강보험료, 국민연금보험료 등 보험료 정산금액 2,356,570원을 감 액한 114,846,430원에 대해 준공금청구서를 제출

9) 처리과인 ●과의 문서번호는 ●과-20070

10) 소가원금으로 (주)△△이 체납보험료 중 일부를 건강보험공단에 자진납부하여 체납보험료가 감소한 것임

를 보조하였고, 이와 관련하여 건강보험공단이 제기한 소송 결과 선순위 채권압류자인 건강보험공단에 지급한 추심금 74,280,560원만큼 위 관서에 재산상 손해를 끼친 것으 로 보아 2017. 2. 7. ｢회계관계직원 등의 책임에 관한 법률｣

(이하 “회계직원책임법”

이라 한다)

제4조 및 제6조 제1항의 규정에 따라 위 사람에게 74,280,560원을 변상 할 것을 명령하였다.

2) 이에 대하여 A은 이 건 손해발생과 관련하여 고의는 없었다는 점 등을 고려 하여 변상책임액을 감면해 달라는 취지로 2017. 3. 23. 회계직원책임법 제6조 제3 항의 규정에 따라 감사원에 변상판정청구서를 제출하였다.

3. 변상책임 유무 검토

이 건 관련자를 대상으로 회계직원책임법 제4조 제1항에서 규정한 ‘회계관계 직원인지 여부’, ‘고의 또는 중대한 과실이 있었는지 여부’, ‘법령 위반과 손해 발생 간 인과관계 유무’ 등 변상책임의 유무를 검토한다.

가. 회계관계직원인지 여부

위 사람은 위 관서 ●과에서 2011. 1. 17.부터 2012. 7. 12.까지 재무관¹¹⁾의 보조 자로서 “ㄱ 설치공사” 계약을 하고 공사대금 지급을 위한 지출결의서에 지급대상 자 및 지급액을 기재하는 등 지출원인행위를 보조한 사람이므로 회계직원책임법 제2조 제4호와 ｢대전광역시 중구 재무회계 규칙｣ 제3조 제1항의 규정에 따른 회계관계직원에 해당된다.

11) 시설공사 입찰공고 및 지출결의서에는 경리관으로 되어 있으나 2014. 5. 28. 법률 제12687호로 ｢지방 재정법｣ 개정시 경리관이 재무관으로 변경되었고 같은 법 부칙 제20조에 경과조치로 종전의 규정에 따른 경리관을 재무관으로 지정된 것으로 보도록 되어 있어 재무관으로 표현함

나. 고의 또는 중대한 과실이 있었는지 여부

｢국민건강보험법｣ 제85조, ｢국민연금법｣ 제98조 및 ｢고용보험 및 산업재해 보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률｣ 제30조에 따르면 국민건강보험료 등 4대 보험료의 징수 순위는 국세 및 지방세를 제외한 다른 채권에 우선한다고 되어 있다.

그리고 ｢국민건강보험법｣ 제81조, ｢국민연금법｣ 제95조 및 ｢고용보험 및 산업재해 보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률｣ 제28조에 따르면 건강보험공단은 국세체납 처분의 예에 따라 보험료를 징수 할 수 있도록 되어 있고, ｢국세징수법｣ 제41조와 제42조에 따르면 세무서장이 채권을 압류할 때에는 그 뜻을 해당 채권의 채무자에게 통지하여야 하고, 이에 따른 채권압류의 효력은 채권압류통지서가 해당 채권의 채무자 에게 송달된 때에 발생한다고 되어 있다.

또한 ｢민사집행법｣ 제229조 제5항에 따르면 전부명령이 제3채무자에게 송달될 때까지 그 금전채권에 관하여 다른 채권자가 압류·가압류 또는 배당요구를 한 경우에는 그 전부명령은 효력을 가지지 아니한다고 되어 있다.

그리고 회계직원책임법 제3조에 따르면 회계관계직원은 법령, 그 밖의 관계 규정 및 예산에 정하여진 바에 따라 성실하게 직무를 수행하여야 한다.

한편 위 관서

(민원봉사과)

는 “1항 2)”와 같이 건강보험공단의 채권압류통지서가 첨부된 “채권압류 통지 및 지급요청” 문서를 2012. 6. 8. 오전 10시 17분경 송달 받았고, 그로부터 1시간 14분경 후인 오전 11시 31분경에 대전지방법원의 “채권압류 및 전부명령” 결정문을 송달받았으며, 결정문에는 “① 전부명령이 제3채무자에게 송달될 때까지 다른 채권자가 압류, 가압류 또는 배당요구를 한 때에는 전부명령은 효력이

없다, ② 전부명령은 확정되어야 효력이 있다”라고 기재되어 있었다.

따라서 위 사람은 위 2개의 채권압류 문서가 위 관서에 송달된 일시와 내용, 그에 따른 지급 우선순위 등을 파악하여 위 관서에 채권압류통지서를 먼저 송달한 건강보험공단에 공사대금이 지급되도록 하여야 했다.

그런데도 위 사람은 위 관서 민원봉사과가 2012. 6. 8. 오전 10시 17분경 송달 받아 같은 날 ●과로 배부한 건강보험공단의 “채권압류 통지 및 지급요청” 문서

(전자 문서)

를 같은 해 6. 11.에야 서천군 등 다른 지방자치단체가 통보한 부정당업체 제재 관련 문서와 함께 본인이 전결 처리¹²⁾하면서 위 문서의 송달일시나 내용 등을 파악 하지 않았고, 직근 상급자에 대한 공람 지정도 하지 않았다.¹³⁾

한편, 위 사람은 위 관서 민원봉사과가 2012. 6. 8. 오전 11시 31분경 송달받아 같은 날 ●과로 배부한 대전지방법원의 “채권압류 및 전부명령” 결정문을 같은 날 접수하고 상급자의 결재를 받았다.

그러고 나서 위 결정문을 근거로 2012. 7. 12. 채권자 C에게 위 공사대금 114,846,430원을 지급하는 지출결의서를 기안¹⁴⁾하여 분임재무관 ●과장 BN의 결재를 받아 ●과 지출원의 대리자¹⁵⁾인 E에게 제출하였고, 이를 제출받은 E이 C 외에 위 공사대금 에 대한 다른 채권압류가 없었는지를 물어보았는데도 위 사람은 아무런 확인도 하지 않은 채 없는 것으로 답변함으로써 같은 날 C에게 위 공사대금이 지급¹⁶⁾되도

12) 온나라 화면에서 20개 문서를 전체 선택하여 본인이 일괄 전결 처리함

13) 위 관서(감사실)에서 제출한 감면사유 검토보고서에 따르면, 건강보험공단의 “채권압류 통지 및 지급 요청” 전자문서를 직근상급자들에게 공람하지 않은 것을 중대한 과실 중 하나로 보면서 감면을 인정하지 않고 있음

14) 채권압류 문서로 대전지방법원의 “채권압류 및 전부명령”만을 첨부

15) 2012. 7. 11. 지출원이 당직대체휴무라는 사유로 지출원의 대리자로 E을 지정 16) 지출담당자 D이 지출결의서를 검토한 후 지출원의 대리자 E이 결재하여 지급

록 하였다.

그 후 위 관서로부터 공사대금을 지급받지 못한 건강보험공단이 2015. 10. 23.

위 관서를 상대로 ‘추심금 청구의 소’를 제기하였고, 대전지방법원에서 2016. 4. 27.

추심금을 지급하도록 판결

(ㄷ)

함에 따라, 위 관서는 같은 해 5. 23. 건강보험공단에 추심금 74,280,560원과 지연손해금 6,103,740원을 지급함으로써 계 80,384,300 원 만큼 재산상 손해가 발생하였다.

따라서 위 사람의 행위는 회계직원책임법 제4조 제1항의 중대한 과실에 해당한다.

다. 법령 위반과 손해 발생 간 인과관계 유무

위 사람은 회계직원책임법 제3조 등을 위반하여 건강보험공단의 채권압류통지서가 대전지방법원의 결정문보다 위 관서에 먼저 송달되었는데도 C에게 공사대금을 지급 하기 이전에 그러한 사실을 파악·확인하지도 않은 채 관련 지출결의서를 기안하여 C에 게 공사대금이 잘못 지급되도록 하였다.

한편 회계직원책임법 제4조 제1항의 규정에 따른 ‘손해’는 현실적으로 발생한 손해를 의미하고

(대법원 2013. 9. 13. 선고 2011두 16995 판결)

, 감사원 ｢변상판정 처리 기준｣

(2017. 1. 19. 예규 제234호)

제6조 제1항의 규정에 따르면 ‘손해’는 손해의 발생시점을 기준으로 산정하도록 되어 있으므로 이 건 손해가 현실화된 시점은 위 관서가 건강보험공단에 추심금 등을 지급함에 따라 이중으로 공사대금을 지급한 시점이며, 이에 따라 이 건 손해액은 위 관서의 실제 지출액인 건강보험 공단에 지급한 추심금 74,280,560원과 지연손해금 6,103,740원 계 80,384,300원 이라 할 것이다.

따라서 위 사람이 회계직원책임법 제3조 등을 위반하여 건강보험공단의 채권 압류통지서가 대전지방법원의 결정문보다 위 관서에 먼저 송달되었는데도 C에게 공사대금을 잘못 지급한 행위와 이로 인하여 위 관서가 건강보험공단에 지급한 추심 금 74,280,560원과 지연손해금 6,103,740원 등 계 80,384,300원의 손해발생 사이 에는 상당한 인과 관계가 인정된다.

이는 위 사람과 주고받은 문답서, 위 관서 부구청장 F의 답변서, 기타 관련 증거 서류 등으로 증명되었다.

4. 변상책임액

위 관서는 2012. 7. 12. C에게 위 공사대금 114,846,430원을 지급한 후 대전지 방법원의 판결에 따라 건강보험공단에 지급한 추심금 74,280,560원과 지연손해금 6,103,740원 계 80,384,300원 만큼 재산상 손해를 입었는데, 위 사람은 회계관계직 원으로서 중대한 과실로 법령 등을 위반하여 위 관서에 손해를 끼쳤으므로 80,384,300원을 변상할 책임이 있다.

그런데 위 관서에서 2017. 4. 4. ◇◇주식회사로부터 수령한 신원보증보험금 12,500,000원, 같은 해 8. 21.부터 10. 23. 사이에 3회에 걸쳐 세외수입에 충당한 A의 급여 압류액 6,928,740원 등 계 19,428,740원 만큼 손해가 보전되었으 므로 위 사람이 변상할 금액¹⁷⁾은 60,955,560원이다.

이에 대하여 위 사람은 이 건 업무처리 당시 계약업무가 많아 건강보험공단의

17) ｢변상판정 처리기준」(2017. 1. 19. 감사원 예규 제234호) 제9조 제2항에 따르면 변상책임자가 변상판정 전에 손해액을 일부 변제하거나소관기관에서 신원보증보험금을 수령한경우에는 변상책임액에서 이를공제하도록 되어 있음

채권압류 문서를 다른 문서와 함께 본인이 전결로 일괄 처리하는 과정에서 그 내용 등을 확인하지 못한 것이지 고의가 없었고, C으로부터 잘못 지급된 공사대금을 반환받고 자 노력하였으며, 예산절약을 위해 노력한 점 등을 변상책임액의 감면사유로 주장 한다.

그러나 채권압류 및 그 지급을 요청하는 중요 문서의 내용을 열람·파악하지 않은 채 상급자 공람 지정도 없이 본인이 전결로 일괄 처리하였고 지출원인행위 관계 서류를 보내는 과정에서도 다른 채권압류가 있었는지 확인해보지 않은 채 없다고 답변 하는 등 위 사람의 잘못이 크다고 판단되는 점, C에게 공사대금 반환을 촉구한 사람은 위 사람의 후임자인 G과 H이었던 것으로 확인되었고 이를 통해 실제 회수된 금액도 없는 점, 예산절약노력 등에 관한 구체적인 증빙자료가 없는 점, 이와 같은 사유로 위 관서 의 감사실에서도 감면사유를 인정하지 않고 있는 점 등을 고려할 때 위 사람의 주 장을 받아들이기 어렵다.

따라서 ｢감사원법｣ 제31조 제1항의 규정에 따라 주문과 같이 판정한다.

2017. 11. 8.

감 사 원

징계·시정요구·통보

제 목 ㄹ학습원 내진보강공사 감독 및 준공검사 업무 부당 처리 소 관 기 관 대전광역시

조 치 기 관 ① 대전광역시 ② 대전광역시 중구

내 용

1. ㄹ학습원 내진보강공사 감독 및 준공검사업무 부적정 가. 사건 개요

대전광역시는 2015년 5월 실시한 내진성능평가 결과¹⁸⁾ 내진보강이 필요한 것으로 확인된 ㄹ학습원¹⁹⁾의 안전성 등을 확보하기 위하여 2015. 7. 22. 주식회사 ▲▲

(대표 이사 I, 이하 “원도급업체”라 한다)

과 “ㄹ학습원 리모델링 및 내진보강공사” 계약

(금액 455백만여 원, 공사기간 2015. 7. 23.~10. 10.)

을 체결하고, 내진보강공사 부분에 대 해서는 원도급업체가 2015. 8. 26. ◆◆주식회사

(대표이사 J, 이하 “하도급업체”라 한다)

와 하도급 계약

(금액 111,880,000원)

하는 것을 같은 해 9. 17. 승인하였으며, 이후 내진 보강공사 부분을 포함하여 위 공사 전반에 대한 감독 및 준공검사를 거쳐 같은 해 10. 23. 위 공사를 준공처리하였다.

나. 관계법령

(판단 기준)

｢지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣

(이하 “지방계약법”이라 한다)

18) 2015년 5월 내진성능평가를 실시한 주식회사 ▷▷의 “ㄹ학습원 내진성능평가”에 따르면 2400년 재현주기 지진의 2/3 수준의 지진이 작용할 경우 위 학습원은 붕괴될 위험이 있는 것으로 예상됨

19) 1996년 준공된 지하1층, 지상2층의 숙박형(최대 150명) 연수시설(이용대상: 초·중·고·대학생, 단체 및 기업체)로 2015년 이용인원은 19,583명, 2016년 이용인원은 13,659명, 2017년 상반기 이용인원은 10,494명임

제16조, ｢건설기술 진흥법 시행령｣ 제59조 제3항, ｢지방자치단체 입찰 및 계약 집행 기준｣

(2015. 6. 23. 구 행정자치부 예규 제23호)

제13장 제5절 2와 4 및 ｢건설공사 사업 관리방식 검토기준 및 업무수행지침｣

(2015. 6. 30. 국토교통부 고시 제2015-473호, 이하

“건설공사 사업관리 기준 및 지침”이라 한다)

제161조 등의 규정에 따르면 공사감독자는 계약 상대자가 공사용 자재를 사용하기 전에 반드시 그 자재의 규격이 설계서와 일치 하는지를 검사하고, 설계도면 및 시방서의 내용에 적합하게 시공이 이루어지고 있는지에 대하여 확인하며, 시공자로부터 시공 후 매몰

(매립)

부분에 대한 시공 당시의 사진 등이 첨부된 준공검사원을 접수하였을 때에는 이를 검토하여 계약대로 시공이 완료되었는지 여부를 확인한 후 감독조서를 작성하도록 되어 있다.

또한 ｢건설기술 진흥법｣ 제49조 및 건설공사 사업관리 기준 및 지침 제124조 등의 규정에 따르면 공사감독자는 건설공사가 설계도서, 계약서, 그 밖의 관계 서류의 내용 대로 시공될 수 있도록 설계도면, 시방서 등의 내용을 숙지하도록 되어 있다.

한편, 지방계약법 제17조 및 건설공사 사업관리 기준 및 지침 제73조 제2항 등의 규정에 따르면 준공검사자는 계약상대자가 계약의 전부를 이행하였는지를 설계서 등에 따라 검사하도록 되어 있다.

그리고 위 공사의 설계도면 및 시방서 등

(이하 “설계서”라 한다)

²⁰⁾에 따르면 내진 보강을 위해 화장실 앞 기둥 4개소 및 구내식당 8개소 등 총 12개소에 “슬릿 플레이트

(slit plate)

를 구비한 건축구조용 댐퍼

(damper)

²¹⁾”

(이하 “댐퍼”라 한다)

를 시공하도록

20) 위 설계서는 대전광역시가 내진성능평가를 실시한 주식회사 ▷▷에 발주하여 납품받은 것으로서 위 공사의 원도급업 체는 설계서대로 시공해야 함

21) 댐퍼는 지진 등에 의해 건축 구조물에 가해지는 하중에너지를 슬릿 플레이트에서 주로 소성변형하게 하여 하중에너지를 효과적으로흡수하는 장치

되어 있고, 댐퍼의 프레임

(댐퍼의 상부 및 하부 부분)

은 [그림 1]과 같이 X자 형태로 되어 있으며, 상‧하 프레임을 연결하는 슬릿플레이트는 상‧하 프레임 간 간격이 510㎜

이고, 상‧하 프레임 사이의 중앙부 전면에 시공하도록 되어 있었다.

[그림 1] 계약 당시의 댐퍼 설계도면

자료: 대전광역시 제출 자료

다. 감사결과 확인된 문제

그런데 이번 감사원 감사 시 ㄹ학습원의 안전성 확보와 직결되는 내진보강공사 의 설계서와 준공 시 제출된 댐퍼의 현장 시공사진 간에 상이한 점이 발견되어 하도급업체가 시공한 댐퍼 12개 중 2개

(설계도면 2번과 4번)

를 표본 확인한 결과, [그림 2]와 같이 프레임 은 X자 형태가 아닌 N자 형태로 시공되었고, 슬릿플레이트의 경우 상·하 프레임 간격 이 댐퍼 2번은 490㎜, 댐퍼 4번은 550㎜로 510㎜가 유지되지 않았으며, 상·하 프레임 의 중앙부 전면이 아닌 후면에 시공되는 등 설계서와 다르게 시공되어 있었다.

[그림 2] 댐퍼의 시공 모습(2017. 7. 12. 확인)

실제 시공된 댐퍼 댐퍼 슬릿 단면(후면 조립)

자료: 대전광역시 제출 자료

그리고 하도급업체에 확인한 결과 위 2개뿐만 아니라 나머지 10개의 댐퍼도 설계서와 다르게 시공된 것으로 확인²²⁾되는 등 ㄹ학습원의 내진보강을 위해 1억 1,100만여 원의 예산을 투입²³⁾하고도 그 안전성이 확보되지 못하였다.

그런데도 위 관서의 공사감독자인 ◎소 ◈과 K

(현 대전광역시 중구 □과)

은 이러한 사실을 파악하지 못하는 등 업무를 태만히 하였고, 준공검사자인 같은 과 L²⁴⁾

(현 ▶)

은 2015. 10. 23. 준공검사를 하면서 공사감독자인 K이 공사 감독업무를 잘하였을 것으 로 믿고 내진보강공사가 설계서대로 시공되었는지를 확인하지 않은 채 같은 날 “준공 검사

(감독)

조서”에 결재하는 등 준공검사 업무를 소홀히 하였는데, K이 업무를 태만히 한 구체적인 내용은 다음과 같다.

22)하도급업체 대표이사 J는 표본 확인한 2개의 댐퍼뿐만 아니라 12개의 댐퍼 전부가 설계서와 다르게 [그림 2]와 같이 시공된 사실을 인정하였고, ｢건설산업기본법｣ 제82조 제2항 및 같은 법 시행령 제86조 등의 규정에 따르면고의나 과실로건설공사를 부실하게 시공한 경우지방자치단체의 장은그 건설공사의 원도급업체와 하도급업체에영업정지를 명하거나과징금을 부과할 수 있도록 되어 있음

23) 위 관서는 2015. 11. 17. 계약상대자인 원도급업체를 경유하지 않고 하도급업체에 공사대금 111,880,000원을 직접 지급 24)2013. 7. 20.부터 2016. 2. 10.까지 ◈과에서 근무하면서 2015. 10. 23. 위 공사의 준공검사 업무를 수행

2. 공사감독자인 K의 업무 태만

대전광역시 중구 □과 K은 2015. 7. 20.부터 2016. 2. 10.까지 위 관서 ◎소 ◈ 과에서 근무하면서 2015. 7. 29.부터 2015. 10. 23.까지 “ㄹ학습원 리모델링 및 내진 보강공사”의 공사 감독업무를 수행하였다.

위 사람은 공사감독자가 설계서의 내용을 숙지하고 설계서대로 자재가 납품 및 시공되고 있는지 등을 확인하여야 한다는 사실을 알고 있었다.

그러나 위 사람은 위 공사의 공사감독자로 임명된 2015. 7. 29.부터 위 공사의 준공검사일인 2015. 10. 23.까지 공사가 진행되는 동안 설계서에 명시되어 있는 댐퍼의 형태나 규격 등을 파악하지 않아 모르고 있었다.

또한 위 사람은 2015년 9월 경

(날짜 모름)

²⁵⁾ 하도급업체로부터 댐퍼 12개의 납품에 대한 검사요청을 받아 이를 검사하면서 설계서를 열람하지도 않은 채 적정한 것으로 검사하였고, 이에 따라 [그림 2]와 같이 설계서와 다른 댐퍼가 공사현장에 반입되었다.

이후 위 사람은 하도급업체가 댐퍼를 시공 중이던 2015. 9. 17.부터 같은 해 9.

22. 사이에 본인이 근무하던 사무실에서 30m 정도 거리에 있는 위 공사현장 앞을 매일 수차례 왕래하면서도 설계서의 내용을 파악하거나 설계서대로 댐퍼가 시공되고 있는 지를 확인하지 않았다.

이뿐만 아니라 위 사람은 원도급업체로부터 2015. 10. 12. N자형태로 시공되어 있는 댐퍼의 현장 시공사진이 첨부된 준공검사원²⁶⁾을 접수한 후에도 현장 시공사진이 설계서와

25) 위 K은 “공사(감독)일지”에 댐퍼의 반입과 검사일자를 기록하지 않아 정확한 날짜는 확인하지 못하지만 댐퍼의 시공 (시공기간 2015. 9. 17. ~ 9. 22.) 전일에 댐퍼의 납품과 검사가 이루어진 것 같다고 진술

26) 원도급업체가 제출한 준공검사원 및 2015년 11월 제출한 공사대금 청구서에는 설계서대로 시공하였음을 확인한다는 내용과 시공에 있어 하자가발견될 시에는 재시공할 것을 서약한다는 내용이명시되어 있고, ｢지방자치단체를 당사자로 하는 계약에

부합하는지를 확인하지 않은 채 같은 해 10. 23. 위 공사가 설계서와 도면 및 시방서 등에 따라 준공되었다는 내용의 “준공검사

(감독)

조서”를 작성하여 준공검사자인 L에 게 제출하였다.

그 결과 “1항”과 같이 댐퍼의 프레임은 X자 형태가 아닌 N자 형태로, 슬릿 플레이트는 불규칙한 간격으로 설계서와 다르게 시공되어 ㄹ학습원의 안전성이 확보되지 못하는 문제가 발생하였다.

관계기관 등 의견

① 관련자 의견

K은 위 공사 감독업무를 태만히 한 잘못을 인정하였고, L은 K이 공사감독 업 무를 잘 하였을 것으로 생각하고 제대로 확인하지 않는 등 준공검사 업무를 소홀 히 한 잘못을 인정하였다.

② 관계기관 의견

대전광역시는 감사원의 감사결과를 수용하면서 원도급업체와 하도급업체에 대한 제재방안을 마련하고, 설계서와 다르게 시공된 댐퍼 12개는 원도급업체로 하여금 재시공하도록 할 예정이며, 앞으로 관련 업무를 철저히 하겠다는 의견을 제시하였다.

징계요구 양정 ㄹ학습원의 내진보강공사가 설계서대로 시공되도록 관리·감

관한 법률시행령｣제92조에 따르면 계약을 부실하게이행한 계약상대자에대해서는정당한 사유가 있는 경우를 제외하고지체 없이 같은 법 제31조에 따라입찰 참가자격을 제한하도록되어 있음

독하지 않은 K의 행위는 ｢지방공무원법｣ 제48조의 규정에 위배된 것으로 같은 법 제 69조 제1항의 징계사유에 해당한다.

조치할 사항

대전광역시 중구청장은 공사 감독업무를 태만히 한 K을 ｢지방공무원법｣ 제72조의 규 정에 따라 징계처분

(경징계 이상)

하시기 바랍니다.(징계)

대전광역시장은

① 주식회사 ▲▲로 하여금 설계서와 다르게 시공된 댐퍼 12개를 재시공하도록 하고

② 준공검사 업무를 소홀히 한 관련자 ▶ L에게는 주의를 촉구하시기 바랍니다.(시정)

③ 내진보강공사를 부실 시공하는 등 위 공사의 계약이행을 부실하게 한 주식회사

▲▲과 ◆◆주식회사에 대하여는 ｢지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령｣ 제92조와 ｢건설산업기본법｣ 제82조 제2항 등의 규정에 따라 입찰참가자격 을 제한하거나, 영업정지 또는 과징금 부과 등의 적정한 제재방안을 마련하시기 바 랍니다.(통보)

감 사 원

주의요구 및 통보

제 목 공사 하도급 관리·감독 부적정 소 관 기 관 ① 공정거래위원회 ② 대전광역시 조 치 기 관 ① 공정거래위원회 ② 대전광역시

내 용

1. 업무 개요

대전광역시는 ｢건설산업기본법｣ 제29조 등의 규정에 따라 “ㅁ 건설공사” 등 자 체 발주한 92건의 건설공사 수급인²⁷⁾으로부터 2014. 1. 1. 이후 2017. 5. 31. 현재 까지 241건의 하도급 계약²⁸⁾ 내용을 통보받아 이를 심사․승인하는 등 공사 발주 및 감독 기관으로서 건설공사 하도급을 관리․감독하고 있다.

2. 관계법령(판단기준)

｢하도급거래 공정화에 관한 법률｣

(이하 “하도급법”이라 한다)

제25조의3, ｢건설 산업기본법｣ 제82조, 제96조 및 제99조, ｢지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣

(이하 “지방계약법”이라 한다)

제31조 및 같은 법 시행령 제92조 등의 규정에 따르면 하도급업자의 지위를 보장하고 공정한 하도급 거래 질서를 확립하기 위하여 하도급 대금 지연 지급, 기준 하도급률²⁹⁾

(82%)

미달, 하도급 계약 내용 미통보

27) 발주자로부터 건설공사를 도급받은 건설업자

28) 도급받은 건설공사의 전부 또는 일부를 다시 도급하기 위하여 수급인이 제3자와 체결하는 계약

29) 하도급 부분금액(하도급 하려는 공사의 대가 금액으로 수급인의 도급금액 산출내역서 중 계약단가를 기준 으로 산출한 금액에 일반관리비, 이윤 및 부가가치세를 합산한 금액)대비 하도급 계약금액 비율을 말함

및 허위 통보, 일괄 하도급 등 하도급 관계 법령을 위반한 자에 대해서는 [표 1]과 같이 적정한 제재조치를 하도록 되어 있다.

[표 1] 하도급 관계 법령상의 제재조치 규정(｢건설산업기본법｣, 하도급법, 지방계약법 등)

의무 관련관계법령 제재조치내용 제재관련 관계법령

▪ 하도급대금 지연지급 (｢건설산업기본법｣ 제34조,

하도급법 제13조)

▪ 2개월이내의 영업정지또는과징금 ▪ ｢건설산업기본법｣ 제82조 제1항 제8호

▪ 과징금(하도급대금의2배 이내), 벌금, 명단공표등 ▪ 하도급법제25조의3 내지제25조의5,제30조등

▪ 하도급계약 내용허위 통보 (｢건설산업기본법｣ 제29조제4항)

▪ 3개월이내의영업정지또는과징금(8,000만원이하) ▪ ｢건설산업기본법｣ 제82조제1항 제4호

▪ 입찰참가자격제한(3~5개월) ▪ 지방계약법시행령제92조제1항제2호

▪ 기준 하도급률(82%) 미달

(｢건설산업기본법｣ 제31조제2항) ▪ 하도급계약 또는하수급인의변경 요구 ▪ ｢건설산업기본법｣ 제31조제3항

▪ 부당한하도급 대금의결정

(하도급법제4조) ▪ 과징금(하도급대금의2배 이내), 벌금, 명단공표등 ▪ 하도급법제25조의3내지제25조의5, 제30조 등

▪ 하도급관리계획불이행

(｢지방자치단체입찰및계약집행기준｣) ▪ 입찰참가자격제한(1~3개월) ▪ 지방계약법시행령제92조제1항제6호

▪ 건설업미등록자에게하도급 (｢건설산업기본법｣ 제25조제2항)

▪6개월이내의영업정지또는과징금(도급금액의24%이하) ▪ ｢건설산업기본법｣ 제82조제2항 제3호

▪ 3년 이하의징역또는 3천만원 이하의벌금 ▪ ｢건설산업기본법｣ 제96조제4호

▪ 입찰참가자격제한(5~7개월) ▪ 지방계약법시행령제92조제1항제2호

▪ 일괄하도급

(｢건설산업기본법｣ 제29조제1항)

▪8개월이내의영업정지또는과징금(하도급금액의30%이하) ▪ ｢건설산업기본법｣ 제82조제2항 제3호

▪ 3년 이하의징역또는 3천만원 이하의벌금 ▪ ｢건설산업기본법｣ 제96조제4호

▪ 입찰참가자격제한(11~13개월) ▪ 지방계약법시행령제92조제1항제2호

▪ 하도급계약 내용미통보 (｢건설산업기본법｣ 제29조제4항)

▪ 500만원 이하의과태료 ▪ ｢건설산업기본법｣ 제99조제5호

▪ 입찰참가자격제한(5~7개월) ▪ 지방계약법시행령제92조제1항제2호

자료:｢건설산업기본법｣, 하도급법, 지방계약법시행령등 하도급 관계법령재구성

그리고 지방계약법 제16조, ｢건설공사 하도급 심사기준｣

(2016. 10. 12. 국토교통부 고시 제2016-679호)

제5조 제1항, ｢건설공사 사업관리방식 검토기준 및 업무수행지침｣

(2015. 6. 30. 국토교통부 고시 제2015-473호)

제4조와 제129조 및 ｢지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준｣

(2017. 4. 17. 구 행정자치부 예규 제88호)

제13장 제12절 등의 규정에 따르면 공사감독자³⁰⁾는 수급인이 계약내용³¹⁾, 하도급법 등에서 정한 사항 및 하도급

30) 발주청이 임명한 기술직원 또는 그의 대리인으로 해당 공사 전반에 관한 감독업무를 수행하고 건설사업관리 업무를 총괄하는 사람

31) ｢지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준｣ 제13장 “공사계약 일반조건” 제11절 “하도급” 1. 가.에 따르면 계약

관리계획서의 내용을 제대로 이행하는지를 확인하고, 수급인인 시공자가 도급받은 건설공사를 하도급하고자 통지하거나 동의 또는 승낙을 요청한 사항에 대해서는 하도급자 자격의 적정성 등 하도급 내용을 검토하여 의견을 제출하도록 되어 있다.

또한 ｢지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준｣ 제13장 제9절 및 제11절 등의 규정에 따르면 계약담당자는 수급인의 하도급 대금 지급내역과 하수급인의 수령내역을 비교·확인³²⁾하여 수급인이 공사대금을 수령한 날로부터 15일 이내에 하수급인에게 하도급 대금을 지급하지 않은 경우 즉시 시정하게 하는 등의 조치를 하도록 되어 있다.

따라서 지방자치단체의 공사감독자나 계약담당자는 건설공사 수급인의 하도급 관계 법령 위반 사실을 파악하지 못하여 제재조치 없이 방치하는 사례가 반복될 경우 재위반 및 저가 하도급에 따른 부실공사 등의 개연성이 커지게 되므로 수급인이 하도급 관계 법령을 위반하는 일이 없도록 관리·감독을 철저히 하여야 한다.

3. 감사결과 확인된 문제

대전광역시는 하도급 대금 체불 등 불공정 하도급 거래행위를 방지하기 위해 민간이 발주한 건설공사에 대해서는 정기적³³⁾으로 하도급 실태를 점검하면서도, 대전광역시가 발주한 건설공사의 하도급 실태는 한 번도 점검하지 않고 있었다.

이에 이번 감사원 감사기간

(2017. 7. 3.～7. 21.)

중 대전광역시가 발주한 건설 공사를 대상으로 2014년 1월부터 2017년 5월 사이 수급인으로부터 하도급 계약 내용을

상대자가 계약된 공사의 일부를 제3자에게 하도급하려는 경우에는 ｢건설산업기본법｣ 등 관련 법령에 정한 바에 따르도록 되어 있음

32) 계약담당자는 기성금 및 준공금을 수급인에게 지급한 때에는하수급인에게 공사대금 지급 사실을 통보하고 대 금 수령내역 등을 제출하게 한 후 수급인이 제출한대가 지급내역과 비교·확인하도록 되어 있음

33) 연면적 3,000㎡ 이상인 민간 건축현장에 대해 연 4회 등 분기별로 실시하며, 신규 건설현장에 대해서는 월별 실시

통보받고 적정한 것으로 승인한 하도급 계약 241건에 대해 하도급 관계 법령 위반 여부를 점검한 결과, 하도급 대금 지연 지급 18건, 기준 하도급률

(82%)

미달 허위 통보 65건, 부당한 하도급 대금 결정 2건, 하도급관리계획 불이행 4건, 건설업 미등록자 하도급 1건, 일괄 하도급 1건, 하도급 계약 내용 미통보 101건 등 수급인의 하도급 관계 법령 위반사항 192건이 확인되었고, 발주자인 대전광역시는 하도급 계약 내용을 제대로 검토하지 않은 채 그대로 승인하거나 하도급 대금의 지연 지급에 대한 확인을 소홀히 하는 등 건설공사 하도급에 대한 관리․감독이 부실한 것으로 나타 났는데, 그 구체적 내용은 다음과 같다.

가. 하도급 대금 지연 지급 및 체불에 대한 확인 소홀

｢건설산업기본법｣ 제34조 및 ｢지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준｣ 제13장

“공사계약 일반조건” 제11절 등의 규정에 따르면 수급인은 기성금 또는 준공금을 수령하면 15일 이내에 하수급인에게 하도급 대금을 현금으로 지급하고 그로부터 5일 이내에 그 지급내역을 발주기관에 통보하도록 되어 있고, 계약담당자는 수급인의 하수급인에 대한 대금지급내역과 하수급인의 대금 수령내역을 비교·확인하여 제대로 지급되지 않은 경우 시정조치 등을 하도록 되어 있다.

그리고 하도급법 제13조의 규정에 따르면 원사업자

(수급인)

가 수급사업자

(하수 급인)

에게 기성금 및 준공금을 15일 이내에 지급하되, 15일이 지난 후에 지급하는 경우에는 그 초과기간에 대하여 법정이자³⁴⁾를 지급하도록 되어 있고, 같은 법 제25조, 제25조의3부터 제25조의5, 제30조 등의 규정에 따르면 공정거래위원회는 위 규정을

34) 연 100분의 40 이내에서 공정거래위원회가 정하여 고시하는 이율에 따른 이자

위반한 원사업자에 대해 시정조치, 과징금 부과 등의 조치를 할 수 있도록 되어 있다.³⁵⁾ 그러나 “ㅂ 건설공사”

(계약금액 48억 2,426만 원)

의 계약담당자인 대전광역시 ▽ 본부 ⊙과 M

(현 ♠실 )

는 위 건설공사 수급인인 ◎◎주식회사

(대표이사 N)

가 2016. 12. 5. 기성금을 수령한 후 7개월이 지난 2017. 7. 3. 감사일 현재까지 하도급 대금을 지급한 내역을 제출하지 않고 있는데도 이를 제출하도록 하거나 하수급인으 로부터 하도급 대금 수령내역을 받아 확인하는 등의 조치를 하지 않았다.

이를 비롯하여 15개 건설공사의 수급인들은 [별표 1] “하도급 대금 지급내역을 통보하지 않은 하도급 계약 명세”와 같이 하도급 계약 계 52건의 하도급 대금이 포함 된 공사대가를 수령하고도 2017. 7. 3. 감사일 현재까지 대전광역시에 하도급 대금 지급내역을 제출하지 않고 있고, 이 중 ◎◎주식회사 등 4개 건설공사의 10개 수 급인들은 [별표 2] “하도급 대금 지연 명세”와 같이 계 18건의 하도급 계약에 대한 하수급 인들에게 계 1,359,574천 원의 하도급 대금을 지연 지급하거나 미지급하였고, 지연이자 계 21,953천 원도 지급하지 않고 있었으나³⁶⁾, M 등 위 4개 건설공사의 계약담당자 7명 은 [별표 5] “하도급 계약 관리 업무 부적정 관련자 명세”와 같이 하수급인이 하도급 대금을 제대로 지급받고 있는지 확인하지 않아 수급인에 대한 시정조치 등 적정한 조치를 하지 않고 있었다.

35) 하도급법 제34조의 규정에 따르면 ｢건설산업기본법｣이 하도급에 어긋나는 경우에는 하도급법에 따르도록 되어 있음

36) 이번 감사원 감사기간(2017. 7. 3.～7. 21.) 중 수급인 중 하도급 대금 지급내역을 제출하지 않은 하도급 계약 52건에 대해 하도급 대금이 제대로 지급되었는지 점검

하도급 대금 지연 지급 사례

▸ “ㅂ 건설공사”의 수급인인 ◎◎주식회사는 대전광역시로부터 2016. 12. 5. 기성금 799,380천 원을 지 급받고도 하수급인인 ▣▣주식회사에 지급해야 할 하도급 대금 372,647천 원 중 143,000천 원은 지급 기한(2016. 12. 20.)보다 37일이 지난 2017. 1. 26.에, 82,500천 원은 지급기한보다 161일이 지난 2017. 5. 30.에 지급하면서 지연이자 계 7,886천 원을 지급하지 않았고, 15,147천 원은 2017년 7월 현재까 지 지급하지 않고 있음

나. 기준 하도급률 미달 및 부당한 하도급 대금의 결정 등에 대한 검토 소홀

｢건설산업기본법｣ 제31조, 같은 법 시행령 제34조 제1항 제1호 및 ｢건설공사 하도급 심사기준｣ 제5조 제1항 및 제9조 제1항 등의 규정에 따르면 발주자는 하도급률이 82% 미만인 경우 하수급인의 시공능력, 하도급 계약 내용의 적정성 등을 심사하여 심사결과 점수가 90점 미만인 경우 하도급 계약심사위원회의 심의를 거쳐 하도급 계약 내용이나 하수급인의 변경을 요구하도록 되어 있다.

그리고 ｢건설산업기본법｣ 제29조 제4항 및 제82조 제1항 제4호, 같은 법 시행령 제32조 제1항, 같은 법 시행규칙 제26조 제1항 등의 규정에 따르면 도급받은 공사의 일부를 하도급한 건설업자는 하도급률 등 하도급 내용을 발주자에게 통보 하도록 되어 있고, 이를 거짓으로 통보하는 경우에는 6개월 이내의 영업정지를 명하거나 이에 갈음하여 1억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있도록 되어 있다.

또한 하도급법 제4조 제2항 제6호의 규정에 따르면 수의계약으로 하도급 계약을 체결할 때 정당한 사유없이 직접공사비 항목의 값을 합한 금액³⁷⁾보다 낮은 금액 으로 하도급 대금을 결정하는 행위는 부당한 하도급 대금의 결정으로 보도록 되어

37) 하도급법 시행령 제7조에 따르면 직접공사비 항목의 값을 합한 금액이란 원사업자의 도급내역상의 재료비, 직접노무비 및경비의 합계를 말함

있고, 같은 법 제25조, 제25조의3부터 제25조의5, 제30조 등의 규정에 따르면 공정 거래위원회는 위 규정을 위반한 수급인에 대해 시정조치, 과징금 부과 등의 조치를 할 수 있도록 되어 있다.

그런데 “ㅁ 건설공사”의 수급인인 ♣♣주식회사

(대표이사 O)

등 5개 업체는 2015. 12. 18. 주식회사 ★★

(대표이사 P)

과 체결한 “SEG BEAM BOX 거더 제 작 및 설치공사” 하도급 계약

(금액 29억 6,549만 원)

의 하도급 부분금액이 38억 4,536만여 원이어서 실제 하도급률

(77.12%)

이 82%에 미달하는데도, 하도급 계약 통보서에는 보험료, 일반관리비, 이윤 등을 축소·누락하여 하도급 부분금액을 36억 1,570만 원으로 줄이는 방법으로 하도급률을 실제보다 4.9%p 높은 82.02%로 부 풀려 작성한 후 2016. 1. 21. 하도급률이 82% 이상인 것처럼 대전광역시에 제출하 였으나, 위 건설공사의 공사감독자인 대전광역시 ▽본부 ♡과 Q

(현 ♨과)

은 위 하도 급 계약 내용을 제대로 검토하지 않은 채 하도급률이 82% 이상인 것으로 그대로 인정하였다.

이를 비롯하여 대전광역시가 발주한 24개 건설공사의 수급인들은 [별표 3]

“하도급률을 부당하게 산정하여 통보한 하도급 계약 명세”와 같이 하도급 부분 금액을 실제보다 줄이는 방법으로 실제 하도급률이 82% 미만인 하도급 계약 총 65건의 하도급률이 82% 이상인 것처럼 부풀려 대전광역시에 통보하였고 이 중 52건은 심사점수가 90점에 미달하여 하도급 계약심사위원회의 심의를 거쳐 하도급 계약 내용이나 하수급인의 변경을 요구할 수 있는 대상³⁸⁾에 해당하는데도,

38) 이번 감사원 감사기간(2017. 7. 3.～7. 21.) 중 위 하도급 계약 65건에 대하여 하수급인의 시공능력과 계약금액의 적정성 등 하도급 계약 내용의 적정성을 심사

위 24개 건설공사의 공사감독자 22명은 [별표 5] “하도급 계약 관리 업무 부적정 관련자 명세³⁹⁾”와 같이 이를 제대로 검토하지 않은 채 위 65건의 하도급률이 82%

이상인 것으로 인정하여 하도급 계약 내용의 적정성 등을 심사하지 않았다.

특히, “ㅅ 증축 및 대수선 공사”의 경우 수급인인 주식회사 ♤♤

(대표이사 R)

가 주식회사 ☎☎와 하도급 계약을 수의계약으로 체결하면서 정당한 사유없이 직접공 사비 항목의 값을 합한 금액 205,467천 원 보다 12,417천 원 낮은 금액으로 하도급 대금을 결정하여 계약 체결하는 등 [별표 6] “부당한 하도급 대금의 결정 명세”와 같 이 대전광역시가 발주한 2개 건설공사의 2개 수급인들은 각각 부당한 하도급 대 금 결정행위를 한 것으로 확인되었다.

다. 하도급관리계획 이행 관리 소홀

｢지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준｣

(2017. 4. 4. 11. 구 행정자치부 예규 제88호)

제2장

(시설공사 적격심사 세부기준)

제2절 [별표 5]의 “하도급관리계획서”

및 ｢지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준｣ 제13장 “공사계약 일반조건” 제12절에 따르면 수급인은 하도급관리계획서⁴⁰⁾에 정한 하수급 예정자와 계약을 체결하도록 되어 있고, 하수급인을 변경하고자 하는 경우 발주기관의 승인을 얻어 당초 적격 심사 시 제출한 조건 이상의 하수급인을 선정하도록 되어 있다.

그런데 “ㅇ 건설공사

(1공구)

”

(공사금액 136억 4,775만여 원)

의 수급인인 ♧♧

주식회사

(대표이사 T)

는 하도급관리계획서에 위 공사 중 포장공사의 하수급 예정자

39) 6회 이상 검토를 소홀히 한 공사감독자 S 등 계 4명의 명세임 40) 계약이행능력을 심사받기 위해 제출

로 포장공사 시공능력평가액⁴¹⁾이 21억 5,688만여 원인 ◘◘주식회사

(대표이사 U)

로 정하고도 대전광역시의 승인 없이 2013. 5. 15. 시공능력평가액

(20억 9,741만 원)

이 더 낮은 주식회사 ▼▼

(대표이사 V)

과 하도급 계약

(계약금액 2억 7,808만 원)

을 체결한 후 대전광역시에 그 내용을 통보하였으나, 위 건설공사의 공사감독자인 위 관서 ▽본 부 ♡과 W

(현 ◐과)

은 당초 하도급관리계획서에서 정한 하수급 예정자와 하도급 계 약을 체결하도록 요구하는 등의 조치를 하지 않는 등 [표 2]와 같이 2개 건설공사의 수급인들이 대전광역시의 승인 없이 하도급관리계획서에서 정하지 않은 자와 4 건의 하도급 계약을 체결한 후 대전광역시에 그 내용을 통보하였는데도 W 등 2 개 건설공사의 공사감독자 3명은 [별표 5] “하도급 계약 관리 업무 부적정 관련자 명세”와 같이 수급인들에게 당초 하도급관리계획서에서 정한 하수급 예정자와 하 도급 계약을 체결하도록 하는 등의 조치를 하지 않았다.

[표 2] 하도급관리계획과 다른 사업자와 하도급 계약 명세

(단위: 천 원)

연 번

공사명

(수급인) 계약금액

하도급 관리계획 실제 하도급 현황

심사일 비 고 (연월)

하도급할 공사

하수급 예정자 (시공능력평가액)

하도급계약일 (통보일)

실제 하수급인 (시공능력평가액)

1

ㅇ 건설공사(1공 구) [♧♧(주)]

7,871,294 2012.

12.

포장공사 ◘◘(주) (2,156,887)

2013. 5.15.

(2013. 5. 27.)

(주)▼▼

(2,097,410)

대전광역시 승인 없이 하수급 예정자보다시공능력평가액이 낮은업체에 하도급

배수공사 ◘◘(주) (2,358,439)

2014. 3. 3.

(2014.3.20.)

◁◁(주) (6,160,000)

대전광역시 승인 없이 하수급 예정자에게 하도급하지 않음

조경공사 (주) (825,000)

2013. 2. 27.

(2013.3.11.)

(주)☼☼

(5,967,000)

대전광역시 승인 없이 하수급 예정자에게 하도급하지 않음

41) 발주자가 건설공사를 수행할 수 있는 적정한 건설업자를 선정할 수 있도록 하기 위하여 국토교통부가 건설업자의 건설공사 실적, 경영상태, 기술능력 등을 종합적으로 평가하여 공시한 금액

2 ㅈ 조성공사

[☏☏(주)] 5,035,200 2016.

5.

지붕 및 홈통공사

(주)☜☜

(3,132,921)

2017. 2. 1.

(2017.2.21.)

◙◙(주) (4,711,000)

대전광역시 승인 없이 하수급 예정자에게 하도급하지 않음 연

번

공사명

(수급인) 계약금액

하도급 관리계획 실제 하도급 현황

심사일 비 고 (연월)

하도급할 공사

하수급 예정자 (시공능력평가액)

하도급계약일 (통보일)

실제 하수급인 (시공능력평가액)

자료: 대전광역시 제출자료

라. 건설업 미등록자에 대한 하도급 승인 및 일괄 하도급 승인 부적정

｢건설산업기본법｣ 제25조 제2항 등의 규정에 따르면 수급인은 공사내용에 상응하는 업종을 등록한 건설업자에게 하도급하도록 되어 있고, 같은 법 제29조 제1항 및 같은 법 시행령 제31조 제1항의 규정 등에 따르면 건설업자는 그가 도급 받은 건설공사의 전부 또는 주요 부분의 대부분⁴²⁾을 다른 건설업자에게 하도급

(이하 “일괄 하도급”이라 한다)

할 수 없도록 되어 있다.

그런데 “ㅊ 설치공사”

(총계약금액 5억 2,545만여 원)

의 수급인인 ◫◫주식회 사

(대표이사 X)

는 2014. 10. 15. 위 공사 중 천공작업에 대해 유한회사 ♥♥

(대표이 사 Y)

⁴³⁾와 하도급 계약을 체결하고 2014. 11. 11. 그 내용을 대전광역시에 통보하 였는데, 유한회사 ♥♥는 위 공사내용에 상응하는 보링·그라우팅공사업을 등록하 지 않은 부적격업체이다.

그런데도 위 공사의 감독자인 위 관서 ◀소 Z

(현 ☞관 ⊙과)

은 하도급 계약 내 용을 제대로 검토하지 않은 채 그대로 승인하였다.

그리고 “ㅋ 보수공사”

(계약금액 1억 2,712만여 원)

의 공사감독자인 위 관서 ◎소

42) 도급받은 공사 중 부대공사에 해당하는 부분을 제외한 주된 공사의 전부를 하도급하는 경우 43) 위 업체는 2017. 7. 3. 현재까지 건설업으로 등록한 사항 자체가 없음

AA

(현 대전광역시 유성구)

는 2016. 9. 20.⁴⁴⁾ 위 공사 수급인인 ◑◑으로부터 특허공 법인 “ㅌ 도장방법”

(특허 제ㅍ호)

이 사용된 부분의 공사

(하도급 부분금액 9,694만여 원 )

와 함께 특허공법이 사용되지 않은 부분의 공사

(하도급 부분금액 2,577만여 원)

까지 ◬◬주식회사

(대표이사 AB)

에 일괄하도급하는 것으로 되어 있 는 하도급 계약 내용을 통보받고도 일괄 하도급 해당 여부에 대해 제대로 검토를 하 지 않은 채 이를 그대로 승인하였다.

마. 하도급 계약 내용 통보 관리 소홀

｢건설산업기본법｣ 제29조 제4항 및 같은 법 시행령 제32조의 규정에 따르면 수급인은 그가 도급받은 건설공사의 일부를 하도급한 때에는 하도급 계약을 체결한 날부터 30일 이내에 발주자에게 하도급 계약 내용을 통보하도록 되어 있다.

위 규정은 발주자로 하여금 수급인의 우월적 지위를 이용한 하도급 관계 법령 위 반 행 위 를 관리·감독하도록 하는 데 그 취지가 있으므로, 발주자는 수급인이 하도급 계약 내용을 통보하였는지 여부를 수시로 확인·점검할 필요가 있다.

그런데 대전광역시는 수급인이 통보하는 하도급 계약에 대해서만 관리하고 있을 뿐 수급인들이 하수급인과 맺은 하도급 계약 내용을 빠짐없이 통보하고 있는지에 대해서는 확인․점검하지 않고 있었다.

이에 이번 감사원 감사기간

(2017. 7. 3.～7. 21.)

중 대한전문건설협회 등이 2014. 1. 1. 이후 건설공사의 하수급인으로부터 통보⁴⁵⁾받은 공사실적 신고 현황과

44) ◑◑은 2016. 9. 19. ◬◬주식회사와 하도급 계약 체결

45) 하수급인은 ｢건설산업기본법｣ 제23조에 따라 시공능력 평가 및 공시를 받기 위해 공사실적 등을 통보

대전광역시가 수급인으로부터 통보받은 하도급 계약 현황을 비교한 결과, “ㅎ 건 립공사”를 도급

(계약금액 91억 7,700만 원)

받은 주식회사 ◩◩

(대표이사 AC)

은 2014. 2. 20. “ㅎ 건립공사 중 수장공사”를 주식회사 ◨◨

(대표이사 AD)

에 하도급

( 계약금액 5억 5,870만 원)

하고도 3년여가 지난 2017. 7. 3. 현재까지 이를 통보하지 않고 있는 등 [별표 4] “하도급 계약 내용 미통보 명세”와 같이 대전광역시가 발주한 54개 건설공사의 수급인이 해당 공사와 관련하여 101건의 하도급 계약을 체결하 고도 2017. 7. 3. 현재까지 그 내 용 을 통 보 하 지 않 고 있는데도 대전광역시는 이를 파악하지 못하고 있는 등 수급인의 하도급 계약 내용 통보에 대한 관리가 제대로 이루어지지 않고 있었다.

관계기관 의견

① 공정거래위원회 의견

공정거래위원회는 감사원의 감사결과를 수용하면서 하도급 대금을 지연 지급한

◎◎주식회사 등에 대해 조사하여 하도급법 위반행위 확인시 하도급법상의 제재 조치를 하겠다는 의견을 제시하였다.

② 대전광역시 의견

대전광역시는 감사원의 감사결과를 수용하면서 앞으로 동일한 문제가 재발되지 않도록 현장 점검을 강화하고 관계 법령에 대한 업무 연찬 등을 실시하며 공사 수급인에 대하여 철저하게 관리·감독하겠다는 의견을 제시하였다.

조치할 사항

공정거래위원회위원장은 [별표 2] “하도급 대금 지연 지급 명세” 및 [별표 6] “부당한 하도급 대금의 결정 명세”에 기재된 ◎◎주식회사 등 12개 건설업체에 대해 ｢하도 급거래 공정화에 관한 법률｣ 위반 여부를 조사하여 같은 법 제25조 등에 따라 시정조치, 과징금 부과 등 적정한 조치 방안을 마련하시기 바랍니다.(통보)

대전광역시장은

① [별표 3] “하도급률을 부당하게 산정하여 통보한 하도급 계약 명세”, [별표 4]

“하도급 계약 내용 미통보 명세” 및 [표 2] “하도급관리계획과 다른 사업자와 하도급 계약 명세” 등에 기재된 76개 건설업체와 공사 내용에 상응하는 업종을 등록하지 않은 자에게 하도급을 한 ◫◫주식회사

(대표이사 X)

, 건설업(보링·그라우팅공사업) 등 록을 하지 아니하고 건설업을 영위한 유한회사 ♥♥

(대표이사 AE)

, 도급받은 공사를 일괄 하도급한 ◑◑에 대하여는 ｢건설산업기본법 ｣ 제82조 등 관계 법령에 따라 영업정지, 과징 금 부과, 입찰참가자격 제한 및 고발 등의 적정한 조치방안을 마련하고(통보)

② 앞으로 발주한 공사의 수급인들이 하도급 관계 법령을 위배하여 하도급을 하는 일이 없도록 공사 하도급에 대한 관리·감독 업무를 철저히 하며

③ 관련자에게는 주의를 촉구

(다른 기관으로 옮긴 관련자에 대하여는 현 소속 기관장

에게 주의를 촉구하도록 통보)

하시기 바랍니다.(주의)