해 외 리 포 트
머리말
최근 우리나라는 무분별한 도시외곽 개발, 도심기 능의 외곽 이전으로 기존 도시기능의 쇠퇴가 가속 화되고 있다. 현재 저출산에 따른 미래 인구의 감소 는 신도시 개발로 대표되는 도시 확장이 어느 순간 에는 과거의 당위성을 잃고, 그간 유지해온 도시공 간의 획일적 모습과 기존 도심기능의 쇠퇴는 도시 경쟁력 약화로 이어질 것이다.
이러한 문제에 직면한 현 시점에서 도심, 노후 산업단지, 주택단지 등에 대한 도시재생은 현 도시 관리의 주요 숙제이며, 도시를 성공적으로 재생하 기 위해서는 무엇보다 원칙에 따른 일관성 있는 정 책수행이 필수적이다.
이 글에서는 독일이 공동화, 구조변화에 따라 비 워진(또는 버려진) 도시공간을 효율적으로 관리하 기 위해 내세운 관리원칙과 그 사례를 소개하고자 한다.
독일의 도시화 현황
1. 도시체계
독일은 루르(Ruhr) 지역에 다수의 도시들이 조밀 하게 위치한 것 외에는 주요 도시들이 전 국토에 균 일하게 분포하고 있다. 인구 50만 명에 이르는 도 시로는 베를린, 함부르크, 브레멘, 하노버, 슈투트 가르트, 뮌헨이 있으며, 그 밖의 도시들은 대부분 인구 5만 명 정도의 작은 규모다(<그림 1> 참조).
2. 도시화
독일은 세계 여타 국가들과 비교하여 도시화율이 높은 국가다. 독일의 도시화는 전체적으로 꾸준 히 진행되어왔는데 특히, 급격한 도시화가 나타난 시기는 제2차 세계대전 직후다. 현재는 도시화가 80% 이상에 이를 정도로 독일에 인접한 유럽 국가
독일의 ‘30ha’도시관리 정책의 내용과 시사점
권용석｜국토연구원 책임연구원
중 이러한 도시화를 보이는 곳은 영국, 벨기에, 룩 셈부르크 세 국가 정도에 불과하다(<그림 2> 참조).
한편 독일은 미래로 갈수록 도시 지역 대비 비도 시 지역의 비경제성, 즉 비도시 지역의 사회간접자 본 비용이 도시 지역에 비해 급격히 증가할 것으로 예상하고 있다(<그림 3> 참조). 도시 및 비도시지
래에는 거의 같은 수준으 로 감소하여 15년 후에는 0에 이르며, 마이너스 성 장으로 돌아선 이후에는 비도시지역의 비경제성 이 도시지역에 비해 상대 적으로 빠르게 증가할 것 이다(<그림 4> 참조). 이는 비도시지역의 개발은 불 필요한 사회비용을 유발 하는 원인이며, 반대로 기 존 도시공간을 최대한 활 용한다면 앞으로 크게 증 가할 것으로 예상되는 사 회비용을 눈에 띄게 줄일 수 있다. 이러한 계산에 따 라 독일은 2000년 초반부 터 도시구조를 개선하여 경제성 감소로 발생하는 충격을 최소화하기 위해 노력하고 있다.
독일의 30ha 도시공간 관리정책
독일 정부는 2002년 4월 국가 지속가능발전 전략 을 수립하였고, 정책 목표로 소위 ‘30ha’ 정책이 제 안·채택되었다. 30ha 목표란 주택 또는 교통목적 으로 도시화되는 1일 평균 전용면적을 30ha로 감 축하겠다는 것으로, 이 정책의 구현을 위해 자연환 경적으로 가치 있는 공간의 보호, 도심지역의 우선
출처: BVBW & BZE. 2001. p14.
50만 명 이상 30만 명~50만 명 미만 10만 명 이상~30만 명 미만 5만 명~10만 명 미만 2만 명~5만 명 미만 1만 명~2만 명 미만 인구현황(1997년)
1km2당 인구현황(1998) 100명 미만 100~200명 미만 200명 이상
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
<그림 2> 독일의 도시화(세계 및 유럽국가 비교)
주: 독일부분 화살표로 표시.
출처: Baehr, J.. Entwicklung der Urbanisierung. Berlin-Institut fuer Bevoelkerung und Entwicklung(www.berlin-institut.org/) [2012. 10. 30]
Wikipedia. Urbanisierung. (http://de.wikipedia.org/wiki) [2012. 10. 30]
세계 국가들의 도시화 추세
2008년 유럽 국가의 도시화
90% 이상 85~90%
80~85%
75~80%
70~75%
65~70%
60~65% 이상 55~60%
50~55%
40~50%
40% 미만
stadt.Bev.
영국과 웨일즈독일 미국
일본 인도
케냐 나이지리아 도미니카공화국
1800 1825 1850 1875 1900 1925 1950 1975 2000 stadt.Bev.
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
% %
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
.. ..
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개발, 그리고 사회, 경제 및 생태적으로 온전한 정 주공간 창출을 우선과제로 내세웠다. <그림 4>에서 보는 바와 같이 도시화가 활발히 진행되었던 1990 년대 독일에서는 평균적으로 매일 120ha 이상, 즉 목표량의 4배 규모에 이르는 면적이 도시용도로 전 용되었다.
지속가능발전 전략이 수립된 지 2년 만인 2004 년에는 독일의 연방정부, 주정부, 지자체들이 모 두 함께 모여, 지속가능한 도시공간관리에 대해 논의하면서 구체적인 다단계 실천 캠페인을 마
련하였다. 이후 2008년에는 생물다양성 보존 에 대한 국가전략을 수립하면서 그간의 실무 및 연구 성과가 종합적으로 평가되었다. 2010년 에는 연방정부와 주정부가 공동으로 환경회의 (Umweltministerkonferenz)를 개최하고, 도시 공간 관리에 관한 5가지 주요 사안을 결정하였다.
‘토지정보시스템의 효율적 운영’, ‘정주지 개발의 효 과적 조정’, ‘재정적·경제적 요건’, ‘토지의 재활용 (Recycling)’, ‘소통과 인식의 개선’이 바로 그것 이다.
<그림 3> 독일 도시 및 비도시 지역의 가구당 사회비용변화 추세
주: 사회비용은 토지이용의 계획, 개발 및 관리비용을 모두 포함한다. 그래프의 x축은 현재부터 경과연도, y축은 가구당 사회비용을 표시한다.
출처: BVBW & BZE. 2001. p15.
600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0
5년 10년 15년 20년 25년 30년 35년 40년 45년 50년 경과연도
현재
도시 지역 개발 및 유지비용
비도시 지역 추세 추세
사회 비용 (Euro)/
가구
<그림 4> 독일 도시 및 비도시 지역의 경제성 변화 추세
주: 그래프의 x축은 현재부터 경과 연도, y축은 단위면적당 경제성(€)을 표시한다.
출처: BVBW & BZE. 2001. p15.
200 0 -200 -400 -600 -800 -1,000 -1,200
경과연도 경제성
(Euro)/m2
도시 지역 비도시 지역 추세 추세
5년 10년 15년 25년 30년 35년 40년 45년
현재
20년
추진 사례
2004년 현재 바덴뷰템베르그 주는 총 면적의 13.5%가 주거 및 교통용도로 이용되고 있다.
개발 압력에 의한 비시가지의 개발과 함께 친자연적 공간과 환경기능이 지속적으로 감소 되는 추세로, 매일 평균 8.8ha 가 주거 및 교통용지로 전용되 고 있다.
바덴뷰템베르그주에는 2010년까지 30만 명 정도의
인구가 증가해 연방주 총 인구가 1,100만 명을 넘 어서고 가구인원 수의 감소로 인구 한 명당 주거면 적은 늘어날 것으로 예상되었다. 한편 개인교통량 증가와 높아진 이동성은 교통용도 토지수요의 증 가와 교외화를 촉진시켰다.
2004년 10월 바덴뷰템베르그 주정부는 자연환 경을 보호하면서 비효율적 도시확장을 억제하는 지속가능한 도시발전 3대 원칙을 세웠다. 첫 번째 원칙은 신구의 교체, 두 번째 원칙은 도시공간의 빈 틈없는 합리적 이용, 세 번째 원칙은 도시공간의 다 목적 이용이다.
첫째, 신구의 교체 원칙은 유휴지의 조사 및 분 류를 통해 유휴지 개발방향을 설정하고 토지소유 주와의 소통을 통해 능동적인 개발을 유도한다는 것이다. 실현방안으로는 계획적 수단의 전략적 활 용과 주요 프로젝트의 지자체 참여를 통한 개발의 질적 효과 보장이다.
둘째, 빈틈없는 공간의 합리적 이용 원칙에서는
예전 도심 속에 방치되었던 공간을 적극적으로 개 발하고, 이를 위해 그에 맞게 기존 지구상세계획을 변경, 조정하고 필요한 경우에는 계획을 새롭게 수 립하도록 하였다. 그 외 사업실행과정 중에 전문 컨 설팅 서비스를 제공하여 사업의 안정적 진행을 도 모하였다.
셋째, 공간의 다목적 이용 원칙에서는 기존과 신 규 용도가 혼합된 복합적 기능의 삶의 공간을 창출 하고, 이 지구상세계획(B-plan)을 지구생태계획 (Grünordnungplan)과 연계하여 실천하도록 하였 다. 그 외의 개발업자의 참여 촉진을 위한 적극적 홍보활동, 고객중심의 일대일 컨설팅, 사전 주민의 견수렴 등을 통해 도시공간이 만들어지는 과정에 서 되도록 많은 이해관계자들이 참여하게함으로써 참여자들의 다양성만큼 도시공간이 다양한 이용목 적으로 이용될 수 있도록 하였다.
주: 평균 매일 100ha 이상의 국토가 도시화되는 추세를 2020년에는 30ha까지 감소할 계획이다.
출처: Federal Statistical office Germany(www.destatis.de/) [2012. 11. 1].
hectare(10,000m2) 120
1993-96 1997-00 2001-04 2002-05 Target 2020
daily increase of the settlement and transport area, including building area and related open space
transport area other areas
1 January - 31 December 129
115 114
30 150
120 90 60 30 0
해 외 리 포 트
시사점
1. 도시공간관리 정책의 일관성
최근 우리나라에서는 「국토의 계획 및 이용에 관 한 법률」이 개정되었다. 개정된 법률에서는 “난개 발 방지와 계획적 개발유도를 위해 기반시설, 건 축계획, 그 밖에 대통령으로 정하는 성장관리방안 이 수립되어 있는 경우 그에 적합할 것”이란 조항
이 신설되면서 개발압력이 높은 도시지역에 대한 별도의 성장관리가 요구됨을 시사하고 있다. 한 편, 성장관리방안이 구체적으로 무엇이며 성장규 제 성격의 개발제한구역 및 수도권광역도시계획 등과 어떤 관계를 갖는지가 명확하지 않아 정책혼 란이 우려된다. 이에 반해 독일의 도시공간정책 은 2002년부터 현재까지 하나의 목표를 향해 일 관성 있게 진행되고 있다. 이러한 정책의 일관성 은 정책성과에 대한 정기적 중간점검과 변화하는
<그림 7> 네슬레 회사건물의 철거장면(좌)과 그 자리에 새롭게 들어선 오피스 건물(우)
출처: Umweltministerium Baden-Wuertemberg. 2009. p10.
<그림 8> 복합 용도를 지닌 프라이부르그(Freiburg)시 보방(Vauban) 주거단지
출처: Umweltministerium Baden-Wuertemberg. 2009. p11.
<그림 6> 구 건물과 신 건물의 공존
출처: Umweltministerium Baden-Wuertemberg. 2009. p13
세심한 정책관리와 결합되어 보다 현실성 있는 정 책 추진을 도모하는 데 효율적이다.
2. 도시공간의 다목적 개선
우리나라 대도시의 경우 외곽지역의 신시가지 개 발에 따른 인구 유출, 중소도시의 경우 인구 감소에 의한 수요격감에 따라 대도시 및 중소도시의 도심 기능이 쇠퇴하고 있다. 도시공간의 효율적 이용에 대해 우리나라는 주로 사업의 경제성에서 그 이유 를 찾는 경우가 많아 사업의 당위성을 설득하는 데 한계를 지닌다. 독일의 경우에는 도시공간구조 개 선을 ‘생물의 다양성 보존’과 ‘지속 가능한 발전’ 이 슈와 연계하여 추진함으로써 보다 쉽게 정책의 당 위성을 확보하였고, 토지정보시스템의 효율적 운 영, 정주지 개발의 효과적 조정, 재정적·경제적 요 건, 토지의 재활용(Recycling), 소통과 인식의 개 선 등 융복합적으로 도시구조 개선에 접근하여 도 시공간구조의 문제점과 해결안을 모다 다양한 관 점에서 인식하고 제시할 수 있다.
3. 지역사회·문화를 살린 개발
우리나라에서는 아파트 중심의 대규모 공동주택 단지 등 성장위주의 도시개발로 획일적인 도시경 관이 형성되어 있으며 여가. 문화공간 부족, 역사 문화·관광자원의 관리 및 개발 미흡으로 지역이 가지고 있는 고유한 문화의 정체성이 상실되고 있 다. 반면 독일에서는 예전의 도시공간이용 패턴과 최신의 것을 적절히 섞어 복합 용도의 정주공간이 만들어질 수 있는 조건을 제공함으로써 해당 도시
리고 지역주민의 적극적인 참여를 통해 지역사회 의 특성이 자연스럽게 개발과정에 반영됨으로써 생활공동체마다 특색 있는 도시경관이 창출되도 록 하였다. 이제는 세계적인 성공사례로 인정받아 답사객이 끊이지 않는 프라이부르그(Freiburg)시 보방(Vauban) 주거단지에서 알 수 있듯이 개성 있는 도시공간 창출은 한편으로는 새로운 관광자 원의 발굴이며, 또 다른 한편으로는 주민참여를 통한 지역의 독특한 개성과 경관의 창출이 지역주 민들의 정체성 고양과 매우 밀접하다.
참고문헌
BVBW & BZE. 2001. “Auf dem Weg zu einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung”. Bundesamt fuer Bauwesen und Raumordnung. Berlin : Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung.
Guenther Bachmann. 2008. 11. 26. “Das Ziel-30-ha: Nachhaltigkeit auf dem Pruefstand”. Vortrag Ueberregionaleer REFINA-Workshop der Vier-Laender-Arbeitgruppe “Flaechenmanagement und Flaechenrecycling in Umbruchregionen”.
Umweltministerium Baden-Wuertemberg. 2009. Bausteine erfolgreicher Innenentwicklung. Baden-Baden-Wuertemberg.
Berlin-Institut fuer Bevoelkerung und Entwicklung(www.berlin-institut.
org/) [2012. 10. 30].
Federal Statistical office Germany(www.destatis.de/) [2012. 11. 1].
Wikipedia(de.wikipedia.org/wiki) [2012. 10. 30].
