감사보고서

특정감사

감 사 보 고 서

-울산광역시폐기물 매립시설설치 지연 관련 공익감사청구-

2018. 9.

감 사 원

목 차

Ⅰ. 감사실시 개요· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1

1. 감사배경 및 목적· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1

2. 감사중점 및 대상· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2

3. 감사실시 과정· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2

4. 감사결과 처리· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2

Ⅱ. 감사결과 요약· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3

Ⅲ. 감사결과 처분요구사항· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 9

1. 산업단지개발계획변경신청에대한거부처분사유미기재등업무처리부적정(주의) · ·10

Ⅰ. 감사실시 개요

1. 감사배경 및 목적

청구인(A 등 487명)은 울산광역시(이하 “울산시”라 한다)가 관내 사업장폐기물 매립시설 이 2020년에 포화될 예정인데도 특정업체에 특혜를 줄 목적으로 사업장폐기물 매립시 설 설치를 지연하고 있는 등 업무를 부당하게 처리하고 있다며 2018. 1. 30. 감사원에 공익감 사청구를 제기하였다.

이에 감사원은 청구인 주장의 사실 여부 등을 확인하기 위하여 이번 감사를 실시하였다.

감사청구 요지

① 폐기물 매립시설(매립장) 설치 지연 등 기관 이기주의적 행태 확인

- 울산시는 매립장 설치가 시급한데도 매립시설 설치를 고의로 지연하고 있음

② 산업단지개발계획 변경 거부처분의 부당성 및 예산(소송비용)낭비 확인

- 울산시는 ○○주식회사(대표이사 B, 이하 “○○”이라 한다)의 매립장 설치를 위한 산업단지개발계획 변경 신청을 부당하게 거부하였을 뿐만 아니라 거부처분 사유를 미기재하는 등으로 “산업단지개 발계획 변경 신청 거부처분 취소소송”에서 패소하여 예산(소송비용)을 낭비하였음

- 또한 대법원의 확정판결 후에도 기속력에 반하여 재거부처분하는 등 행정 편의적인 행태를 보임

③ 매립장 설치 검토 과정에서 공무원의 부당행위 및 특정업체에 특혜 제공 의혹

- 울산시는 당초 ○○에 매립장 설치허가를 약속하였다가 번복하였을 뿐만 아니라 그 과정에서 공무원이 ○○에 용역업체를 알선하는 등 부당행위를 하였고, ○○과 달리 특정 폐기물업체에는 폐기물 매립용량을늘려줘 독점적 영업환경을조성하는 등 특혜를 제공

2. 감사중점 및 대상

이번 감사는 청구 요지를 중심으로 울산시가 두 번에 걸쳐 폐기물 매립시설 설치를 위한 산업단지개발계획 변경 신청을 불승인한 업무 처리 과정이 적정하였는지, 울산시 공무원이 용역업체를 알선하는 등의 부당행위가 있었는지 및 특정 폐기물 매립업체에 특혜를 제공하였는지 등을 감사중점으로 정하고 울산시와 낙동강유역환경청을 대상으로 이를 점검하였다.

3. 감사실시 과정

2018. 7. 16.부터 같은 해 7. 20.까지 5일간 감사인원 4명을 투입하여 실지감사를 실시하였다.

4. 감사결과 처리

감사원은 울산시의 의견 등을 포함하여 지적사항에 대한 내부 검토를 거쳐 2018. 9. 3. 감사결과를 최종 확정하였다.

Ⅱ. 감사결과 요약

【감사청구 요지 1】

▪ 울산시는 사업장폐기물 매립시설 확충이 시급한데도 ○○의 신규 매립시설 설치 허가에 필요한 ㄱ산업단지개발계획변경승인을고의로 지연하는등기관이기주의적인행태를보임

가. 지방자치단체의 관내 사업장폐기물 매립시설 설치 의무 관련

｢폐기물관리법｣ 제18조 및 제25조 제7항 등에 따르면 사업장폐기물¹⁾은 배출자에게 처리

2)(자가 또는 위탁) 의무를 부과하고 있고, 사업장폐기물 처리업은 생활폐기물과 달리 지역제한 영업을 불허하여 전국을 대상으로 영업하는 점 등에 비추어 볼 때 지방자치 단체가 관내에서 발생하는 사업장폐기물을 매립하기 위한 시설을 확보할 의무가 있다고 보기는 어렵다.

그리고 2018년 8월 현재 울산시 관내에서 운영 중인 사업장폐기물 매립시설 3개소 (민간 운영)의 잔여 매립용량(2017년 12월 기준)은 177만 ㎥(증설 가능용량 120만 ㎥ 포함)로 2023년 8월까지 사업장폐기물 처리가 가능하며, 전국 17개 광역자치단체(자치시 포함) 중 서울특별시, 인천광역시 등 8곳은 사업장폐기물 매립시설을 보유하지 않은 데 비해 울산시는 2015년 이후 관내 사업장 매립폐기물 발생량과 비슷한 양의 매립폐기물을 처리 중인 것으로 확인되는 등 울산시가 기관 이기주의적 행태를 보이고 있다고 하기 어려워 해당 사항을 종결처리하였다.

1) 폐기물(「폐기물관리법」 제2조)은 배출 주체에 따라 생활폐기물과 사업장폐기물로 구분되고, 사업장폐기물은 사업장 배출시설계폐기물, 지정폐기물, 건설폐기물로 구분됨

2) 폐기물 처리는 수집·운반·보관·재활용·처분 활동을 말하며, 처분은 다시 중간처분(소각, 중화, 파쇄, 고형화)과 최종처분 (매립)으로 나뉨

나. 지방자치단체 관할 산업단지 내 폐기물 매립시설 설치 의무 관련

산업단지의 경우 ｢폐기물처리시설 설치 촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 법률｣ 제5조 등에 따라 산업단지를 개발·증설하는 경우 지방자치단체가 매립시설 설치·운영을 위한 계획을 산업단지개발(변경)계획에 포함하도록 되어 있으나, ㄱ산업단지는 같은 법 시행령 제3조에 부합하는 매립시설(최종처리대상 폐기물을 10년 이상 매립할 매립시설)을 이미 확보 하였고 증설(폐기물이 연간 2만 톤 이상 발생하고 전체 조성면적이 50만 ㎡ 이상)하는 경우 도 아니어서 울산시가 폐기물 매립시설을 추가로 설치할 의무가 있다고 보기 어렵다.

그리고 이와 같은 경우를 제외하고 기존 산업단지 내 폐기물 매립시설을 설치·운영하기 위한 산업단지개발계획 변경 행위는 ｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣ 제6조 제3항, 제5항 등 관련 규정 및 판례에 따른 행정청의 재량행위³⁾로서 ㄱ산업단지 내 녹지를 폐 기물처리시설용지로 변경할지 여부는 울산시장이 부지 활용방안 등 전반적인 산업단지 운영계획을 고려하여 판단할 재량사항이다.

따라서 울산시가 산업단지개발계획 변경 신청을 거부하더라도 그 재량권 행사에 일탈·남용이 있는 경우가 아닌 한 위법한 처분으로 보기 어렵다.

【재량권의 일탈·남용 여부는 “Ⅱ-감사청구 요지 2 나항”에서 검토】

3) 울산지방법원 2015구합ㄷ 판결, 부산고등법원 2015누ㄹ 판결 참조

【감사청구 요지 2】

▪ 울산시가 ① ○○의 개발계획(토지이용계획) 변경 신청을 부당하게 거부하였을 뿐 아니라 거부처분 사유를 고의로 기재하지 않는 등 부작위로 예산(소송비용)을 낭비하였고, ② 대법원에서 사유를 기재하지 않은 거부처분이 위법하다고 판결하였는데도 기속력에 반하여 또다시 거부처분

가. 산업단지개발계획 변경 신청 거부처분(1차)의 적정성

｢행정절차법｣ 제23조에 따르면 행정청은 처분을 할 때에는 신청내용을 모두 그대로 인정하는 경우 등 외에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 되어 있다.

그러나 울산시는 ○○이 2015. 4. 8. ㄱ산업단지 내 임야(울산시 남구)에 사업장폐 기물 매립장을 설치하기 위해 산업단지개발계획 변경 신청을 한 데 대해 실질 녹지 면적 감소에 따른 대기환경 악화 우려, 변경 승인 시 다른 업체의 유사 신청에 대한 거부명분 상실 등을 실제 거부사유로 내부적으로 검토하고도 녹지를 폐기물처리시설 용지로 변경할 수 없는 근거와 이유 등을 명시하지 않은 채 단순히 “녹지용지로 되어 있어 폐기물매립장 입지가 불가하며, 폐기물처리시설용지로 개발계획 변경이 불가하 다”라고 거부 의사표시 문구만 기재하여 2015. 4. 10. ○○에 통보하였다.

한편 ○○이 제기한 “산업단지개발계획 변경 신청 거부처분 취소소송”에서 대법원 은 2017. 8. 29. 울산시가 거부처분의 근거와 이유를 제시하지 않아 ｢행정절차법｣을 위반하였다며 울산시에 대하여 패소판결하였다.

이와 관련하여 감사원은 울산시장에게 앞으로 행정처분 등을 하면서 ｢행정절차법｣의 규정을 위반하는 일이 없도록 관련 업무를 철저히 하고, ㄱ산업단지개발계획변경

신청에 대한 거부처분의 근거와 이유를 명시하지 않아 민원인에게 불편을 초래한 관련 자 3명을 주의요구하였다. 【개별처분요구사항 명세 1번 참조】

나. 산업단지개발계획 변경 신청 거부처분(2차)의 적정성

울산시는 위 대법원 판결 이후인 2017. 10. 30. ○○의 산업단지개발계획 변경 신 청에 대해 같은 해 12. 14. 실질 녹지면적의 감소, 환경오염 우려 등을 이유로 재차 거부처분하였다.

이에 대해 청구인은 ｢산업입지의 개발에 관한 통합지침｣(국토교통부 고시) 제14조 제1호에서 매립방법에 의한 폐기물처리시설 용지는 산업단지 녹지 비율에 포함되어 관련 규정에 따른 녹지비율⁴⁾에 영향을 미치지 않으므로 거부처분은 부당하다고 주장 하고 있다.

그러나 울산시는 폐기물처리시설 설치 시 실제 녹지로서 역할을 할 수 없는 등 규정 상 녹지비율이 아닌 실질적 녹지비율 감소 등을 주된 거부처분 사유로 들면서 이와 함께 대기오염, 침출수 누출, 소음·분진 발생 등 환경오염이 우려된다는 사유를 들고 있는데 매립시설을 설치한다고 해서 환경오염 우려 등이 없다고 단정할 수 없어 울산시가 현저하게 재량권을 남용한 것으로 보기 어려우므로 해당 사항을 종결 처리하였다.

다. 소송비용 집행의 적정성

울산시가 ○○의 행정소송(산업단지개발계획 변경 신청 거부처분 취소)에 대응하여

4) ▪ 산업단지 규모별 (녹지비율): 100만 ㎡ 미만(5~7.5%), 100만~300만 ㎡(7.5~10%), 300만 ㎡ 이상(10~13%)

▪ ㄱ산업단지(규모 4,800만 ㎡)의 2017년 말 기준 녹지비율 11.7%, 폐기물매립시설 부지 제외 시 8.5%

소송비용으로 58백만 원을 집행한 데 대하여 살펴본바, ｢울산광역시 소송사무처리 규칙｣에 근거하여 집행된 것으로 특별한 문제점을 확인할 수 없어 해당 사항을 종결 처리하였다.

【감사청구 요지 3】

▪ 울산시가 ○○의 폐기물 매립장 설치와 관련하여 ① 시장 C 등이 매립장을 허가해 주겠다고 약속 하였을 뿐 아니라 △장 D(공로연수 중)는 퇴직 간부(전 □장 E)가 부사장으로 근무하는 주식회사

♤♤에 매립시설 용역을 알선하고 ② ○○과 달리 특정 폐기물업체[주식회사 ♧♧]에는 폐기물 매 립용량을 늘려주고 독점적 영업환경을 조성하는 등 특혜를 제공

가. 울산시 관계자의 부당행위 여부

청구인은 감사청구서에서 울산시장이 ㄱ산업단지에 신규 매립시설 설치를 허가 해 주기로 약속하여 ○○이 2015. 1. 2. 매립장 부지(임야 3필지 24,493㎡)를 매입(15억 원)하였고, 산업단지개발계획을 담당하는 △장 D도 매립장 설치가 가능하다고 하면서 매립시설 용역업체인 주식회사 ♤♤(이하 “♤♤”이라 한다)을 소개하여 용역계약을 맺 도록 알선하였다며 그 증빙으로 확인서(날인자: F, G) 등을 제출하였다.

그런데 ○○ 부사장이었던 F(전 울주군 ☆)은 제출된 확인서는 자신이 작성한 것 과 내용이 상이하고, 시장이 매립장 설치를 허가해 주겠다고 말한 사실을 직접 또는 제3자를 통해 들은 바 없다고 하였으며, ○○ 대표이사였던 G(현 ○○ 감사)은 △장 D가 직접 또는 간접적으로 매립장 설치가 가능하다고 말하였거나 ♤♤을 소개하여 용역계약을 맺도록 알선한 사실이 없으며 제출된 확인서는 자신이 작성하거나 날인하지

않은 문서라며 청구요지를 부인하였다.

이에 대한 관련자 진술의 신뢰성을 확인하기 위해 청구인 대표 A에게 4차례 면담요 청을 하였으나 A가 응하지 않았고, 울산시가 폐기물 매립시설 설치 승인을 긍정적으 로 검토한 내부 문서 등도 확인할 수 없어 종결처리하였다.

나. 특정업체에 특혜 제공 여부

울산시는 2007년 3월 “폐기물매립시설 확충계획”을 수립하면서 관내 사업장폐기물 처리업체 전체(12개)를 대상으로 시설 증설 등에 대한 의견을 수렴한 후 2007년 9월과 11월에 매립장 관리상태 등을 고려하여 증설을 희망하는 6개 업체 중 주식회사 ♧♧ 등 4개 업체의 증설을 위해 산업단지개발계획을 변경한 사실이 있었다. 그리고 2013년 1 월 및 2015년 7월 주식회사 ♧♧의 매립용량 증설을 위한 개발계획 변경은 기존 폐 기물처리시설 부지(약 34만 ㎡)내에서 매립용량만을 증설한 것으로 실질 녹지면적의 감 소를 초래하지 않아 울산시의 산업단지 관리방침(실질 녹지비율 감소 불허)에 부합하는 등 특정업체에 대한 특혜로 보기 어려워 종결처리하였다.

Ⅲ. 감사결과 처분요구사항

개별처분요구안 ( 1 )번

감 사 원

주 의 요 구

제 목 산업단지개발계획 변경 신청에 대한 거부처분 사유 미기재 등 업무 처리 부적정

소 관 기 관 울산광역시 조 치 기 관 울산광역시

내 용

1. 업무 개요

울산광역시(이하 “울산시”라 한다)는 2015. 4. 8. ○○주식회사(이하 “○○”이라 한다)가 사업장폐기물 처리시설(매립장)을 설치하기 위해 ㄱ산업단지 내 임야 3필 지(울산시 남구)의 토지이용계획을 변경(녹지→폐기물 매립시설)해달라는 산업단지 개발계획 변경 신청서를 제출하자 같은 해 4. 10. 이를 거부처분하였다.

2. 관련규정 및 판단기준

｢행정절차법｣ 제23조에 따르면 행정청은 신청 내용을 그대로 인정하여 처분하 는 경우, 단순․반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, 긴급히 처분할 필요가 있는 경우를 제외하고는 당사자에게 처분의 근거와 이유를 제시하도록 되어 있다.

따라서 울산시는 ○○의 산업단지개발계획 변경 신청을 거부처분할 때에는 ○

○이 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없을 정도로 거부처분의 근거와 이유를

적정하게 기재하여 회신하여야 했다.

3. 감사결과 확인된 문제

그런데 울산시(□ △)는 당초 ○○이 2015. 4. 8. ㄱ산업단지 내 녹지를 폐기물 매립시설로 변경해달라는 산업단지개발계획 변경 신청서를 제출하자 2015. 4. 10.

내부 검토⁵⁾를 통해 ① 개발계획상 녹지용지에 민간폐기물 매립시설이 입지한 곳은 한 곳도 없고, ② ㄱ산업단지가 대기보전특별대책지역으로 지정되어 있어 실질적 녹지감소에 따른 대기환경 악화가 우려되며, ③ 매립기간이 평균 20년 정도 소요되 는 것을 감안할 때 장기간 녹지로서의 기능은 불가능하게 되고, ④ 이 건 허용 시 기 존업체 또는 제3의 업체가 녹지를 폐기물 매립장으로 개발계획을 변경하는 신청이 예상되며, 이때 거부의 명분을 상실한다는 등 네 가지 이유를 들어 거부처분하는 것 으로 결정하였다.

그러나 울산시 □ △ ㄱ산업단지 개발계획 업무 담당자 ▷ H은 2015. 4. 10. 신 청인이 거부처분 이유를 알고 있을 것으로 임의로 판단⁶⁾한 후 ○○에 회신할 문서 를 작성하면서 위 검토 내용에 따른 실질적 거부처분 사유는 기재하지 않은 채 “ㄱ 산업단지 개발계획상 토지이용계획에는 녹지용지로 되어 있어 폐기물 매립장 입지 가 불가하며, 녹지용지를 폐기물처리시설 용지로 개발계획을 변경하는 것도 불가합

5) ㄱ산업단지 지정(개발계획)변경 검토 보고(2015. 4. 10. □장 I 결재)

6) 낙동강유역환경청은 2014. 10. 22. ○○로부터 폐기물처리업 사업계획서를 제출받은 후 2015. 1.

9. 울산시 등에 사업계획서에 대한 검토의견을 요청하였고, 이에 울산시(△)는 2015. 1. 28. ○○

의 폐기물 최종처분업 사업계획서에 대한 검토의견을 회신하면서 본문에 언급한 ①, ②, ④ 세 가지 사유를 기재한 사실이 있어 ○○이 거부처분 사유를 알고 있었을 것으로 판단하였다고 진술하였으나, 낙동강유역환경청은 울산시로부터 제출받은 산업단지개발계획 변경 거부에 대한 근거와 이유를 기 재하지 않고 단순히 녹지에서 폐기물시설로 산업단지개발계획을 변경하면 폐기물매립장 입지가 가 능한 것으로 ○○에 사업계획서를 보완하도록 요청

니다.”라고 거부의 의사표시만 기재하는 것으로 기안하였고 ▽ J은 H과 같은 사유 로 거부처분에 대한 근거와 이유가 기재되어 있지 않은 기안문을 결재하였으며, 과 장 K⁷⁾과 국장 I은 이에 대한 검토를 소홀히 하여 그대로 결재하는 등 업무 관련자 3 명은 산업단지개발계획 변경 신청을 거부처분하면서 그 근거와 이유를 제시하지 않 고 산업단지개발계획 변경 신청을 거부한다는 결과만 기재하여 ○○에 회신하였다.

이후 ○○은 2015. 5. 18. 울산시의 거부처분이 재량권 일탈․남용에 해당된다는 사유로 취소소송을 제기하였는데, 대법원은 울산시가 아무런 실질적인 내용 없이 단순히 신청을 불허한다는 결과만을 통보함에 따라 항소심까지 잘못 확정된 처분사 유를 바탕으로 심리가 진행된 점 등을 들면서 울산시의 거부처분은 근거와 이유를 제시하지 않아 ｢행정절차법｣ 위반으로 취소되어야 한다고 2017. 8. 29. 판결⁸⁾하였 다.

이와 같이 울산시가 ○○의 산업단지개발계획 변경 신청에 대해 거부처분을 하 면서 ｢행정절차법｣ 제23조에 따른 그 근거와 사유를 명시하지 않았기 때문에 ○○

이 소송을 제기하게 되었고, 울산시는 이에 대응하기 위해 58백만 원의 소송비용을 집행하고 행정력을 낭비하게 되었다.

관계기관 의견 울산시는 감사결과를 받아들이면서 앞으로 법정민원 거부처분 시

｢행정절차법｣ 등에 따라 근거와 이유를 명확하게 제시하여 민원인에게 불편을 주는 일이 없도록 처리하겠다는 의견을 제시하였다.

7) 2018. 6. 30. 퇴직 8) 대법원 2016두ㅁ

조치할 사항 울산광역시장은

① 앞으로 행정처분 등을 하면서 ｢행정절차법｣의 규정을 위반하는 일이 없도록 관 련 업무를 철저히 하고

② 관련자에게는 주의를 촉구(다른 기관으로 옮긴 관련자에 대해서는 현 소속기관장에 게 주의를 촉구하도록 통보)하시기 바랍니다.(주의)