□ 사건의 경과
사 건 번 호 2007구합483, 3659(병합) 원 고 ○ ○ ○
피 고 대구광역시장
소 제기일 2007. 11. 20.(병합된 2007구합3659호의 소 제기일임) 판결 선고일 2008. 1. 23.
쟁 점
피고가 원고의 입안제안에 따라 도시관리계획결정을 할 것인지의 여부를 결정함에 있어서 공익과 사익 사이의 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형 량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누 락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성 이 결여한 것으로 볼 수 있는 경우, 그와 같은 형량 하자를 이유로 피고가 그 계획재량권을 일탈․남용 한 것이라고 볼 수 있는지 여부(적극)
결과 (주문)
☑ 원고 승소 □ 원고 패소 □ 원고 일부 승소
참 고 조 문 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제26조
□ 판결 요지
○ 사안의 개요
가. 건설부장관은 1969. 10. 4. 구 도시계획법(1991. 12. 14. 법률 제4427호 로 개정되기 전의 것. 이하 ‘도시계획법’이라 한다.)의 관련규정에 따라 건설 부 고시 제588호로 대구 동구 효목동 일원 32,300㎡에 관하여 근린공원인 효 목공원을 조성하기로 하는 내용의 도시계획시설(공원)결정을 고시하였는데, 원고의 아버지 □□□ 소유의 대구 수성구 △△동 1414 대 139㎡(이하 ‘종전 제1토지’라한다.)와 같은 동 1416 전 433㎡(이하 ‘종전 제2토지’라 한다.)가 효 목공원부지에 편입되었다.
나. 경상북도지사는 1974. 6. 12. 경상북도 고시 제187호로 효목공원부지를 당초의 32,300㎡에서 43,625㎡로 확장하는 내용의 도시계획시설(공원)변경결정
을 고시하였다.
다. 건설부장관은 1981. 8. 24. 건설부 고시 제319호로 효목공원부지에 효 목도서관을 비롯한 공원시설 및 녹지 등을 조성하는 내용의 도시계획시설(효 목공원)조성계획결정을 고시하였는데, 비영리 사단법인 ☆☆☆☆촉진회(이하
‘☆☆☆☆촉진회’라 한다.)가 1984. 9. 21. 설립되어 효목공원부지 내에 통일전 시관을 건립할 계획을 제출하자 1988. 5. 14. 건설부 고시 제232호로 공원시 설의 일부인 통일전시관을 조성하기로 하는 내용의 도시계획시설(효목공원) 조성계획변경결정을 고시하였다.
라. ☆☆☆☆촉진회는 1988년경 도시계획시설(효목공원)조성계획변경결정에 따라 통일전시관을 건립하는 내용의 도시계획사업(이하 ‘통일전시관건립사 업’) 실시계획을 수립한 다음, 대구직할시장에게 그에 대한 시행인가신청을 하였다.
이에 대구직할시장은 1988. 9. 23. 도시계획법 제24조의 규정에 따라 대구 직할시 고시 제184호로 통일전시관건립사업 실시계획인가고시를 하면서 ☆
☆☆☆촉진회를 통일전시관건립사업의 시행자로 지정하였는데, 종전 제1, 2 토지가 통일전시관건립사업부지에 편입되었다.
마. ☆☆☆☆촉진회는 통일전시관건립사업을 시행하기 위하여 □□□에게 그 소유의 종전 제1, 2토지를 협의 매수하려고 하였으나 □□□가 이에 응하 지 아니하자 대구직할시 지방토지수용위원회에 종전 제1, 2토지에 관한 수용 재결을 신청하였다.
대구직할시 지방토지수용위원회는 1989. 11. 30. ☆☆☆☆촉진회가 통일전 시관건립사업을 시행하기 위하여 종전 제1, 2토지를 64,906,000원에 취득하되 수용개시일을 1989. 12. 31.로 한다는 내용의 수용재결(이하 ‘이 사건 수용재 결’이라 한다.)을 하였다.
□□□가 1989. 12. 26. 이 사건 수용재결에 대하여 종전 제1, 2토지의 손 실보상액이 너무 적다는 이유로 이의신청을 하였는데, 중앙토지수용위원회는 종전 제1, 2토지의 손실보상금을 96,954,000원으로 증액하는 내용의 이의재결
(이하 ‘이 사건 이의재결’이라 한다.)을 하였다.
바. □□□는 1990년경 이 사건 이의재결에 불복하여 종전 제1, 2토지의 손실보상액의 증액을 구하는 행정소송(서울고등법원 90구21843호)을 제기하 였는데, 1991. 8. 10. 그 소송절차에서 ☆☆☆☆촉진회와의 사이에 아래와 같 은 내용의 화해가 성립되었다.
⑴ ☆☆☆☆촉진회(그 사건의 피고)는 통일전시관건립사업을 시행하기 위 하여 수용하거나 협의 취득한 별지 목록 기재 각 토지(이하 ‘신청부지’라 한 다.)에 관하여 □□□(그 사건의 원고) 앞으로 소유권이전등기를 한다.
⑵ ☆☆☆☆촉진회는 □□□를 위하여 변제공탁하였던 종전 제1, 2토지의 손실보상금 합계 96,954,000원(이 사건 이의재결에서 인용된 손실보상금)을 회수한다.
사. 대구광역시장은 1997. 3. 13. 대구광역시 고시 제1997-40호로 효목공원부 지를 43,625㎡에서 45,120㎡로 확장하는 내용의 도시계획시설(공원)변경결정을 고시하였다.
아. □□□는 1999. 5. 29. 그의 아들 원고에게 신청부지를 증여하고, 그 해 6. 3. 신청부지에 관하여 원고 앞으로 그 증여를 원인으로 한 소유권이전등 기를 마쳤다.
자. 효목공원은 1999. 6. 30. 그 명칭이 화랑공원으로 변경되었는데, 피고는 2001. 10. 22. 대구광역시 고시 제2001-189호로, 2004. 3. 30. 대구광역시 고시 제2004-37호로, 2005. 7. 11. 대구광역시 고시 제2005-149호로 각 도시계획시설 (화랑공원)조성계획변경결정 및 그에 따른 변경된 지형도면을 고시하였다.
차. 원고는 2007. 11. 9. 피고에게 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하
‘국토계획법’이라 한다.) 제26조의 규정에 따라 신청부지에 관한 도시관리계 획시설(공원)결정을 폐지함과 아울러 신청부지에 관한 용도지역을 녹지지역 에서 주거지역으로 변경하여 달라는 내용의 도시관리계획입안제안신청을 하 였다.
카. 피고는 2007. 11. 19. 원고에게 “화랑공원은 인근거주자 또는 지역생활
권 거주자의 휴식 및 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 설치된 근린공 원인데, 앞으로 대구광역시가 신청부지를 매입하여 공원에 필요한 시설로 조 성할 계획이다. 따라서 피고로서는 신청부지에 관한 도시관리계획시설(공원) 결정을 폐지함과 아울러 신청부지의 용도지역을 녹지지역에서 주거지역으로 변경하여 달라는 원고의 입안제안신청을 받아들일 수 없다.”는 내용의 도시 관리계획결정입안제안거부처분을 하였다.
타. 다만, 원고는 이 사건 소로써 전항의 도시관리계획결정입안제안거부처 분 중 도시관리계획시설(공원)결정폐지부분의 취소를 구하고 있을 뿐 용도지 역변경부분에 관하여는 다투지 않고 있다(이하 전항의 도시관리계획결정입안 제안거부처분 중 도시관리계획시설(공원)결정폐지부분만을 ‘이 사건 처분’이 라 한다. 2007구합483호 사건은 소가 취하되었음.).
○ 쟁점
피고가 원고의 입안제안에 따라 도시관리계획결정을 할 것인지의 여부를 결정함에 있어서 공익과 사익 사이의 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이 익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여한 것으로 볼 수 있는 경우, 이와 같은 형량하자를 이유로 피고가 그 계획재량권을 일탈․남용한 것이라고 볼 수 있는지 여부(적극)
○ 법원의 판단
행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되 는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서 를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서 국토계획법 등 관계 법령 에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대 하여는 별다른 규정을 두고 있지 않다. 그러므로 행정주체는 구체적인 행정 계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다 할 것 이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니
라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이 고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교․교량하여야 한다는 제한 이 있는 것이다. 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익 형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 된다 (대법원 2007. 1. 11. 선고 2006두8365 판결 참조). 이러한 법리는 행정주체가 국토계획법 제26조에 따른 주민의 도시관리계획 입안제안을 받아들여서 도 시관리계획결정을 할 것인지의 여부를 결정함에 있어서도 동일하게 적용된 다고 할 것이다.
앞서 처분의 경위 및 전항의 인정사실에서 볼 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 화랑공원의 전체 부지 중 공원구역부지는 1987. 8. 31.경부터 인근 주 민들을 위한 근린공원으로 이용되어 오고 있을 뿐만 아니라 2004. 3. 9.경 이 미 현재와 같은 완벽한 공원시설을 갖추고 있었고, 효목도서관부지도 현재 도시관리계획시설인 도서관건물이 완공되어 인근 주민들이 이용하고 있으며, 통일전시관부지도 역시 현재 도시관리계획시설인 통일전시관건물이 완공되 어 인근 주민들이 이용할 수 있는 상태에 있는 반면, 신청부지에는 1969. 10.
4. 공원부지에 편입된 이래 현재까지 약 39년 동안 아무런 공원시설이 들어 서지 않고 나대지로 남아 있는 점, ② 화랑공원의 전체 부지 중 공원구역부 지와 효목도서관부지는 대구광역시가 수용 또는 협의에 의하여 이를 취득하 였고, 통일전시관부지는 ☆☆☆☆촉진회가 역시 수용 또는 협의에 의하여 이 를 취득하였는데, 현재 공원구역부지 상의 공원시설은 대구광역시 산하 대구 수성구에서 이를 관리하고 있고, 효목도서관은 대구광역시교육청에서 이를 관리하고 있으며, 통일전시관은 ☆☆☆☆촉진회가 이를 관리하고 있는 반면, 화랑공원의 전체 부지 중 0.97%{440㎡(신청부지의 면전) ÷ 45,120㎡(전체면 적) × 100}에 불과한 신청부지가 공부상 공원부지에 편입되어 있으나 화랑공 원의 관리권자인 대구광역시 또는 그 산하의 대구수성구는 물론 그 소유자
인 원고도 이를 이용하지 못하고 장기간 동안 나대지로 방치되어 있는 점,
③ 신청부지는 당초에 통일전시관부지에 편입됨에 따라 ☆☆☆☆촉진회가 1989. 12. 31.경 도시관리계획시설사업인 통일전시관건립사업을 위하여 수용 또는 협의에 의하여 취득한 토지임에도 불구하고, ☆☆☆☆촉진회가 1991. 8.
10. 통일전시관부지에 편입․수용된 원고의 아버지 □□□ 소유의 종전 제1, 2토지에 대한 손실보상금의 지급에 갈음하여 재판상 화해절차에 따라 □□
□에게 신청부지에 관한 소유권을 넘겨주었고, □□□가 1999. 6. 3. 그의 아 들 원고에게 신청부지를 증여하여 현재에 이르고 있는바, 만일 신청부지가 통일전시관부지 또는 공원부지로 꼭 필요하였다면, ☆☆☆☆촉진회가 □□□
에게 신청부지에 관한 소유권을 넘겨 줄 수 없었을 것이기 때문에 ☆☆☆☆
촉진회가 위와 같이 □□□에게 신청부지에 관한 소유권을 넘겨준 것으로 보아 신청부지가 통일전시관부지 또는 공원부지로 필요불가결한 토지는 아 니었던 것으로 보이는 점, ④ 신청부지는 공원구역부지와 위치상으로나 공간 적으로 완전히 분리되어 있어서 공원구역부지에서 잘 보이지도 않기 때문에 공원구역부지와 연결하여 공원시설을 조성할 수 없을 뿐만 아니라 굳이 피 고의 계획과 같이 무리하게 신청부지에 녹지공간을 조성한다고 하더라도 공 원이용자가 이용상의 불편으로 신청부지 상의 공원시설을 거의 이용하지 않 을 것이어서 공원시설로서의 효용이 아주 미미하고 방범, 시설유지 등의 관 리만 어려울 것인 반면, 그로 인한 원고의 재산상 피해는 매우 심각할 것으 로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 신청부지는 화랑공원부지에 편입시켜서 공원으로 조성하여야 할 필요성이 있는 토지라고 할 수 없음에도 불구하고, 피고가 신청부지를 계속 도시관리계획시설(공원)부지에 편입시켜 둠으로써 신청부지에 관한 원고의 재산권 행사를 필요 이상으로 제한함으로써 공익상 의 필요에 비하여 원고에게 형평의 원칙에 반할 정도로 지나친 재산상의 피 해를 주고 있다고 할 것이다.
따라서 신청부지를 근린공원인 화랑공원부지에 편입시켜서 녹지공간으로 조성할 계획이라는 이유로 신청부지에 관한 도시관리계획시설(공원)결정을
폐지하여 달라는 원고의 도시관리계획결정 입안제안을 반려한 피고의 이 사 건 처분은 앞서 본 법리에 비추어 볼 때 원고의 입안제안에 따라 도시관리 계획결정을 할 것인지의 여부를 결정함에 있어서 공익과 사익 사이의 이익 형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에 해당된다고 봄이 상당하다.
□ 판결의 의미
○ 이 사건의 경우와 같이 기반시설인 도시관리계획시설의 일부에 관한 폐 지를 내용으로 하는 주민의 도시관리계획입안제안신청에 대하여 행정청 이 그 계획재량권행사의 일환으로 거부처분을 한 경우, 그 거부처분에 형 량하자가 있음을 이유로 그 거부처분이 재량권을 일탈․남용한 것으로서 보기 위한 여러 가지 고려사항에 관한 구체적인 선례가 될 수 있을 것임.
○ 단, 이 사건은 일반적인 도시관계획시설결정에서 볼 수 없는 다음과 같은 아주 특수한 사정이 고려된 사례임.
즉, ① 신청부지는 원래 도시관리계획시설(통일전시관)건립부지에 편입 되어 그 사업시행자(☆☆☆☆촉진회)에게 그 소유권이 귀속되었다가 사후 그 사업시행자와 원고측 사이의 재판상 화해에 의하여 원고측에게 그 소 유권이 이전되었음(따라서 신청부지가 통일전시관의 건립에 필요불가결 한 토지라고 볼 수 없음).
② 신청부지는 화랑공원의 전체 부지 중 공원구역부지와 약 60m 가량 떨어진 상태로서 위치상으로나 공간적으로 완전히 분리되어 공원구역부 지에서 잘 보이지 않기 때문에 공원구역부지와 연결하여 공원으로 조성 할 수 없고, 또 피고의 계획과 같이 신청부지를 공원시설의 일종인 녹지 시설로 조성할 경우 그 효용이 아주 미미한 반면, 신청부지의 취득 및 그 관리에 관한 피고의 비용부담이 아주 클 뿐만 아니라 원고에게 형평에 반할 정도로 지나치게 큰 재산상의 피해를 강요하는 결과를 초래함.
③ 화랑공원의 전체 부지 중 신청부지(전체 부지의 0.97%에 불과함)를 제외한 나머지 부지는 현재 대구광역시 또는 ☆☆☆☆촉진회가 그 소유 권을 취득하였을 뿐만 아니라 그 지상의 공원시설이 완공되어 대구광역 시 산하 대구수성구 또는 대구광역시교육청 및 ☆☆☆☆촉진회가 이를 관리하고 있음.
④ 화랑공원의 전체 부지 중 공원구역부지는 1987. 8. 31.부터 근린공 원으로 이용되고 있을 뿐만 아니라 2004. 3. 9.경 이미 현재와 같은 완벽 한 공원시설을 갖추고 있음.
⑤ 그 반면 신청부지는 1969. 10. 4. 공원부지에 편입된 이래 현재까지 약 39년 동안 아무런 공원시설이 들어서지 아니한 채 나대지로 방치되어 있음(만일 신청부지가 화랑공원 조성을 위하여 필요한 토지이었다면 피 고가 적어도 2004. 3. 9. 이전에 수용 또는 협의에 의하여 신청부지의 소 유권을 취득한 다음 신청부지에 공원시설을 설치하였을 것임에도 불구하 고, 피고가 신청부지의 소유권을 취득하거나 그 지상에 공원시설을 설치 하지 아니한 것으로 보아 신청부지가 공원부지로서 필요불가결한 것이라 고 볼 수 없음.).
