04 국토계획과 환경계획의 연계: 생태축 적용을 중심으로

04

박종순 | 국토연구원 책임연구원([email protected])

생태축 적용을 중심으로

생태축 설정은 계획 연계의 출발점

우리나라 국토정책은 지속가능하고 친환경적인 개발을, 환경정책은 국토환경 보전과 쾌 적한 환경의 조성을 목표로 하고 있다. 이처럼 두 정책은 공동의 지향점을 공유하고 있으 나, 정책의 하위에 있는 국토계획과 환경계획은 서로 연계되지 못해 환경과 조화로운 국 토계획이 작성되는 데 한계가 있다. 환경계획 역시 친환경적인 국토계획 작성을 지원하는 역할로서는 부족한 실정이다.

두 계획을 연계하려면 국토 공간에 대한 관리 방향이 일치해야 한다. 즉, 개발할 공간, 보전할 공간 혹은 향후 복원해야 할 공간 등을 사전에 설정하고, 이를 기초로 국토계획과 환경계획을 수립한다면 두 계획은 자연스럽게 연계될 것이다. 이 글에서는 국토계획과 환 경계획을 연계하기 위한 전제조건으로 생태축을 어떻게 도입할 수 있는지 그 방안을 모색 하고자 한다.

국토 및 환경계획 연계의 현황 및 향후 과제

국토 · 도시계획과 환경계획의 연계에 관한 논의는 1990년대 후반부터 시작되었으며, 2000년대 들어서 정부의 중요한 의제가 되었다. 이번 정부에서도 ‘지속가능한 국토환경 조성’이 국정과제²⁾로 채택되기에 이르렀다. 그러나 국토 · 도시계획 법령과 환경계획 법령 은 양자 간의 연관성을 선언적으로 제시하고 있지만 이를 실현하기 위한 구체적이고 구속

1) 이 글은 박종순, 최영국, 김선희, 임은선 외(2013); 전성애, 박새롬, 이건민(2014)의 자료를 토대로 작성되었음.

2) 정부는 난개발 차단을 위해 국토관리 패러다임을 전환하고, ‘보전 총량 설정 제도’를 도입할 예정임.

력 있는 실천수단은 부재한 상황이다.

두 계획을 연계하기 위해서는 조사단계, 작성단계, 평가단계, 개발단계 등 계획수립 전 과정 간의 연계가 필요하다(<표 1> 참조). 우선 기초조사단계에서는 국토계획과 환경계획 의 조사항목과 축척이 상이해 국토 및 환경계획 작성 시 사용되는 기초자료가 다르므로 두 계획이 연계 · 통합되는 데 근본적인 문제를 노정하게 된다. 물론 여기에는 국토계획과 환경계획이 공동으로 사용할 수 있는 합의된 생태축의 공간적 실체가 부재하기 때문에 두 계획이 상충될 수 있다. 따라서 국토교통부와 환경부가 공동으로 조사항목을 선정하고 공 유시스템을 마련해야 한다.

작성단계에서 국토계획은 주로 경제적 효율성을 중시해 개발축이 녹지축 · 보전축보다 우선하여 설정된다. 이러한 이유로 국토계획은 개발과정에서 발생할 수 있는 자연훼손 문 제를 심도 있게 다루지 않는다. 이를 보완해야 할 환경계획은 보전지역 관리와 오염매체 별 관리에 중점을 두고 있어 국토계획 보완기능이 미약하다. 그 이유는 다시 기초조사단

<표 1> 국토계획과 환경계획의 연계·융합과 관련한 한계점

계획단계 국토계획 한계점 환경계획

조사단계 국토조사

•조사항목과 축척(Scale) 상이

•공유시스템 부재

• 비오톱지도 작성 비의무사항(환경부 2020년 까지 의무화 추진 중)

•합의된 생태축의 공간적 실체 부재

•국토환경성평가지도

•생태자연도

•비오톱지도 등

작성단계

국토종합계획 도종합계획 광역도시계획 도시·군기본계획 도시·군관리계획

• 경제적 효율성을 우선시해 자연훼손 문제를 심도 있게 다루지 않음

•개발축 설정이 보전축 설정에 우선함

•국가환경종합계획

•환경보전중기종합계획

•시·도환경보전계획

•시·군·구환경보전계획

• 보전지역과 오염매체별(대기, 수질, 폐기물 등) 관리에 중점

• 개발축 설정, 도시기반시설 설치 등으로 인한 생태계 단절 문제를 소극적으로 다룸

• 일방적인 생태축 설정으로 국토계획에서 반 영하기 힘듦

평가단계 국토계획평가

•실제 계획 승인 직전 평가

•환류(Feedback)기능 미약

•계획 승인 직전 평가

• 사회·경제적 측면에 대한 내용 미포함(전략 환경영향평가)

• 자연훼손 및 경관부조화를 사후 대응에 치중 (환경영향평가)

•전략환경영향평가

•소규모환경영향평가

•환경영향평가

개발단계 개발계획

실시계획 •계획 없음

•환경성 고려 수단 부재

출처: 최영국, 이승복, 박인권, 김현수 외(2002); 최영국, 이범현, 오선영, 김태영 외(2006); 국토교통부(2013)의 자료를 참 고해 재작성.

특집 국토종합계획의 새로운 역할과 향후 과제

녹지축 설정의 문제점 개선 방향

•산악녹지축의 단절(예: 서산시, ①번 지점) • 광역생태축이 연결녹지축으로 설정되어 있으나, 이를 주녹지축으로 재설정할 필요성이 있음

• 광역생태축을 고려하지 않는 녹지축 설정(예: 공주시,

②번 지점)

• 도시·군기본계획 수립 시 광역생태축에 해당하는 지역 을 우선하여 녹지축으로 설정해야 함

• 불필요한 지역에 녹지축 설정(예: 천안시, ③번 지점)

• 광역생태축이 지나가지 않아 반드시 녹지축으로 설정할 필요가 없으나, 녹지축으로 설정한 경우임

• 도시·군기본계획에서 반드시 녹지축으로 설정할 필요 는 없는 것으로 사료됨

출처: 박종순, 최영국, 김선희, 임은선 외 2013, 100.

연결녹지축 산악녹지축 수계축 개발축

<범례>

산림생태네트워크(완충) 산림생태네트워크(핵심) 하천생태네트워크

계와 연결되는데 농림업 지역 등에 대한 생태적 가치를 명확하게 확인할 수 있는 환경지 도가 작성되지 않아 개발사업 진행 시 생태계 단절에 대한 문제를 소극적으로 다룰 수밖 에 없다. 따라서 국토계획은 기초조사단계에서 설정된 생태축을 보전축 · 녹지축 설정에 반영한 이후 개발축 · 교통축을 설정하는 것이 요구된다(<그림 1> 참조).

평가단계에서도 국토계획평가는 계획수립 초기가 아니라 실질적으로 계획승인 직전에

수행되어 환류 기능이 부족하므로 국토계획의 친환경성을 평가하는 데 한계가 있다(국토 교통부 2013). 전략환경영향평가도 계획수립 초기 단계가 아니라 기본구상이 수립된 후 수행되기 때문에 동일한 문제가 있다. 후속적으로 진행되는 환경영향평가는 사업추진에 대한 의사결정이 내려진 후에 실시되어 사업을 중지시킬 수 있는 방안이 거의 없으며, 개 발과 보전의 판단 근거인 생태축의 공간적 범위가 정해져 있지 않아 자연훼손이나 경관부 조화를 다루는 데 한계가 있을 수밖에 없다.

마지막으로 개발단계에서는 개발계획과 실시계획이 작성된다. 그러나 환경성을 고려하 는 계획작성에 대한 지침이나 기타 실천수단이 마련되어 있지 않고, 이를 보완하는 사업 단위 환경보존계획이 작성되지 않아도 법적 제재를 받지 않는다. 이로 인해 개발계획과 실시계획 모두 친환경성을 담보할 수 있는 실천수단이 부족하다. 따라서 생태축을 설정해 생태축 위의 개발은 가급적 회피해야 하며, 불가피한 개발에 대해서는 생태계의 구조와 기능을 유지하도록 하는 방안을 마련해야 한다.

계획 연계의 수단으로써 생태축의 도입방안

우리나라는 아직까지 단계별 생태축의 공간화방안, 공간적 관리위계, 관리주체가 불명확 하다. 이를 해결하기 위해 특정지역을 대상으로 국토교통부, 환경부, 산림청, 지방자치단 체가 협력해 생태축의 공간적 관리범위를 설정하는 것을 제안한다. 또한 국토법제와 환경 법제에서 제시하고 있는 녹지축, 보전축, 생태축, 생태네트워크, 생태보전축 등 유사 용 어, 개념, 설정방법을 통일한다면 부처 간 정책 추진 시 혼선을 방지할 수 있을 것이다.

2. 생태축을 고려한 국토계획 및 환경계획의 작성

기본방향이 정립된 이후에는 생태축을 적용해 국토 및 환경계획을 작성해야 한다. 이때 도시 · 군기본계획상 개발가능지 분석 항목에 도시 내 생태축이 지나간다면 이를 하나의 고려 변수로 포함시킬 수 있다. 만약 생태축이 도시 외부로 지나간다면 생태축과 연결되 는 도시녹지축을 하나의 고려 변수로 포함시킬 수 있다. 또한 도시계획의 공간구조를 설 정할 때 생태축을 개발축과 교통축에 우선적으로 설정하고, 환경계획에서는 해당 지역의 인구 증가, 개발 압력, 발전 방향 등을 고려해 국토계획에서 현실적으로 반영할 수 있는 생태축을 설정해야 한다.

특집 국토종합계획의 새로운 역할과 향후 과제

면 개발사업의 입지선정단계에서부터 광역차원의 생태적 연결성을 고려할 수 있을 것이 다. 또한 환경영향평가 시 사업대상지 내 · 외부의 광역생태축을 고려한다면 개발사업이 생태적 연결성에 미치는 부정적인 영향을 사전에 파악하고 이를 저감할 수 있을 것이다.

개발사업으로 인해 불가피하게 생태축이 훼손된다면 이를 복원 및 복구할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 이를 위해서 독일의 자연침해조정제도를 시범적으로 도입할 수 있다.³⁾ 여 기에는 균형조치와 대체조치가 있는데 균형조치는 광역생태축상의 불가피한 개발은 허용 하되 이로 인해 자연훼손이 발생할 경우 생태통로 등을 조성하는 조치이다. 대체조치는 광역생태축 외부에 위치한 녹지에 대해 개발을 허용하는 대신 광역생태축 위에 대체녹지 를 조성하는 것이다.

생태축을 고려한 국토종합계획의 수립

이전의 국토종합계획과 국가환경종합계획에서도 생태축을 제시하고 있다. 제4차 국토종 합계획 수정계획(2011~2020년)에서 제시하고 있는 강 · 산 · 해 통합 국토관리네트워크와 제4차 국가환경종합계획(2016~2035년)에서 제시하고 있는 한반도 생태네트워크가 그것 이다. 여기서 제시하는 생태축은 그 공간적 범위가 유사하다. 그러나 백두대간을 제외하 고는 개념적인 선(線)에 지나지 않아 실제 국토정책과 환경정책에 사용되지 못하는 아쉬 움이 있다.

2020년이 되면 제5차 국토종합계획이 새롭게 수립될 것이다. 여기에는 가상의 선이 아 닌 실체가 있는 생태축을 설정하고 이를 고려해 국토 및 환경정책이 추진되어야 한다는 내용을 포함해야 한다. 우선 녹지축, 보전축, 생태축, 생태네트워크는 동일한 공간의 서로 다른 표현이므로 녹지생태축, 생태녹지축 등의 이름으로 통일해야 한다. 그 다음에는 산 줄기를 중심으로 생태축의 뼈대를 구축하고 점차 그 외연을 확장해가는 방식이 적절할 것 이다. 국토교통부, 환경부, 산림청 등이 협력해 생태축의 뼈대를 정하고, 지자체 단위에서 는 여건에 따라 신축적인 경계를 정해 차츰 그 외연을 확대해 나갈 수 있다.

국토종합계획에는 생태축의 복원 · 복구에 관한 내용도 담아야 할 것이다. 생태축이 녹

3) 독일의 자연침해조정(Eingriffsregelung)제도는 ‘연방자연보호법’에 의거하여 개발사업에 따른 자연생태계와 경관 침해를 사전에 예방하고, 필요한 사업에 대해서는 개발을 허용하는 대신 개발 이전의 생태적 가치만큼 복원 및 복구조치를 강구 하도록 하는 제도임(최영국, 최인태 2012).

지인 경우에는 자연침해를 최소화할 수 있는 방안을 마련하고, 생태축이 녹지가 아닌 경 우에는 복원 및 복구에 관한 내용을 담아야 할 것이다. 생태축 위의 대규모 개발은 가급 적 회피하고, 불가피한 개발로 인해 생태축이 훼손될 경우 생태계의 기능을 복원 · 복구하 도록 해야 한다. 이러한 일련의 과제가 순조롭게 진행된다면 지속가능한 국토환경 조성이 요원하지만은 않을 것이다.

참고문헌

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전성애, 박새롬, 이건민. 2014. 국민행복과 국토발전: 생활·안전·미래국토 세미나: 국민행복과 국토발전을 위한 실천전 략 제시. 국토 통권390호: 117-139.

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특집 국토종합계획의 새로운 역할과 향후 과제