고도이미지찾기 사업추진 현황 및 활성화를 위한 제언

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제481호 2021 November

고도이미지찾기 사업추진 현황 및 활성화를 위한 제언

문이화 원광대학교 마한백제문화연구소 연구교수 (ehwa62@naver.com)

‘고도(古都)이미지찾기 사업’은 「고도 보존 및 육성에 관한 특별법」에 의해서 지정된 고도지 구의 주거환경과 역사문화환경의 개선을 위하여 추진되는 사업이다. 2004년 고도주민의 생활 개선과 활력 있는 역사도시 조성을 위해 제정된 「고도 보존에 관한 특별법」은 제정 직 후부터 개정이 요구되었는데, 고도의 ‘육성’ 부분이 부족하다는 이유였다.

결국 2011년 「고도 보존 및 육성에 관한 특별법」(이하 「고도육성법」)으로 개정되었는데, 명 칭뿐 아니라 내용 면에서도 큰 변화가 있었다. 제3장 제17조의2 ‘주민지원사업’ 조항을 추가 하여 고도의 ‘육성’ 부분을 보완한 것이다. 추가된 ‘주민지원사업’이란 주민의 소득 증대, 복 리 증진, 주거환경 개선 등의 사업으로, 오랫동안 규제에 따른 도시낙후와 주민 생활의 어려 움을 개선할 수 있는 사업에 지원이 가능해졌다는 점에서 매우 의미 있는 변화였다.

이후 2015년부터 주민지원사업의 일환으로 고도지구 내에서 한옥 신축, 간판 · 담장 정 비, 가로경관 개선사업이 시행되었는데, 그것이 바로 ‘고도이미지찾기 사업’이다. 역사문 화환경을 효율적으로 보존 · 육성하고, 고도에 살고 있는 주민들의 생활을 개선하여 고도 를 활력 있는 역사문화도시로 조성한다는 「고도육성법」 제1조(목적)에 가장 적합한 사업이 라 할 수 있다.

이제 ‘고도이미지찾기 사업’은 7년째에 접어들었다. 그동안의 노력으로 고도의 경관이 한층 개선되는 가시적인 성과들이 있었다. 이 글에서는 지금까지의 사업추진 현황을 살펴 보고, 향후 이 사업이 보다 더 활성화되기 위하여 어떠한 부분들에 좀 더 집중하면 좋을지 그 방향에 대해 간단히 검토해 보고자 한다.

고도이미지찾기 사업을 간단히 요약하면, 고도지구 내에서 시행되는 한옥 신축, 간판 · 담 장 정비 등에 국비를 지원하는 사업이라 할 수 있다. 좀 더 세분해 보면 고도주민이 추진 하는 한옥 신축이나 담장 정비 등의 사업에 예산의 일부를 지원해 주는 주민지원사업과, 지자체가 직접 추진하는 공공건축물의 외관 정비와 같은 역사문화환경 개선사업으로 나 누어진다.

머리말

고도이미지찾기

사업추진 현황

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주민지원사업은 주민들이 거주공간을 한옥으로 짓거나 고칠 경우 최대 1억 원까지 공사 비의 일부를 지원하거나, 한옥 형태와 구조, 현대적 기술과 재료를 활용하여 한옥 건축양 식으로 수선할 경우 최대 5천만 원까지 지원, 주택의 담장이나 대문, 가로변 건축물의 외 관(간판 포함)을 정비할 때에도 차등 지원하는 사업이다.

역사문화환경 개선사업이란 고도지구 내 공공건축물의 외관이나 간판 · 담장 정비, 역사 문화재 주변의 담장과 전선 지중화(undergrounding) 등 가로경관 개선사업을 뜻한다.

2015년부터 2020년까지 추진된 총 596건의 고도이미지찾기 사업 현황을 간단히 살펴 보면 <표 1>과 같다. 추진 건수의 90%가 넘는 545건이 주민지원사업인 데 비해 채 10%에 도 미치지 못하는 51건이 역사문화환경 개선사업이다. 추진금액 면에서도 주민지원사업은 208억 5300만 원으로 80%에 가까운 금액이 지원된 데 비하여, 역사문화환경 개선사업은 약 20%에 해당하는 53억 1200만 원이 집행되었다. 주민들의 신청이 있어야 사업이 진행 될 수 있었던 주민지원사업이 지자체 자체적으로 시행하는 역사문화환경 개선사업보다 훨 씬 적극적으로 추진되었음을 알 수 있다.

주민지원사업 545건을 세분해 보면, 한옥지원이 295건(49.5%)으로 가장 많고, 가로변 건축물 외관 정비 등 가로경관 개선지원이 245건(41.0%), 한옥 건축양식지원이 5건(0.8%) 순이었다. 한옥/한옥 건축양식의 지원 건수가 295건/5건으로 전통한옥이 훨씬 더 호응을 얻고 있었다.

<표 1> 2015~2020년 고도이미지찾기 사업지원 현황

구분 지원건수(비율) 지원금액(비율)

주민지원

소계 545 (91.5) 20,583(79.5)

한옥 295(49.5) 17,160(66.3)

한옥 건축양식 5(0.8) 170(0.7)

가로경관 245 (41.0) 3,253 (12.5)

지자체 역사문화환경 51(8.5) 5,312(20.5)

합계 596(100) 25,895(100)

자료: 김용희 2020.

(단위: 건, 백만 원, %)

지금까지 추진된 596건의 사업을 4개 고도별로 분류해 놓은 <표 2>를 보면, 고도 공주 의 추진 현황이 211건/95억 6900만 원으로 다른 고도보다 활발하게 추진되었으며, 그 뒤 를 이어 익산지역이 좀 더 활성화되었던 것으로 파악된다.

전체 사업의 35% 이상을 추진한 공주지역의 경우, 공산성과 송산리 고분군이 있는 금성 동 백미마을과 송산마을을 중심으로 그 주변의 반죽동, 교동, 봉황동 일원에서 총 97건의 한옥이 신축되었고, 가로 건축물의 입면 정비와 한식 담장 및 간판 정비 등 총 108건의 가

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로경관 개선사업이 시행되었다. 특히 금성동 백미마을은 공산성으로 들어가는 초입에 위 치한 마을로서 공산성과 연결되는 역사문화경관 조성이 매우 중요한 공간인데, 이곳에서 사업이 집중적으로 추진된 것은 주거환경과 역사문화환경을 개선하여 고도의 활력을 회복 하고자 하는 「고도육성법」의 본래 취지를 가장 잘 살린 것이라 할 수 있다.

익산지역의 경우, 고도보존육성지구의 주요 부분을 차지하는 금마면 소재지는 문화재 보존에 따른 오랜 규제와 도심과의 원거리 위치 등 다양한 요인으로 낙후되어 있었다. 그 러나 고도지구 지정 이후 이주단지 한옥마을을 포함하여 보존육성지구에 총 52건의 한옥 이 신축되었고, 고도길, 금마길을 중심으로 담장 44건, 간판 11건 정비, 도로 76m의 전선 지중화, 천변공원 조성 등의 고도이미지찾기 사업이 진행되면서 과거에 비해 훨씬 더 역사 도시에 어울리는 이미지를 찾게 되었다.

위에서 살펴본 바와 같이 그동안 총 600여 건에 이르는 고도이미지찾기 사업이 추진되었 으며, 그 결과 공주 공산성 앞 백미마을이나 익산 금마면 소재지처럼 고도이미지를 되살리 고 외지 방문객의 수를 늘리는 등 고도에 활력을 불어넣는 성과를 거두었다.

그러나 지금까지 추진된 600여 건의 사업을 단순 계산해 보면, 1개 고도당 연평균 20여 건을 추진한 것에 불과하다. 그중에서도 90%는 한옥 신축 등 주민지원사업에 치우쳐 있어 서 이 사업의 다양성과 지속성을 고민해야 할 때이다. 이를 해결하기 위해서 보완되어야 할 사항을 몇가지 제언해 보고자 한다.

<표 2> 고도별 지원 건수 및 금액 현황 (단위: 건, 백만 원, %)

구분

자료: 김용희 2020, 자료 수정.

주민 지원

소 계 110 5,427 205 8,213 125 3,439 105 3,504 545

(91.5)

20,583 (79.5)

한옥 62 4,915 97 6,468 84 2,865 52 2,912 295

(49.5)

17,160 (66.3)

한옥 건축 양식

5 170 -

(-) -

(-) 5 (0.8)

170 (0.7)

가로경관 43 342 108 1,745 41 574 53 592 245

(41.0)

3,253 (12.5)

지자체 역사 문화 환경

2 714 6 1,356 20 625 23 2,617 51

(8.5)

5,312 (20.5)

총계 112

(18.8)

6,141 (23.7)

211 (35.4)

9,569 (37.0)

145 (24.3)

4,064 (15.7)

128 (21.5)

6,121 (23.6)

596 (100)

25,895 (100) 경주

지원건수 지원금액

공주 지원건수 지원금액

부여 지원건수 지원금액

익산 지원건수 지원금액

총계 지원건수(비율) 지원금액

(비율)

고도이미지찾기

사업 활성화를

위한 제언

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‘고도이미지찾기 사업’의 지속성과 다양성을 위한 노력

그동안의 ‘고도이미지찾기 사업’은 한옥 신축이나 간판 · 담장의 정비, 공공건축물의 외관 정비 등에 집중되어 있어서 사업의 다양성과 지속성을 위한 노력이 필요하다.

첫째, 지속적, 확장적 사업추진을 위한 예산의 확보이다. 2004년 법 제정 이후, 문화 재청 주도하에 적극적으로 추진된 고도이미지찾기 사업은 오랜 규제로 쌓여 왔던 주민 들의 불만을 일정 정도 해소하고, 낙후되어 있던 고도에 활력을 불어넣음으로써 인구유 입과 관광객 증가 측면에서 효과를 거두고 있다. 그러나 주로 한옥 신축이나 가로경관 정비에 집중되고 있어서 주민들의 정주환경과 고도이미지 개선이라는 측면에서 본다면 한계가 있다.

고도지역주민들과 내방객 모두가 이용할 수 있는 주차장, 화장실 등의 편의시설, 문화 를 향유할 수 있는 수준 높은 문화공간의 확충 등 고도이미지를 풍부하게 만들어줄 다양한 사업이 지속적으로 이루어져야 하는데, 이를 위해서 가장 필요한 문제는 바로 안정적인 예 산을 확보하는 것이다. 고도의 역사문화환경 보존 · 육성을 위해 2012년부터 2019년까지 투입한 사업비는 국비 기준 총 4631억 원인데, 이는 고도지구에서 시행되었던 문화재 보 수정비, 세계유산 보존관리, 백제 역사유적지구 보존관리, 고도보존 및 육성 등 모든 사업 이 포함된 금액이다(문화재청 2020, 283). 이 중에서 ‘고도보존 및 육성’ 항목에 투입된 금 액만 별도로 산출해 보면 288억 2천만 원이다(<표 3> 참조). 이 금액 속에는 2019년부터 시작된 주민지원사업이 포함되어 있어서, 실제로 고도이미지찾기 사업에 투입된 규모는 총 사업비(4631억 원)의 약 6% 정도이다.

그동안 시행된 596건의 고도이미지찾기 사업으로 공주 백미마을, 송산마을, 익산의 금 마면 소재지 등 낙후되어 있던 고도지역이 활력을 되찾아가고 있다. 그러한 성과에 비한다 면 총 사업비 중 고도이미지찾기 사업에 투입되는 사업비의 비중은 매우 낮다. 특히 2018 년부터는 투입금액이 더욱 줄어들었는데, 2018년에는 전년 대비 55억 원이 줄었으며, 2019년에는 그보다 더 낮아졌다.

<표 3> 고도이미지찾기 사업의 국비지원액 현황

연도 경주 공주 부여 익산 합계

2015 20 20 20 20 80

2016 17.2 29.8 15.8 17.2 80

2017 9.4 30.8 14 25.8 80

2018 5 7.5 7.5 5 25

2019 5.8 5.8 5.8 5.8 23.2

합계 57.4 93.9 63.1 73.8 288.2

자료: 문화재청 2020, 284.

(단위: 억 원)

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고도사업이 활성화되기 위해서는 적극적인 주민참여가 필수요건이기는 하지만, 역사문 화환경 개선사업의 경우는 지자체가 주체가 되어 시행되는 사업이기 때문에 예산만 확보 된다면 얼마든지 추진가능한 사업이다. 지속적이고 안정적인 사업추진을 위하여 예산 확 보방안을 마련할 필요가 있다.

둘째, 사업의 다양성 확보를 위한 각 분야 전문가의 의견을 수렴한다. 지금까지 진행된 한옥 신축이나 간판 · 담장 정비, 공공건축물의 외관 정비 등의 고도이미지찾기 사업은 각 고도가 고도다운 이미지 구축을 위하여 마련한 ‘가로변 외관정비 기준안’ 등에 의거하여 진 행되었다. 그런데 기준안에 맞춰 진행되는 정형화된 간판과 담장, 한옥의 스타일 등은 어 떤 면에서는 고도이미지를 일정 부분 획일화하여 고도라는 역사도시가 가진 중층적, 다면 적인 역사성과 역동성, 다양성을 제한하게 되는 역효과를 낳기도 했다. 이러한 모습은 사 업이 진행된 고도지구의 현장에서 어느 정도 확인할 수 있다.

따라서 고도이미지찾기 사업이 본래 가지고 있었던 목적, 즉 고도에 살아 숨 쉬는 활력 을 불어넣기 위해서는 한옥 한 채, 담장 한 건, 간판 한 건이라는 점 단위의 사업방향에서 벗어나야 하고, 고도가 어느 한 시대에 역사적으로 매우 중요했던 중심지였다는 시각에서 도 한 걸음 더 나가야 한다. 수천 년 동안 세월의 켜가 쌓인 그 고도만의 색깔을 온전하게 드러내는 것으로 사업의 관점을 확장시킬 필요가 있는 것이다. 이를 위해서는 자로 잰 듯 한 기준안에 맞추어 일괄적으로 개선하기보다는 역사나 문화재 전문가뿐 아니라 도시전문 가, 건축전문가, 미술전문가들이 머리를 맞대어 지속적으로 고민해 볼 수 있는 여건을 마 련할 필요가 있다.

타 부처 사업과의 연계를 통한 고도이미지 활성화 노력

각 지자체는 도시이미지 개선과 시민의 정주환경 및 삶의 질 향상을 위해 다양한 도시계획 사업을 추진한다. 앞에서도 살펴보았듯이 고도육성사업에 책정된 예산만으로는 고도를 활 성화시키기에 역부족이기 때문에, 고도지구 내에서 도시계획 관련 타 부처의 사업을 추진 할 때에는 이미 수립되어 있는 고도보존계획과 연계함으로써 고도이미지를 활성화하는 효 과를 높일 필요가 있다.

국토교통부의 ‘도시재생사업’은 고도이미지찾기와 연계하기 좋은 대표적인 타 부처 사업 이다. 도시재생사업은 낙후된 구도심과 노후주거지를 지역주민이 주도하여 기존의 모습을 유지하면서 활성화하는 사업이다. 기존의 모습을 유지하면서 활성화한다는 취지와 주민이 주도해야 한다는 점에서 도시재생사업이 일정 부분 고도이미지찾기 사업과 궤를 같이하고 있기 때문에, 두 사업 간 연계는 필수적이라고 볼 수 있다.

실제로 고도지역에서 도시재생사업이 활발하게 진행되고 있는데, 익산과 공주에서 추 진 중인 도시재생사업은 타 부처 연계사업의 좋은 모델이 될 수 있을 것으로 보인다. 다만

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익산은 고도지구 내에서, 공주는 고도지구 인근 지역에서 추진된다는 점이 조금 다른 점 이다. 이외에도 익산에서는 지난 2020년 지역발전 특별회계 대상사업(국비 80%)으로 금 마 고도지구 한옥 이주단지 내에 공공도서관(금마도서관)을 건립하였는데, 익산 고도지구 심의위원회를 거치면서 고도이미지와 어울리는 도서관 건립에 노력하였다는 점이 타 부서 연계사업으로서 좋은 사례라고 할 수 있다.

첫째, 익산 고도지구 내에서의 도시재생사업 연계로 고도이미지를 활성화한다. 익 산시는 2019년 금마 고도지역을 도시재생 활성화 지역으로 지정한 후 도시재생 뉴딜 사업으로 고도보존지역의 색을 입혀 차별성을 높인다는 추진방향을 설정하고, 2020 년에는 국토교통부 추진 소규모 도시재생사업을 진행한 바 있다. 이 사업에서는 ‘백제 야 놀자’라는 주제를 가지고 금마지역주민을 대상으로 문화해설사 육성, 백제 관련 주 민참여형 온 · 오프라인 크리에이터 활동 등 주민활동 중심의 사업을 진행하였다. 한편, 2022~2025년까지는 금마 고도지구인 동고도리 696-1번지 일원에서 ‘2천 년 고도의 새 로운 숨결, 다시 숨쉬는 금마’라는 주제로 금마 주택가꿈사업 등 도시재생 뉴딜사업을 시 행할 예정이다.

둘째, 공주 고도지구 이외 권역에서의 도시재생사업 연계로 고도이미지를 활성화한다.

공주시는 2018~2022년까지 공산성 특별보존지구 동남쪽 인근의 옥룡동 버드나무길과 은개골 일원에서 ‘역사를 나누고 삶을 누리는 옥룡동 마을 르네상스’라는 주제로 공산성 어울림센터 조성 등 도시재생 뉴딜사업을 추진하여 고도 공주의 이미지 활성화에 노력하 고 있다.

이 사업에서 가장 눈길을 끄는 것은 사업 대상지인 옥룡골 일원이다. 이곳은 공산성 역 사문화환경 특별보존지구의 동남쪽 주거단지로서, 고도지구에 해당되지 않는 곳이다. 그 럼에도 불구하고 도시재생사업을 통하여 고도 공주의 이미지를 고도지정지구 이외 권역으 로까지 확장해 간다는 점에서 매우 새롭고 의미 있는 방향을 제시하고 있다.

<표 4> 익산시와 공주시의 도시재생 뉴딜사업 현황

사업명(추진체) 기간 유형 추진주제 주요 사업내용

도시재생 뉴딜사업 (국토교통부/익산시)

2022~

2025년 일반 근린형 2천 년 고도의 새로운 숨결,

다시 숨 쉬는 금마

•생활SOC 복합화 사업

•금마 주택가꿈사업

•쉼이 있는 마을사업

•금마 고도탐방길 등

도시재생 뉴딜사업 (국토교통부/공주시)

2018~

2022년 주거 지원형 역사를 나누고 삶을 누리는

옥룡동 마을 르네상스

•공산성 어울림센터 조성

•은개골 진입도로 정비

•백제 테마가로, 마을축제 특화

•마을관리 협동조합 시범사업

자료: 익산시 금마 고도지구 도시재생 활성화계획(2021) 및 공주시 옥룡동 도시재생 활성화계획(2차 변경) 고시(2021)를 참고하여 작성.

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주민참여 확대를 통한 사업의 지속가능성 확보

그동안 진행해온 고도이미지찾기 사업은 주로 한옥 신축, 간판 · 담장 정비, 공공건축물 외 관 정비 등 고도이미지의 하드웨어 구축에 힘을 쏟은 경향이 있다. 낙후된 고도이미지를 회복하기 위해서는 가시적인 효과면에서라도 한옥 신축과 같은 하드웨어 구축이 우선 필 요하다. 그러나 고도의 활력을 되살린다는 본질적인 면에서 보면 주민들의 참여가 있어야 지속가능성을 담보할 수 있다. 고도주민들 스스로 자신이 살고 있는 마을을 위해 고민해 나갈 때 고도의 지속가능성은 확보된다.

주민이 참여하는 고도만들기는 사실 하드웨어 구축과 같은 거창한 것이 아니다. 고도의 가치가 무엇인지, 고도의 보석이 무엇인지를 가장 잘 알고 있는 주민들이 직접 나서서 그 가치와 보석을 알리고, 보존하는 작업에서부터 시작된다.

이와 같은 방향에서 고도주민이 참여하는 고도의 이미지찾기 사례는 일본 교토의 공 익재단법인 ‘교토시 경관 · 마을만들기센터(京都市景観・まちづくりセンター)’나 영국 요크의 ‘요크 시빅 트러스트(York Civic Trust)’ 활동에서 찾을 수 있다. 이들 센터는 마 을만들기 펀드를 조성하거나 교마치야(京町家)의 데이터베이스 관리, 도시계획을 변경 할 때 주민의 목소리를 모으거나 의견을 내는 등 고도만들기를 위하여 주민들이 적극적 으로 참여할 수 있는 환경을 조성해 주는 구심점 역할을 하고 있다.

아직은 좀 더 시간과 노력이 필요하겠지만, 각 고도에 있는 고도 주민협의회도 그러한 역할을 할 수 있도록 역량을 강화하는 노력이 필요할 것으로 보인다. 실례로 익산의 고도 주민협의회는 2014년부터 전통한지 등공예 제작과 골목길 재생(꽃길 조성)사업을 진행해 오고 있다. 회원들이 참여하는 금마 대청소와 골목길 꽃길 조성은 고도의 이미지를 활성화 하는 데에 큰 도움이 되며, 회원들이 제작하는 전통한지 등공예품은 서동축제와 왕궁리유 적 문화재 야행에서 야간경관을 밝혀 주는 중요한 역할을 하고 있다.

주민참여로 추진되는 이와 같은 노력은 고도이미지를 활성화할 뿐 아니라 주민 스스로 고도의 주민이라는 자부심을 갖게 하는 데에도 일조하여, 지속가능한 고도활성화에 주요 한 요인이 될 것으로 보인다.

역사문화환경을 효율적으로 보존 · 육성하여 고도의 정체성을 회복하고, 고도를 활력 있는 역사문화도시로 조성하기 위해 만들어진 「고도육성법」의 본래 취지에 가장 적합한 사업을 꼽으라 한다면 그 첫 번째가 고도이미지찾기 사업이다.

2015년부터 본격 시행된 이 사업은 그동안의 노력으로 고도지구에 한옥 단지가 조성되 고, 거미줄처럼 얽혀 있던 전선이 지중화되고, 상가 거리에 한옥 상가가 들어서면서 고도 이미지를 개선하는 가시적인 성과가 있었다. 이러한 성과가 지속성을 갖기 위해서는 관련 예산 확보, 각 분야 전문가의 의견수렴, 타 부처와의 사업연계 등이 적극적으로 추진되어

맺음말

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야 할 것으로 보인다.

사실 고도의 이미지를 활성화하여 활력을 되찾는 문제는 고도에 사는 주민과 가장 밀 접하게 관련된 문제이다. 그럼에도 불구하고 지금까지의 고도이미지찾기 사업은 주로 하드웨어 중심으로 진행되어 오면서 주민참여가 부족하였다. 어느 정도 기반을 구축하 였으니 이제는 주민들이 적극 참여하는 2단계 고도이미지찾기 사업이 추진되어야 할 때 이다. 이를 위하여 주민, 행정, 전문가가 함께 고민할 수 있는 장의 마련도 검토해야 할 것이다.

공주시. 2021. 옥룡동 도시재생 활성화계획(2차 변경) 고시.

김용희. 2021. 고도 이미지찾기 활성화 방안, 8월 17일. https://blog.naver.com/pcap2019/222473486903 (2021년 10월 6일 검색).

문이화. 2018. 고도학. 익산: 원광대학교.

문화재청. 2020. 2020 문화재연감.

익산시. 2021. 금마고도지구 도시재생 활성화계획.

참고문헌