정 책 해 설
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치 법」(이하 「개발제한구역법」)은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역 의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효 율적으로 관리하는 데 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자 연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 2000년 1월 28일 제정하 여 같은 해 7월 1일부터 시행 중이며, 하위법령으 로 시행령과 시행규칙을 두고 있다.
1971년 구 「도시계획법」에 의해 개발제한구 역 제도를 도입한 후, 같은 법 시행령 및 시행 규칙에서 개발제한구역에서의 행위 제한에 관 한 사항만을 규정하여 운영하여왔으나, 1998년 12월 헌법재판소에서 개발제한구역에 대해 헌 법불합치 결정을 내림에 따라 별도의 「개발제 한구역법」을 제정하게 되었으며, 이때 토지 매 수, 주민지원사업, 개발제한구역훼손부담금(현
개발제한구역보전부담금), 개발제한구역관리계 획 등에 관한 사항을 규정함으로써 개발제한구 역을 보다 체계적으로 관리할 수 있는 법체계가 완성되었다.
「개발제한구역법」은 그동안 하위법령을 포함 하여 30차례에 걸쳐 개정되었으며, 이번에 개정 된 「개발제한구역법」 시행령은 주5일제 확산, 국 민소득의 증가 등 사회적 여건의 변화에 따라 늘 어나는 여가활동 수요를 충족시키기 위하여 도시 민이 접근하기 쉬운 개발제한구역에 여가 관련 시 설을 추가로 허용하고, 그 밖에 택배화물 시설에 대한 입지를 제한적으로 허용하는 등 규제를 일 부 완화한 것이다. 구체적인 내용을 살펴보면 다 음과 같다.
첫째, 개발제한구역 해제 시에는 도시재생과 연계 개발이 가능한 지역을 우선적으로 고려하도 록 하였다. 개발제한구역 해제는 1999년 개발제 한구역 제도개선협의회를 통해 처음 제도화되었 다. 당시 7대 중소도시권과 중·대규모 집단 취락
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 」 시행령 주요 개정 내용
손동권｜국토해양부 녹색도시과 사무관
주민 불편을 해소해야 하는 지역 등을 우선적으로 해제하고, 남은 7대 대도시권역에 대해서는 광역 도시계획을 수립하여 환경적으로 보전가치가 떨 어지는 곳을 조정가능지로 설정하여 개발계획을 수립한 후 해제하기로 하였다. 2000년 이후 현재 까지 1,500km2 정도가 해제되었고, 향후 2020년 까지 추가로 해제할 수 있는 면적은 256km2 정 도다.
개발제한구역의 해제 기준은 「개발제한구역 법」 시행령에 자세히 규정되어 있다. 도시용지 공 급이 긴급히 필요한 지역, 도시의 균형적 성장을 위해 시가화 면적의 조정 등 토지이용의 합리화 가 필요한 지역 등도 개발제한구역을 해제할 수 있도록 하고 있는데, 이러한 기준에 따라 개발제 한구역에서 해제된 지역은 공영개발을 원칙으로 하고 있다.
지역 현안사업 등을 위한 도시용지 확보 목적 으로 개발제한구역을 해제하고자 하는 경우에는 해제지역 인근에 개발제한구역 훼손지를 찾아 공 원·녹지화 등 복구사업을 해야 한다. 이러한 일 련의 제도적 장치들은 개발제한구역이 공적 목적 을 위해 활용되어야 한다는 원칙을 반영한 것이 다. 즉, 개발제한구역은 국민들의 공감 속에서 40 년간 개발을 제한함으로써 보존된 땅이므로 이러 한 지역을 해제하여 개발하는 경우에도 당연히 공 공성을 갖추어야 하는 것이다.
오늘날 도시가 당면한 최대의 과제는 쇠퇴하는 구도심의 활성화, 즉 도심재생이라 할 수 있다. 도 시화율이 90%에 도달한 2000년대 중반 이후로 우 리 도시의 외연적인 확산은 점차 둔화되고 도심은
이 높다. 무분별한 개발제한구역 해제와 사익의 극대화는 도시의 난개발과 도심의 쇠퇴를 더욱 가 속화시키는 등 사회 전체적으로 부작용을 가져올 수 있다. 따라서 도시의 당면 과제인 도심재생을 개발제한구역 해제와 연계하도록 함으로써 구역 해제의 공공성을 강화하고 도시의 균형적 성장을 지원할 필요가 있다.
다만, 시행령에서는 개발제한구역을 해제하는 경우 도시재생과 연계하도록 원칙적인 기준만 제 시하고 있으므로, 앞으로 지침을 통해 도시재생 사업과 결합하여 개발하는 방안 등 구체적인 기 준을 마련함으로써 제도의 실효성을 확보해야 할 것으로 본다.
둘째, 개발제한구역 내 취락의 경관 개선을 위 해 주택개량보조사업(노후주택 개축, 주거용 한 옥 신축)을 주민지원사업 유형에 포함하여 지원 토록 하였다. 정부는 개발제한구역의 보전·관리 차원에서 낙후된 취락을 개선하고 재산권 행사에 제한을 받는 구역 주민에게 정책적으로 보상하기 위하여 2000년 「개발제한구역법」 제정 시 주민 지원사업을 도입하였다. 주민지원사업은 지자체 에서 사업 공모를 통해 지원하고 있는데, 10여 년 간 5,800여억 원의 국비가 구역 주민들에게 지원 되었다.
「개발제한구역법」 시행령에서는 주민지원사 업의 유형을 5가지로 분류하여, 생활편익사업(도 로·하수도 설치 등), 복지사업(마을회관 등), 소 득증대사업(공동작업장, 창고 등), 생활비용 보조 (전기·수도료 등 지원) 등의 형태로 지원하고 있 다. 그동안 집행실적을 분석해보면 생활편익사업
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(도로, 주차장 등)에 97%가 지원되는 등 지원유형 이 편중되어 있는 것으로 나타났다.
2011년에 주민지원사업에 대한 전반적인 개 선방안을 마련하기 위하여 실태조사를 실시하였 다. 10년간 시행한 주민지원사업에 대한 주민 만 족도 조사에서는 응답자 중 73%가 보통 또는 만 족으로 긍정적인 평가를 하였으며, 좀 더 세부적 인 질문에서는 주민선호에 대한 조사가 부족하 다는 응답, 직접적인 혜택을 체감할 수 있는 지 원이 부족하다는 응답 등 다양한 의견을 제시하 였다. 이에 구역 주민에게 직접적인 혜택을 제공 하고 구역을 한층 업그레이드할 수 있는 사업유 형을 발굴할 필요가 있다는 점을 인식하고, 그 일환으로 주택개량보조사업을 주민지원사업 유 형에 포함하였다.
최근 우리 사회에서 한옥에 대한 재조명, 한 옥 마을의 관광자원화가 이슈가 되고, 한옥의 대 량 보급 및 활성화를 위한 표준설계 연구 등 다양 한 노력을 기울이고 있는 가운데, 한옥을 널리 보 급하고 개발제한구역 경관의 향상을 위해 주택을 한옥으로 개량하는 경우에도 주민지원사업 유형 에 포함하여 지원하게 되었다. 이 사업은 추후 주 민지원사업 관련규정의 개정을 통해 지원방법, 지 원기준 등을 구체화할 예정이지만, 개인들의 한옥 신축 등에 직접 지원하는 것이 아니라 지자체가 관할 구역 내 취락 정비사업의 일환으로 주택개량 사업 계획을 제출하면 심사를 통하여 선정하는 방 식 등으로 추진할 계획이다.
셋째, 도시민의 다양한 여가활동 수요에 부응 할 수 있도록 여가시설 허용 범위를 확대하였다.
이번 허용대상에 포함된 시설은 농구장 및 잔디야 구장 등 실외체육시설과 산림욕장, 야영장, 치유
의 숲 등 여가공간시설이다.
이들 시설 중 산림욕장 및 치유의 숲 시설은
「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」에 따른 산림욕장 및 치유의 숲과 그 안에 설치하는 시설을 말하며, 다만, 산림욕장에는 산림의 훼손을 최대한 방지하 기 위하여 체육시설 설치를 허용하지 않았다. 야 영장(캠핑장)은 시설의 종류, 설치기준 등을 정하 고 있는 개별 법령이 존재하지 않아 시설의 난립 으로 인한 무분별한 훼손이 우려됨에 따라 설치주 체를 국가 또는 지자체로 한정하였다.
야구장의 경우 종전 시행령에서 명문으로 규정 하고 있지 않음에도 법제처에서는 야구장도 다른 운동시설과 유사하다고 보아 개발제한구역 내 허 용되는 것으로 해석한 바 있다. 이는 실제 법령 운 영과 다르게 해석한 것으로 운영상의 혼란을 초래 하였다. 이러한 문제를 해소하기 위해 야구장을 명문으로 규정하면서 축구장과 마찬가지로 잔디 야구장으로 설치하도록 하였다. 야구장은 규모가 커서 다른 운동시설보다 구역 훼손이 많으므로 잔 디로 조성할 필요가 있다고 판단하였다. 다만, 비 용부담을 고려하여 야구장 전체를 잔디로 조성하 도록 하지 않고, 외야 정도를 잔디로 조성하도록 운영할 예정이다.
그동안 개발제한구역에는 등산로, 테니스장, 게이트볼장, 잔디축구장, 야외수영장, 승마장, 자 연휴양림 등 제도 취지에 부합하고 구역을 보전·
관리하는 데 도움이 될 수 있는 여가·체육시설 의 입지를 허용해왔고, 시설별로 구체화된 설치 기준도 마련되어 있다. 하지만 주5일제 확산, 국 민소득 3만 달러 시대로 나아가는 우리나라의 도 시민들을 위한 여가공간은 다른 나라에 비해 여전 히 부족하다.
개발제한구역을 보전적으로 활용할 수 있는 방 법 중 하나는 도시민의 여가·체육 공간으로 이용 하는 것이다. 그린벨트의 기원이라 할 수 있는 영 국에서는 공공기관이 주도하여 여가시설을 적극 적으로 설치하여 도시민들에게 제공하고 있다. 우 리 정부도 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 지정한 개발제한구역을, 도시민이 다양한 여가·체육시설의 공간으로 활용할 수 있도록 지 속적인 노력을 기울일 것이다.
넷째, 개발제한구역에 택배화물 분류 관련 시 설의 설치를 제한적으로 허용하였다. 그동안 개발 제한구역에는 물류시설의 입지를 일관되게 금지 하여왔다. 다만, 과거에 군포복합화물터미널과 같 은 물류시설을 허용한 예가 있으나, 이는 국가 정 책적인 목적에 의해 불가피한 것이었으며, 지금은 신규 입지를 금지하고 있다.
택배화물 분류 관련 시설도 물류시설의 일종 이지만, 이번에 입지를 제한적으로 허용한 이유 는 택배화물 분류 관련 시설은 건축물 건축 등 개 발제한구역의 추가 훼손 없이 이미 개발되어 있는 유휴 토지 즉, 고가도로 노면 밑의 부지를 효과적 으로 활용할 수 있기 때문이다. 따라서 개발제한 구역 내 택배화물 분류 관련 시설은 고가도로 노 면 밑의 도로부지에만 설치할 수 있으며, 세부적 으로는 경계 울타리, 컨베이어벨트 및 비가림시 설의 공작물과 100m2 이하의 관리용 가설건축물 만 허용된다.
개정된 법령에 따라 개발제한구역 내 택배화물
분류 관련 시설을 설치하고자 하는 경우 「개발제 한구역법」에 따른 행위허가를 받아야 하지만, 해 당 지역이 도로부지이므로 「도로법」에 따라 도로 관리청의 도로점용허가도 받아야 한다.
일부 지자체에서는 2010년 12월 13일 서울외 곽순환고속도로 중동IC 교각 하단에서 발생한 유 조차 화재사건과 같은 화재의 재발을 우려하여 이 번 개정 내용에 대해 부정적인 입장을 표시하고 있으나, 고가교 하부 부지를 택배화물 업체가 합 법적으로 이용할 경우 시설 관리 책임이 있기 때 문에 오히려 화재로부터 더 안전하다는 것이 한국 도로공사 등 도로관리청의 판단이다.
이번 시행령 개정은 고가교 하부 부지를 효율 적으로 활용할 수 있도록 함으로써 쓰레기 무단 투척 및 불법 점용 등을 예방하고, 경관 등 환경 개선에도 기여할 것으로 예상된다.
마지막으로, 개발제한구역 내 기존 공장으로서 직장어린이집을 의무적으로 설치하여야 하는 공 장은 직장어린이집 설치에 어려움이 없도록 새로 운 대지조성을 허용하였다. 새로이 조성할 수 있 는 대지면적은 시설 설치에 필요한 면적만큼만으 로 규정하고 있으므로 필요한 면적의 범위를 정할 때는 영유아보육법령에서 정하고 있는 어린이집 설치기준을 충족하는 최소 면적을 적용하면 될 것 으로 보인다.
종전의 「개발제한구역법」 시행령에 따르더라 도 개발제한구역 내 공장의 경우 직장어린이집 설 치가 가능하나, 공장의 증축과 부대시설(직장어
구분 전국 서울 뉴욕 런던 파리 베를린
1인당 공원면적 7.6 8.7 18.7 24.2 11.6 24.5
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린이집 포함)의 설치를 허용하면서 새로운 대지 조성을 허용하지 않아 사실상 직장어린이집 설치 가 곤란한 실정이었다.
특히 「영유아보육법」에서 상시근로자 500명 이상 또는 여성근로자 300명 이상 사업장의 사업 주는 직장어린이집을 의무적으로 설치하도록 한 규정에 따라 보육정책을 담당하는 보건복지부에 서는 대상 기업에 대하여 실태를 조사하여 의무를 이행하지 않은 기업명단을 2013년 1월 중 공개한 다고 밝혀, 개발제한구역 내 공장 중 일부는 상당 히 어려운 처지에 놓여 있는 것이 사실이다.
개발제한구역 내 위치한다는 이유로 여러 가지 불편을 겪고 있는 기업의 현 실정을 감안하여 규 제완화 차원에서 이번에 「개발제한구역법」 시행 령을 개정하게 되었다. 개발제한구역에서는 지역 공공시설의 하나로 어린이집 설치를 허용하고 있 는데, 이 경우 관할 시장·군수·구청장이 개발 제한구역의 아동 수를 고려하여 수립하는 배치계 획에 따라야 한다. 그러나 직장어린이집을 설치 할 때에는 배치계획을 수립할 필요가 없으므로 허 가권자(시장·군수·구청장)가 이 점을 유의하여 야 할 것이다.
개발제한구역에는 상시근로자 500명 이상이 거나 여성근로자 300명 이상인 공장이 그렇게 많 지 않으나, 경기 광명시 소하리에 있는 기아자동 차 공장을 포함하여 5개 정도가 포함되는 것으로 파악된다.
이번에 「개발제한구역법」 시행령을 개정하여, 여가공간시설 추가 허용, 주민지원사업 종류 확 대, 공장에 대한 규제완화 등 행위제한을 완화함 으로써 도시민의 삶의 질을 향상시키고 구역 내 주민 및 기업의 불편을 어느 정도 해소하는 데 도
움이 될 것으로 기대된다. 앞으로도 불합리한 규 제는 적극 완화하는 한편, 개발제한구역의 보전적 활용을 통해 도시경쟁력을 제고할 수 있도록 지속 적인 제도개선을 추진할 계획이다.
