특집
저가심의제도의 실태와 문제점, 개선방안저가심의제도의 실태와 문제점, 개선 방안
노 의 래 | 삼성물산 상무
1. 검토배경
2001년 기존 적격심사제도의 문제점을 개선 하고 입낙찰제도를 글로벌스탠다드화 한다는 취지에서 많은 논란과 우려에도 불구하고 최저 가 낙찰제가 도입되었다. 우선 1,000억원 이상 PQ대상 공사부터 출발하여 현재는 300억원 이 상 모든공사로 확대되었고 향후에는 100억원 이상 모든공사로 확대될 전망이다. 최저가제도 는 예산절감, 변별력 확대, 견적능력 향상 등 이 론적으론 많은 장점을 갖고 있으나, 경쟁이 치 열해 질 경우 덤핑입찰이 만연하여 건설업체의 수익성이 악화되어 연쇄 부도로 연계되고, 부실 공사로 연계되어 건설산업을 황폐화시킬 수 있 다는 치명적인 약점을 갖고 있다.
제도도입 당시부터 가장 우려되었던 덤핑입 찰을 방지하기 위해 각종 보완책이 꾸준히 제시 되었다. 초기에는 벌칙을 통한 낙찰율 하락 억 제책이 주를 이루었다. 70%미만 투찰시 감점적 용, 담보제출 등을 통해 강제로 투찰율 하락을 방지하기 위한 방안이 제시되었다. 하지만 그 벌칙 자체가 향후 입찰에 큰 영향이 없어 심지 어 40%중반대에 낙찰자가 결정되는 등 낙찰율 하락을 막지 못했다.
이러한 현상을 개선하고자 그 이후 시장가격
(업체 입찰금액 평균)을 기준으로 하여 일정율 미만일 경우를 덤핑입찰로 판단하는 방안이 도 입되었으며 그 기조는 지금까지 이어지고 있다.
당초에는 업체평균 대비 일정율 미만의 부적정 공종이 일정수 이하이면 낙찰자로 결정했으나, 공종별금액의 왜곡을 막고 50% 중반 대 이하의 저가투찰을 방지하기 위해, 공종별기준금액을 도입하고 부적정공종에 대해 저가심의를 실시 하는 것을 골자로 하는 개정안이 '06년 5월에 도입되었다. 특히 부적정공종에 대한 저가심의 는 기존 제도와 차별화된 새로운 평가방법으로 많은 논란과 관심의 대상이 되었다.
하지만 제도를 입안하는 과정에서는 모두가 합리적이라는 전제를 가지고 시작하지만 실제 로 적용되는 현장에서는 항상 합리적인 상황만 이 발생하지 않는다는 것이 제도 입안의 취지와 실제 운용상의 문제점 간의 영원한 괴리일 수밖 에 없다. 또한 때로는 바로 직전 제도의 문제점 을 보완하는 데 치중하다 보면 전체적인 큰 구 도에서 오류가 발생하는 것을 방지하지 못하는 경우도 일어날 수밖에 없다.
모든 제도는 이러한 한계를 지닐 수밖에 없지 만 실제 운용되는 과정에서 상호 합리적으로 해 결해나가자고 하기에는 현재의 공공공사 수주
환경은 너무나 치열하다. 결국 제도의 끊임없는 개정, 보완을 통해 비합리적인 부분은 고쳐나가 고 편법, 악용을 방지하기 위한 방안을 마련하 여 조금씩이나마 합리적인 방향으로 갈 수 있도 록 해야 할 것이다.
특히 금번 개정제도가 표방하고 있는 공종별 금액의 왜곡 방지, 저가투찰을 방지하기 위한 적정성심사제도 등이 당초 취지와는 다른 방향 으로 전개되고 있으며, 턴키 및 대안 물량이 감 소하고 적격심사대상공사가 축소됨에 따라 업 계는 최저가공사 수주에 전력을 기울이다 보니 제도의 허점을 파고드는 속도가 빨라 조속한 시 간 내에 제도 보완이 이루어져야 할 것으로 생 각된다.
2. 현행 저가심의제도의 운영 실태와 문 제점
당초 재경부에서 개정 제도 발표 시 최소한의 순공사원가는 확보 가능한 낙찰율을 예상했으 나 현재는 오히려 약 2~3% 이상 낙찰율이 하락 하였으며 특별한 경우를 제외하고는 이 기조를 벗어나지 못하고 있다. 공종별기준금액 도입 이 후 각 공종의 원가와는 무관하게 공종별 금액을 일정한 투찰율로만 입찰할 수밖에 없도록 되어 있어 최근 입찰결과를 보면 입찰참가 업체의 투 찰율이 0.5% 이내에 집중되어 있는 경우를 보 게 된다. 결국 현 제도 하에서의 업체 간의 차이 는 없으며 한층 더 복잡한 운찰제에 불과하다는 얘기가 나올 수밖에 없는 것이다.
게다가 이것을 차별화하기 위해 도입된 저가
심사제도마저도 주관적심사와 객관적심사의 혼 재로 인해 실제로 운용에 있어서 많은 문제점을 갖고 있어, 당초 취지와는 달리 사유서 공종의 고 착화, 전반적인 낙찰율 하락만 초래하였고 당초 의 취지였던 변별력은 찾아보기 힘들게 되었다.
1) 절감사유공종의 고착화
당초의 순수한 취지대로라면 각 회사별로 원 가절감이 가능한 공종에 대해 사유서를 제출하 고 그것이 채택될 경우에 한하여 투찰율이 하락 할 수 있다. 하지만 실제 입찰이 집행된 결과를 보면 사유서를 제출하는 공종이 입찰 횟수를 거 듭할수록 거의 일정해져 가고 있으며 해당공종 의 세부내용보다는 해당공종의 금액 크기에 매 우 밀접하게 관련이 되어 있는 것을 알 수 있다.
실제로 '06년에 입찰한 공사의 경우 공종순 위에 상관없이 어느 정도 골고루 사유서가 제출 되고 있었으나 '07년 들어 입찰한 공사의 경우 공종금액 크기순으로 대다수 업체가 집중되어 있다. 아무래도 사유서 제출 공종의 투찰율이 제한되어 있기 때문에 공종별 금액 크기가 큰 공종의 사유서를 제출한 회사의 투찰율이 압도 적으로 유리하기 때문에 사유서가 거의 일정하 게 제출되고 있다. 회사별로 원가절감이 가능한 공종보다는 특정금액 이상의 공종에 대해 사유 서를 제출하지 않으면 아예 낙찰권에 근접조차 할 수 없기 때문이다.
거기에다 한 몫 더하는 것이 발주처의 공종별 금액 분계 방법이다. 앞에서 말한 바와 같이 공
건설관련 제도개선에 대한 업계의 제언
종의 크기에 따라 사유서가 집중되다 보니 특정 공종의 금액을 아주 크게 만들 경우 모든 업체가 그 공종에 대 한 사유서를 제출하게 되며 낙찰율은 더욱 하락하게 되는 것이다. 물론 제 도상으로는 5% 이상의 비중을 차지 하는 공종은 분할하도록 권장하고 있 으나, 이것은 어디까지나 권장일 뿐 이다. 실제로 한두 개 공종의 비중이 매우 큰 공사의 경우 설계가 대비 50%대 후반 수준에서 낙찰된 경우도 있다.
2) 절감사유공종의 평준화 및 투찰율 하락
또한 참여사의 공종별투찰금액 공개 이후 공 사비 절감사유서 제출 수준이 평준화 되고 있 다. 공종별 투찰율이 65%미만인 공종은 사유서 를 제출하여야 하는 공종이며 특정사가 특이한 공종에 대해 65% 미만으로 투찰한 경우, 어차 피 사유서 작성방법은 그리 다양하지 않으므로 어느 정도 연구만 한다면 누구나 작성할 수 있 게 된다.
즉, 특정사가 사유서를 발굴할 경우 그 다음 공사에서는 누구나 그 공종에 대해 사유서를 작 성하게 되는 도미노 현상이 발생하고 있다. 이러 한 행태가 지속될 경우 웬만한 공종은 모든 업체 가 사유서 제출이 가능하며 앞서 언급한 바와 같 이 해당 공종의 금액 크기에 따라 즉 원가와는 관계없이 투찰율을 최대한 낮출 수 있는 공종의 조합으로 사유서를 제출할 수밖에 없게 된다.
또한 대부분 업체가 특정크기의 공종에 사유 서를 집중하다 보니 당초 50% 중반 수준이었던 사유서 제출 공종 투찰율이 평균 투찰율 하락에 따라 현재는 50% 초반 수준까지 내려가서 낙찰 율 하락을 더욱 부추기고 있다. 따라서 공사수 주가 절박한 업체의 입장에서는 실제 원가에 미 치지 못하더라도 서류상으로 가능한 최저투찰 율까지 무리하게 내려갈 수밖에 없게 되는 현상 이 발생한다. 결국 현행 최저가제도 하에서는 경쟁사가 작성하는 사유서 공종을 정확히 예측 하여 최대한 투찰율을 낮추는 것이 수주의 관건 이 된 기형적인 형태를 띠게 되었다.
3) 객관적 평가의 혼란
현행 기준상의 적정성 여부를 판별하는 기준 은 증빙서류에 의한 객관적 심사와 평가위원의 판단에 따른 주관적 심사의 병행이라는 나름대 로의 절충을 통해 점수를 부여하고 있다. 하지 만 이 두 가지를 병행하는 것이 각 발주처별로
“
현행 기준상 노무비 평가 등의 경우에는 기준금액 대비 투 찰율로만 평가를 하도록 되어 있다. 하지만 장비조합의 변 경 등 가능한 사유에 노무비를 슬쩍 녹여서 낮출 경우 노무 비율에 상관없이 통과가 가능하다는 것이 업계의 정설이 다. 또한 일부 발주처의 경우 자재비마저도 기타절감사유 라는 명목으로 주관적 평가로 대체하는 경우가 있어 당초 제도의 취지가 무색하게 무리한 절감사유서가 난무하고 있 는 것이 현 저가심사제도의 실정이다.”
다르게 적용되는 점을 이용하여 자재 비, 노무비 등을 편법으로 낮추는 사 유서를 제출하는 일이 빈번히 발생하 고 있다.
게다가 평가기준 또한 매우 완화되 어 있어 기준금액이 통상 조사금액 대비 90% 내외라는 점을 감안하면 노무비의 경우 설계가 대비 36%만 지급하여도 최하 C등급을 획득하여 재료비, 경비 부분에서 좋은 점수를 받아 사유서가 실제로 통과하고 있는
것이 작금의 현실이다. “사회적 약자에 대한 불 이익”은 절감사유로 인정할 수 없다고 명백히 규정되어 있으며“노무비 절감은 일정 범위 내 에서 인정 가능”하다고 되어 있음에도 불구하고 우리 사회에서 가장 약자로 분류되는 건설노동 자의 임금을 통상노임의 1/3 수준으로하여야 만 이 수주가 될 수 있도록 현 제도가 운용되고 있 다.
4) 간접노무비, 경비 등 합계, 일반관리비 투찰율 하락
이 세 공종에 대해서는 사유서 평가가 별도로 있지 않으며, 또한 평균대비 50~60% 사이에 별도의 추가 부적정 수가 없도록 되어 있어, 자 연스럽게 40%대 초반의 투찰율을 형성하게 된 다. 사유서 평가가 어렵다는 점은 충분히 이해 할 수 있으나 별도의 보완책이 없이 직접공사비 분야와 같이 획일화된 평가방법을 적용하기 때 문에 입찰자들은 이 세 공종을 낮게 투찰할 수
밖에 없어 낙찰율 하락을 부추기고 있다.
또한 통상 공공공사의 경우 예산확보 문제 등 으로 공기가 지연되는 것이 다반사이며, 이럴 경우 간접비 분야의 투찰율이 낮을 경우 업체의 수익성이 악화될 가능성이 높아져 최저가공사 를 수주한 업체를 더욱 힘들게 하고 있다.
5) 주관적 평가의 오류
현 저가심사 기준은 각 세부공종별로 평가하 여 그 점수의 합계로 해당공종사유서의 적정성 여부를 평가하도록 되어 있다. 각 세부공종은 재료비, 노무비, 경비로 나뉘어져 있으며 각각 의 평가가 어떻게 되었는지 와는 무관하게 세부 공종 전체의 주관적 평가가 적정성 여부 판단의 핵심이 되도록 규정되어 있다. 결국 현 기준 하 에서 사유서 평가에서 가장 결정적인 열쇠를 쥐 고 있는 것은 평가위원의 주관적 평가일 수밖에 없다.
현 저가심사 기준은 각 세부공종별로 평가하여 그 점수 의 합계로 해당공종사유서의 적정성 여부를 평가하도록 되어 있다. 각 세부공종은 재료비, 노무비, 경비로 나뉘 어져 있으며 각각의 평가가 어떻게 되었는지 와는 무관 하게 세부공종 전체의 주관적 평가가 적정성 여부 판단 의 핵심이 되도록 규정되어 있다. 결국 현 기준 하에서 사유서 평가에서 가장 결정적인 열쇠를 쥐고 있는 것은 평가위원의 주관적 평가일 수밖에 없다.
“
”
건설관련 제도개선에 대한 업계의 제언
예를 들면 재료비, 노무비가 최하점수를 받더 라도 해당 세부공종이 B등급을 받게 되면 아무 런 영향을 받지 않도록 되어있다. 즉 아무리 객 관적인 자료상에 문제가 있어도 평가위원이 좋 은 점수를 주게 되면 통과할 수 있게 된다.
앞서 말했던 자재비, 노무비의 턱없이 낮은 투찰율로도 심사 통과가 가능한 것도 바로 이러 한 점 때문이며, 이 또한 제출서류 외에 다른 다 양한 변수에 영향 받을 수밖에 없다. 특히 발주 처의 입장에서 볼 때 예산절감, 일정촉박, 탈락 업체의 소송 등을 우려하여 아무리 외부 인사를 심사위원 명단에 일부 포함한다 하더라도 사유 서 탈락에 대한 결정에 부담감을 가질 수밖에 없다. 게다가 해당업체의 회사 인지도, 발주처 와의 관계 등의 외적 변수도 사유서의 적정성 여부의 판단에 많은 영향을 끼친다는 것은 자명 한 사실이다.
앞서 말했던 이러한 문제들은 결국 심사내용 에 대해 공개하지 않기 때문에 발생하는 것이 다. 주관적 평가에 대한 부담 때문에 비공개를 원칙으로 한 것일 수는 있으나 발주처만 짚어내 지 못한다면 하는 요행심리를 사전에 차단할 수 있는 장치가 필요하다.
6) 절감사유 내용의 공사적용 불투명
절감사유서가 심사를 통과하여 낙찰이 된 업 체의 경우 향후 공사수행 시 제출한 사유서의 내용대로 하여 원가를 절감할 수 있다고 발주처 에 약속한 사항이라고 볼 수 있다. 하지만 실제 로 공사 수행 시 이것이 적용되고 있는지를 감
시, 감독할 수 있는 시스템이 부재하다. 즉 낙찰 을 위한 서류는 별도이며 실제 공사를 수행하는 방법이 또한 다르다면, 저가심사 자체가 다만 낙찰자를 선정하기 위한 요식행위에 불과하게 된다.
현행 공사비 산정 시 실적공사비를 적용하고 있으며 향후 그 비율을 점차 확대하는 것으로 방 향을 잡고 있다. 실적공사비라는 것 자체가 실제 시장에서 통용되는 가격이라는 점을 감안하다면 이것의 70∼80%도 사실상 엄청난 절감이라고 봐야할 것이다. 따라서 제도상 어쩔 수 없이 40
∼50% 수준으로 사유서를 작성한다는 것 자체 가 도저히 엄격한 규정 하에서는 통과될 수 없으 며 그래서 좀 더 너그럽게 평가를 한다고도 볼 수 있다. 하지만 그런 약점을 십분 활용하여 사 유서를 먼저 제출한 업체가 우수한 업체다라는 편법에 편승하는 것을 실력이라고 보는 구태의 연한 발상은 이제 멈춰야 할 때가 아닌가 싶다.
또한 이러한 자료가 축적될 경우 실적공사비 는 더욱 하락하게 되어 건설업계의 수익성이 악 화될 수밖에 없다. 건설업계에서 외치는“제값 주고 제값받기”를 하기 위해서는 선진적인 제도 도입도 중요하지만 업계 스스로의 자정 노력 또 한 절실히 필요한 시점이 아닌가 싶다.
3. 개선방안
당초 제도입안의 취지대로 최소한의 순공사 원가 수준 이하로 투찰율이 하락하는 것을 방지 하기 위한 제도개선이 이루어져야 할 것이다.
이것의 핵심은 평균금액 산정이나 부 적정공종수 산정을 바꿀 경우에도 강 제적으로 이루어질 수 있다. 하지만 이렇게 기계적으로 낙찰율을 조정하 는 것은 공사별 특성을 반영할 수 없 으며 결국 앞서 언급했던 관행들은 반복될 수밖에 없다.
이러한 문제를 해결하기 위해서는 저가심사 제도가 덤핑여부를 정확히 판별할 수 있는 장치가 되도록 하는
것이 제일 중요하다. 저가심사를 통해 기술력, 공사관리 능력에 의한 절감방안을 마련하여 투 찰율이 하락하는 것은 인정할 수 있도록 하되, 하도급업체, 자재납품업체 등에 손실 전가를 통 한 낙찰율 하락은 방지할 수 있도록 제도적 보 완장치를 마련해야 할 것이다.
1) 주관적 심사의 축소
앞에서 언급한 대로 현행 저가심의제도에서 주관적심사라는 것이 매우 모호하며 이것은 해 당업체의 인지도, 평가자의 성향, 공사수행 일 정의 촉박함, 탈락사의 소송에 대한 발주기관의 부담 등에 따라 좌지우지 될 수 있다는 점이 큰 문제점이라고 볼 수 있다.
또한 각 세부공종별로 재료비, 노무비, 경비 에 대해 평가하다 보니 세 항목의 평가가 각기 다른 경우 어떻게 평가할 것인가는 평가자의 재 량에 좌우될 수밖에 없는 매우 불합리한 상황이 발생하는 경우가 많다.
이러한 상황이 발생하지 않도록 하기 위해서
는 주관적인 평가와 객관적인 평가를 분리하여 야 한다. 세부공종 중 사유서가 제출된 부분에 한해서만 주관적으로 평가하고 다른 분야는 순 수히 금액으로만 평가하는 방안을 도입해야 한 다. 즉 세부공종 전체의 평가는 없애고 재료비, 노무비, 경비 각각을 평가하여 점수화 하고 통 과 여부를 판별해야 할 것이다.
2) 실적공사비, 노무비 평가 엄격화
실적공사비, 노무비의 경우 기준금액 대비 투 찰율로만 평가하도록 되어 있으나, 실제 적용되 는 내용을 보면 세부공종 상의 재료비, 노무비, 경비로 나뉘어져 평가하다 보니 실적공사비가 적용된 재료비나, 노무비 쪽의 평가가 매우 저 조하더라도 다른 분야에서 좋은 점수를 받아 저 가심의가 통과될 수 있다는 것이 문제다.
실적공사비라는 개념 자체가 현재 시장에서 통용되는 가격이므로 이것보다 낮은 금액은 탈 락시켜야 할 것이다. 또한 노무비의 경우에도 명백한 사유가 없는 한 별도의 항목으로 평가하 이러한 문제를 해결하기 위해서는 저가심사 제도가 덤핑여 부를 정확히 판별할 수 있는 장치가 되도록 하는 것이 제일 중요하다. 저가심사를 통해 기술력, 공사관리 능력에 의한 절감방안을 마련하여 투찰율이 하락하는 것은 인정할 수 있도록 하되, 하도급업체, 자재납품업체 등에 손실 전가를 통한 낙찰율 하락은 방지할 수 있도록 제도적 보완장치를 마련해야 할 것이다.
“
”
건설관련 제도개선에 대한 업계의 제언
여 점수가 반영될 수 있도록 해야 할 것이다.
3) 심사내용의 공개
심사내용에 대한 공개를 통해서 후순위업체, 외부기관 등 다양한 감시의 눈을 활용할 필요가 있다. 심사대상 업체는 발주처 뿐 아니라 후순 위업체, 외부기관에도 당당히 보여줄 수 있는 떳떳한 사유서를 만들 수 있도록 일정 부분에 대한 심사내용을 공개하는 것이 필요할 것이다.
물론 심사내용에 대한 시시비비가 불거질 수 도 있고 평가자들의 부담도 상당할 것으로 예상 된다. 하지만“좋은 게 좋은 것이다”는 생각에 만 머물러 있으면 건설업계의 발전은 요원해진 다. 물론 분쟁이 발생하는 것이 바람직한 것은 아니지만 이러한 것을 통해 서로간의 문제점을 이해하고 향후 합리적인 방향으로 나아갈 수 있 는 초석이 될 것이다.
4) 간접노무비, 경비등합계, 일반관리비 평가 개선
현행과 같이 40%대 투찰을 강제하도록 하는 조항을 개선하여 간접노무비 분야의 경우 투찰 율 하락시에는 사유서를 제출하도록 하고 기타 부분은 법정경비와 같이 일정금액 이상을 반드 시 투찰하도록 하여 투찰율 하락을 방지하고 건 설업계의 추가 손실을 막아야 할 것이다.
4. 결론
2001년 최저가낙찰제가 도입된 이후 많은 시
행착오를 겪으면서 제도도 여러 번 바뀌어 왔 다. 신인도 감점, 담보제출 등 벌칙 조항을 적용 하기도 하고, 업계 평균이라는 시장가격을 반영 하기도 했지만 언제나 또 다른 문제점에 노출되 어 왔다. 결국 완벽한 제도란 없으며 합리적인 제도운용과 업계의 합리적인 노력이 조화를 이 룰 때만이 제도가 정착할 수 있다.
아직은 최저가 낙찰제가 시행된 지 몇 년 되 지 않았고, 거듭되는 제도개정으로 업계의 혼란 은 이루 말할 수가 없을 것이다. 한 건 한 건 수 주에 일희일비할 수밖에 없는 것이 업계의 현실 이지만 큰 흐름을 본다면 결국 이러한 일련의 수순들이 선진적인 입찰제도로 가기위한 기초 를 다지는 일이라고 생각된다. 나름대로 제도를 연구하고 만드는 기관에서 고심을 거듭하여 나 온 제도이고 그것에 대한 문제점을 언급한 것도 조금이나마 더 합리적인 제도로 운용되어 대한 민국 건설산업의 발전을 꾀하기 위한 것이라고 할 수 있을 것이다.
최근 순수내역입찰제에 대한 논의가 점점 더 활기를 띄고 있다. 앞에서 언급한 저가심사에 대한 많은 내용들도 순수내역입찰제를 하지 못 하는 한계로 인해 발생하는 것도 많을 것이다.
물론 아직은 시기상조라는 의견이 많다. 특정업 체에만 유리하다는 의견도 많다. 하지만 결국 최저가낙찰제의 최종 단계는 순수내역입찰제일 수밖에 없으며 이것이 업체의 견적능력을 향상 시키고 Global Standard에 가장 근접하는 길 이 아닌가라고 판단되며 이 글을 마친다.
