지역관광개발사업의 개선방향

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문화·관광 인사이트

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문화 ․ 관광 인사이트 | 제93호 | 2016.12.23 | 발행처-한국문화관광연구원 | www.kcti.re.kr

지역관광개발사업의 개선방향

오훈성 | 정책통계․평가실 부연구위원 ^※ 조현민 | 정책통계․평가실 위촉연구원^※※

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부처 사업명

국토교통부

초광역권 사업 지원, 한브랜드 한옥도시 건축, 자전거 도로 구축, 해안 및 내륙권 발전, 초광역개발권 시범사업, 도시경관 및 건축문화 등 농림축산

식품부

6차 산업화 지원, 농촌관광자원 개발사업, 한식진흥 및 음식관광활성화, 말산업 육성 지원 환경부 국토생태네트워크 구축, 국립공원 사업,

생태관광자원 이용 기반 등

행정자치부 지역발전 활성화(온천산업 활성화, 간판, 자전거 인프라 구축 등), 접경권 발전 지원

산림청 숲 가꾸기, 국립자연휴양림 운영 및 조성, 숲 길 네트워크 구축, 산림휴양녹색공간 조성 등

1. 지역관광개발사업 추진 현황

우리나라의 지역관광개발사업은 관광진흥법이 제 정된 이후인 1969년 관광지 지정제도에서부터 본격적 으로 출발하였다. 1990년대 중반까지는 부족한 외화 획득 수단으로 중앙정부의 강력한 계획과 통제 속에 이뤄졌다. 즉, 지역에서 자체적으로 추진하는 관광개 발은 거의 없었다. 전국 관광종합개발계획이 수립되 면서 관광(단)지 등의 대단위 관광개발사업은 중앙정 부가 추진하되 소규모 개발사업은 지역에서 개발하는 것이 가능해졌다. 또한, 국민관광수요는 주5일 근무제 등으로 여가 중심의 생활방식으로 변화하면서 양적 증가와 질적인 성장을 요구하게 되었다. 이에 따라 지 역사회 중심으로 관광개발의 중요성이 증대하면서 지 역사회 중심형 관광개발인 지역관광개발을 추진하게 되었다. 주무부처인 문화체육관광부는 2000년대 들 어 문화 및 생태․녹색관광개발 사업을 시작으로 지역 의 자원 특성을 극대화하고 테마 측면에서 다원화하 는 개발을 시도하기 시작하였다. 이와 같이 지역사회 중심의 지역관광개발이 확산되면서 국토교통부, 해양 수산부, 행정자치부, 농림축산식품부, 환경부, 산림청 등 여타 중앙 부처에서도 관광개발과 유사한 사업을 추진하고 있다.

※ 02-2669-8469, [email protected]

표-1 부처별 지역관광개발 관련 사업

자료: 김향자(2016). 지역 관광자원 개발방향 연구에서 발췌

문화체육관광부가 관장하는 지역관광개발사업은 대부분 특별회계인 지역발전특별회계(경제발전계정, 생활기반계정)와 관광진흥개발기금으로 운용되고 있 다. 2016년 기준 문화체육관광부의 지역관광개발 예 산은 4,750억 원으로 지난 10년 동안 규모가 2배 이 상 증가했을 뿐만 아니라 매년 추진 중인 사업 개소수 도 600여 개 이상 달하고 있다. 관광지는 2016년 말 기준, 227개가 지정되어 개발되거나 운영 중에 있으 며, 외국인 관광객 유치를 목적으로 조성하기 시작한 관광단지는 38개소가 지정되어 있다. 문화 및 생태․녹

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색관광자원개발 사업과, 동해안, 서해안, 남해안클러 스터, 지리산권, 3대문화권 관광개발, 한반도 생태평 화벨트, 중부내륙권 등 지역별로 특성있는 자원을 발 굴하고 유기적으로 연계 활용하기 위하여 7개의 광역 권 사업이 추진 중에 있다.

표-2 문화체육관광부 지역관광개발 정책 추진현황

예산계정 사업명 개요

지역 발전 특별 회계

생활 기반 계정

관광(단)지 개발

1981년~

관광지: 227개소 관광단지 : 38개소 문화관광자원개발 1999년~

1,292개소 생태녹색관광자원개발 2003년

263개소 광역권관광자원개발 2008년~2018년 - 동해안권 25개 사업 - 서해안권 58개 사업 - 남해안 클러스터 37개 사업 - 지리산권 26개 사업 국민여가캠핑장조성 2008년~

77개소 전통한옥체험숙박시설

운영지원

2011년~

954개소 관광안내체계 구축 2003년~

탐방로 안내체계 구축 2009년~

경제 발전 계정

3대문화권 문화생태 기반조성

2010년~2021년 47개 사업 한반도 생태평화벨트조성2013년~2022년

44개 사업 중부내륙권 광역관광개발2013년~2022년

38개 사업 관광진흥

개발기금

관광기반확충사업

(관광레저기반구축 등) - 자료: 문화체육관광부(2016). 관광분야 예산 및 기금 집행계획

2. 지역관광개발사업 추진 성과

■ 지역 경제 활성화 기여

첫째, 지역관광개발의 가장 뚜렷한 성과는 무엇보 다도 지역경제발전이다. 지역관광개발사업대상지 방 문 관광객을 통해 시설 유지 관리 및 운영을 위한 인 력 고용 증가, 지역 주변의 숙박, 쇼핑, 음식점 등의 매출 증가는 지역 경제에 파급을 가져다주었다.

1) 2016년 남해안 관광벨트 조성 사업 및 경북북부 유교문화권 광역권 관 광개발 우수사례 조사내용을 토대로 정리함

(사례: 통영 케이블카) 통영시는 주력 산업이었던 수산업 부진을 벗어나고자 173억 원을 투자하여 한려 수도 조망 케이블카를 설치하였다. 2008년 운행 시작 이후 8년 만에 국내 케이블카 최단기간 1,000만 명을 달성하였다. 이 수치는 통영시 인구(약 130만 명)의 8 배 가까운 수치의 관광객이 이용한 것이다. 케이블카 이용객은 통영 또는 인근의 숙박업소와 횟집, 식당, 건어물 가게, 전통시장에 몰리면서 지역 경제 활성화 에 크게 기여하고 있다. 또한, 케이블카를 운영하고 있는 통영관광개발공사는 연간 영업 단기순이익 35~40억 원을 내고 있어 통영시 재정에도 크게 기여 하였다.

■ 지역 정체성 강화

둘째, 지역관광개발은 지역의 정체성을 구축하게 하고 지역활성화를 도모한다. 대다수의 지자체는 관 광자원 개발에 대해서 막연한 두려움이 있는 것이 사 실이다. 주요 타겟 방문층이 거주하는 과대도시와 이 격하거나 매력적인 관광자원이 부재하다고 보기 때문 이다. 그러나 활용되고 있지 않은 자원에 대해 잠재력 과 위기를 기회로 활용하는 발상의 전환을 통해 관광 개발 낙후지역에서 고유의 관광자원을 찾아내서 지역 의 정체성을 확보하고 지역의 관광위상을 강화해나가 고 있는 것이다.

(사례: 순천만 습지) 순천만은 오래전부터 갯벌이 발달한 곳이었으나 관광객의 이목이 집중된 곳이 아 니었다. 2000년 남해안 관광벨트 사업을 통해 자연생 태계 학습공간을 조성한 것을 시작으로 순천만의 생 태 우수성을 보전하면서 다양한 체험프로그램과 연계 한 생태관광이 시작되었다. 이를 통해 연간 500만 명 이 방문하는 우리나라 대표적인 생태도시로 위상을 정립할 수 있었다.

■ 주민 참여와 조직화

셋째, 지역관광개발은 지역주민의 참여와 조직화하 는 과정 속에서 발전되고 있다. 그러나 많은 지역에서 지역관광자원을 주도적으로 개발하고 활용할 전문인 력이 부족한 실정이다. 지역주민들은 관광개발 전문 가도 아니며 운영경험도 부족하고, 군․마을 단위에서 는 고령화 되어 있어 사업을 주도적으로 이끌어나가

3 는데 힘든 여건이다. 하지만, 지역관광개발을 통해 지

역 여건에 적합한 운영 규모와 적합한 체계를 갖춘다 면 지역주민의 역량과 잠재력을 발현해나갈 수 있다.

(사례: 신안 증도 갯벌생태전시관) 증도는 2000년 남해안 관광벨트 개발을 통해 갯벌 생태학습공원과 엘 도라도 리조트의 민간자본이 투입되면서 지역 활성화 가 시작되었다. 이후 증도가 슬로시티로 인증되면서 지역주민들은 관광객을 위한 관광상품 개발과 프로그 램 운영에 참여하게 되었다. 길벗여행사라는 주민 조 직을 통해 직접 비즈니스 모델을 만들어내고 소득증대 와 일자리 창출, 관광객 안내자 역할을 해내었다.

3. 지역관광개발사업 추진 문제점

■ 사업선정단계

지역관광개발사업의 근본적인 문제는 사업의 선정 단계에서 나타난다. 자치단체장의 정치적 목적이거나 지역 현안사업을 해결하기 위해 지역관광개발사업을 수단으로 활용하는 경우가 많다. 구체적인 계획을 수 립하기 전에 조급하게 추진하다 보면 사업 타당성 검 토가 이루어지지 않은 채 무리한 지역관광개발이 이 루어지거나 기존의 시설과 유사한 사업으로 조성할 수 있다.

일례로, 모 지자체는 폐선된 열차 구간을 활용하여 지역 내 백두대간 경관을 관람할 수 있는 관광열차사 업을 추진하고자 하였다. 지자체장의 공약사업으로 사업 추진 의지는 강하였으나, 코레일의 관광열차와 운행구간 중복문제, 증기기관 열차의 환경오염 문제, 향후 유지관리 비용, 관련 기관과의 협의지연 문제 등

이 선정단계에서 충분히 검토되지 못하였다. 이로 인 하여 사업은 선정되었으나 계획내용을 변경해야 하는 상황을 맞게 되었다.

■ 사업계획단계

사업계획단계에서 나타나는 문제는 계획내용이 하 드웨어 시설 위주의 계획에만 국한된다는 점이다. 도 입시설의 콘텐츠, 프로그램 등 관리운영을 어떻게 할 것인가에 대한 계획이 거의 이루어지고 있지 않거나 구체성이 부족한 경우가 많다. 대부분의 사업은 예산 규모에 따라 시설 규모를 결정하고 있어서 이용객 수 요 과대추정을 통해 사업성 결과를 맞추고 있다.

일례로, 모 지자체의 리조트 건설 사업은 사업계획 과 타당성이 결여된 대표적 사례이다. 당초 연간 100 만 명에 이를 것으로 계획하였으나 실제 연간 이용객 은 15~18만 명에 불과하여 경영저조와 적자 누적으 로 인해 지자체의 재정에 큰 부담을 초래하게 되었다.

■ 사업시행단계

사업시행단계에서 나타나는 문제는 사업 준비 미흡 (부지매입, 지방비 확보 등)과 행정절차의 이행 지연 (인허가 또는 관계기관과의 협의 지연 등)으로 인한 잦 은 설계 변경이다. 특히, 대상 부지가 변경되는 경우라 면 당초 목표한 계획내용을 상실할 수밖에 없다. 또한 지역의 자치단체장 변화에 따라 개발방향과 내용이 바 뀌는 등 사업의 지속성, 일관성이 결여되기도 한다.

일례로, 모 지자체는 지역의 브랜드를 집중적으로 육성하기 위하여 테마파크 조성사업을 계획하였다.

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구체적인 지역브랜드 콘텐츠는 방향을 잡지 못한 상태 에서 하드웨어 시설 형태만 지역 이해관계자에 따라 변동되다 보니 사업 추진 방향이 상실되었다. 사업부지 확보 과정에서 3년 이상 지연되면서 감사원 감사 지적 에 따라 사업 포기를 해야 하는 상황에 이르게 되었다.

■ 관리운영단계

관리운영단계에서 나타나는 문제는 앞선 단계의 문 제 누적으로 인한 근본적 문제가 다수이다. 특히, 사 업선정 및 계획 단계에서 충분하게 검토되지 못한 사 업성 검토 및 관리운영 방안으로 인해 나타나고 있다.

또한, 조성된 지역관광자원을 주도적으로 관리하고 운영할 전문인력이 부족한 경우가 많다.

일례로, 세수 증대 및 관광활성화를 위해 경북 북부 지역 시·군들은 온천개발 및 운영에 직접 참여하면서 과다 경쟁으로 인한 적자발생을 면치 못하고 있다. 모 지자체는 총 67억 원을 들여 한방사우나를 개장하였으 나 운영난 등으로 폐업한 이후 지자체가 직영으로 재 개장하여 현재에 이르고 있다. 이 과정에서 시설 유지 관리 비용 등은 지역의 재정적 부담으로 안게 되었다.

4. 지역관광개발사업 개선 방향

지금까지 재정투자 사업으로 이루어지는 지역관광 개발사업을 중심으로 사업의 추진현황과 문제점, 그 간의 주요 성과에 대해 점검해 보았다. 향후 지역관광 개발사업이 지속가능한 관광으로 발전하는데 필요한 개선방향을 다음과 같이 제언하고자 한다.

■ 지역특성과 여건에 맞는 지자체의 자율적 사업 기획 능력 배양

첫째, 지역관광개발 사업 추진을 위한 주체로서 자 율적 사업 기획 능력을 배양하도록 지원해야 한다. 지 역관광개발을 통해 지역발전을 이루기 위해서는 지역 의 자율성과 독자성이 존중되어야 한다. 그러나 재원 의 부족, 지역 내 관광개발전문가의 부족과 개발 및 운영관리상의 노하우 부족으로 시작부터 난관에 부딪 히고 있는 것이 현실이다. 사업추진주체의 역량 강화 를 통해 사업이 내생적 동력으로 추진가능하게 하는 것은 지속가능한 관광개발을 정착하게 할 것이다.

■ 사업의 추진단계별 체계적 관리

둘째, 지역관광개발사업이 추진단계별 체계적으로 진행되도록 검증체계가 확립되어야 한다. 지역관광개 발사업은 지역발전특별회계 사업으로 추진되다 보니 중앙부처는 해당 지자체로 예산만 배분하고 집행실적 만 관리하는 한계를 가지고 있다. 사업 선정단계에서 부터 계획 및 시행단계, 관리운영단계까지 사업추진 단계마다 발생하는 상이한 문제에 대한 사업진단과 지역관광개발 지원 차원의 컨설팅 시행이 요구된다.

■ 지역관광개발 평가 전담 기관 설치

셋째, 중앙정부는 정책사업의 전체적 목표를 가지 고 총괄적 관리를 하되 효과적으로 추진할 수 있도록 지원하는 역할이 요구된다. 이를 위하여 객관적이고 전문적인 평가를 위하여 평가 전담 기관을 법제화하 여 설치하는 것이 무엇보다도 중요하다. 동 기관은 지 역이 사업을 자율적으로 추진하는 주체로서 책무성은 강화할 수 있고 지역 인력이 주도적이고 사업의 추진 방향을 재정비하도록 지원할 수 있다. 또한, 지역관광 개발사업의 추진단계별 평가를 통해 지역의 관광자원 을 효과적으로 활용하고 지속적으로 발전할 수 있는 기반을 마련할 수 있기 때문이다.