지난 7월 11일 국토연구원 강당에서‘도로법령체계 정비방안’공청회가 개최되었다. 연구진과 토론자 외, 지자체 관계자 및 일반 시민 등 약 140여 명이 참석한 이날 공청회에서는 조남건 국토연구원 연구위 원의 주제발표에 이어, 전경수 서울대학교 교수의 사회로 토론 및 질의응답이 진행되었다. 다음은 이번 공청회에서 발표된 내용 및 토의 내용을 요약·정리한 것이다.
‘도로법령체계 정비방안’공청회
최소림｜국토연구원 연구원(정리)
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발표내용: 도로법령체계 정비방안 (조남건 국토연구원 연구위원)
1. 도로법 개정의 배경
도로법은 1938년「조선도로령」제정, 1961년「도 로법」개정 이후 현재까지 35차례 개정되었으나 일 본의 도로법 체계를 모방·유지하여 왔기 때문에
21세기에 적합한 미래비전을 담은 도로법령체계의
정비가 시급한 실정이다.국가경제의 발달, 자동차의 대중화, 첨단교통 의 생활화, 국민 소득의 증가, 국민의 권리신장 등 도로정책에 영향을 줄 수 있는 사회경제적 여건이 변화하였고, 최근에는 기후변화에 대응하여 도로 가 지속가능한 발전에 기여하도록 친환경적이어 야 한다는 요구도 증대되고 있으며, 국제협력도 긴요해졌다. 또한, 도로는 국가경쟁력의 기반이 되므로 도로정책이 합리적이고 체계적으로 수립 되고 집행될 수 있어야 한다. 과거의 도로법은 도 로의 건설과 관리에 치중되어 왔으나 이제는 도로 이용자의 안전과 편의, 권익 및 환경을 배려하여 야 할 것이다.
2. 우리나라 도로관련 법체계 현황
우리나라 도로법은 도로관련법의 기본법이지만 도 로의 건설과 운영, 유지관리에 치우쳐 있고, 도로 법 외의 많은 법령이 도로의 계획이나 건설에 영향 을 미치고 있어, 도로법이 기본법으로서의 위상을 유지하기 어려운 상황이다. 이러한 관련법들은 사 회경제적 여건변화로 국토해양부 교통정책실 도로 정책관 외의 다른 부처에서 많이 생성되면서 도로
정책에 적지 않은 영향을 주고 있다.
도로투자에 있어서도 사회적 여건변화에 따라 교통시설특별회계법, 교통·에너지·환경세법, 사 회간접자본시설에 대한 민간투자법 등이 1990년대 이후 속속 신설되면서 도로투자 정책결정에 영향 을 미치고 있으며, 도로계획 분야에서는 교통체계 효율화법에 의해 국가기간교통망에 대한 종합계획 이 수립되면서 도로법에 의한 도로정비 기본계획 의 입지는 좁아지게 되었다.
최근에는 환경정책의 강화로 각종 환경법규가 생성되었으나, 도로정책 주무부처에서는 환경과 관련된 법을 만들지 못하여 도로정책의 환경 대책 도 소극적이며, 교통, 해상교통, 철도, 항공, 시설 물 안전 등 여러 분야에 안전 관련법이 있으나 교 통사고 피해가 가장 많은 도로안전에 대해서는 법 적 기반이 부족하다.
따라서, 도로법과 도로관련법을 도로의 계획·
재원, 운영 및 유지관리, 안전, 환경, 공간이용 분 야 등으로 분류해 볼 때, 도로법을 기본으로 하는 법규는 양적으로나 질적으로나 열세에 있는 실정 이다.
3. 도로법령체계 정비방향
■사회경제적 변화 반영
사회경제적 변화를 도로법에 반영하기 위해 다음 과 같은 사항을 도로법에 담고자 하였다.
첫째 세계 경제규모 13위 국가 국민의 자긍심 반영이다. 우리나라의 경제규모는 세계 13위에 해 당하며, 이러한 성과를 이루는 데에는 도로의 역할 이 상당부분을 차지하였다. 향후에도 도로가 국가 경제발전의 기반이 되고, 국민의 삶의 질을 높일
둘째, 자동차가 대중화된 국민생활의 고도화에 대응하고자 하였다. 국민소득이 증가하여 2만 달러 를 넘어섰으며, 자동차가 생활필수품으로서 국민 들이 자동차를 잘 활용하여 삶의 질을 높일 수 있 는 도로 서비스를 제공할 필요가 있다.
셋째, 도로정책도 기후변화 협약에 대응해야 한 다. 우리나라는 세계 에너지 소비 10위, 이산화탄 소배출 10위 국가로서‘세계 기후변화협약’이행 요구에 대응할 필요가 있기 때문에, 도로법령에 사 회의 지속가능성을 유지하고 지원하는 관련 조문 이 요구된다.
넷째, 일정 수준의 도로 확보다. 도로가 국가경 제 발전 및 국민생활에 밀접한 관련이 있는 만큼 도 로 공급 시 간격과 밀도 등을 반영할 필요가 있다.
■도로의 역할 정립 및 업무지원
도로의 역할 정립 및 업무 지원을 위해 다음과 같 은 사항을 도로법에 담고자 하였다.
첫째, 국가간선도로망계획의 수립 및 관리 강화 다. 20년을 목표로 하는 장기 간선도로망 계획을 수립하여 도로정책의 비전을 제시하고, 체계적으 로 정비할 필요가 있으며, 간선도로망의 연구개발 및 조사기능의 확대, 관련 조직구성 및 인재육성 등이 필요하다. 또한 지방도 이용자도 교통세를 분 담하고 있으므로, 지방도에도 국가에서 교통세를 배분할 필요가 있으며, 특히 간선도로와 연계되어 간선기능이 있는 지방도의 유지관리 시 재정지원 이 필요하다.
둘째, 간선도로의 기능제고다. 시관내를 통과하 는 간선도로의 간선기능 유지를 위해 일부 구간에
교통을 우회하도록 하는 순환도로망의 지원으로 시가지 환경개선 및 사고감소에 기여할 수 있도록 하여야 한다.
셋째, 타 부처의 교통유발시설 관련 협의 강화 다. 그동안 타 부처의 교통유발시설 계획 시, ‘도로 법’의 의제로 처리하였으나, 국가간선도로망에 영 향을 주는 일들이 발생하여, 체계적인 관리가 필요 함에 따라, 국가간선도로망에 영향을 줄 수 있는 교통유발시설 계획 시 도로관리청과 협의하는 절 차를 강화하는 것이 요망된다.
넷째, 대도시권 교통혼잡 완화에 기여해야 한 다. 대도시권을 중심으로 하는 도로교통 서비스의 욕구가 충족되도록 도로를 확충할 필요가 있으며, 이를 위해 수도권 등 대도시권의 교통난 완화를 위 한 특별대책이나 지원이 필요하다.
다섯째, 도로관련 업무의 법적 근거 정립이다.
도로관련 국제협약 및 국제교류 등은 도로관련법 에는 근거규정이 없는 실정이고, 도로관련 연구지 원 업무도 관련법의 규정이 없이 이루어지고 있으 므로 이에 대한 근거가 필요하다. 이에 추가로, 업 무관련 지침 등은 있으나 법령에 근거가 없거나 미 약한 업무, 즉 주민참여제도, 도로의 휴게소 설치 등에 대해서도 근거 규정 마련이 요구된다.
여섯째, 도로협회의 설립 및 도로관리사 육성이 다. 도로와 관련된 민간 활동을 법적으로 보장하 고, 지원하기 위해 관련 기관과 전문가 등으로 구 성된 도로협회를 설립하고, 도로관리사 제도를 도 입하여 체계적이고 과학적인 도로관리를 수행하도 록 하며, 도로협회에서 이들을 일괄 관리하도록 하 여야할 것이다.
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일곱째, 감사원의 법규 개정 요구를 반영한다.
대도시 혼잡도로의 교통 혼잡이 심각함에도 불구 하고 지역균형발전 정책의 여파로 대도시 도로개 설 등에 대한 재정지원이 차별적임을 지적하고 있 어 도로법령 개정 시 반영해야 하며, 시관내 개설 된 국도대체 우회도로 등이 관리청의 관리부실로 인해 간선기능을 유지하지 못하고 있음을 지적하 고, 이에 대한 법적 대응을 요구하여 도로법령 개 정 시 반영할 필요가 있다.
■도로의 이용 및 활용 강화
도로의 이용 및 활용 강화를 위해 다음과 같은 사 항을 도로법에 담고자 하였다.
첫째, 도로이용자의 권리강화다. 도로는 도로이 용자의 편의성을 높이고, 경제적 활동을 지원하며, 삶의 질을 높이기 위한 것이므로 이를 충족할 수 있도록 네트워킹을 구성하고 안전한 도로구조를 갖추어야 한다.
둘째, 도로이용과 관련된 갈등의 완화에 노력해 야 한다. 세계적으로 환경문제가 이슈로 등장하면 서 도로 공사 중이나 개통 후에 발주청과 주민 간 에 갈등이 심화되는 일이 있으므로 이를 저감하는 주민 참여 시스템이 구축될 필요가 있다.
셋째, 지자체 도로업무의 효율적 처리다. 현재 지방도 이상의 도로는 도로법 25조에 다른 법률에 의한 인허가 등의 의제처리 규정이 있으나, 시도, 군도 및 구도는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 에 의거 별도의 인·허가 등을 이행하는 관계로 사업시행이 지연되는 일이 발생하고 있으므로, 시 도, 군도 및 구도에 대해서도 의제처리가 가능하 도록 하여 해당 도로사업의 원활화를 도모할 필요 가 있다.
넷째, 도로 공간의 효율적 활용이다. 최근 해외 에서는 도로 공간이 단순히 차량의 이용공간에서 탈피하여, 사람과 공동체가 복합적으로 활용되는 공간으로 변신하고 있다. 따라서 도로 공간은 안전 과 도로 구조에 문제가 없는 한, 입체적으로 활용 될 필요가 있으며, 도로 공간이 수익성을 창조할 수 있도록 제도적으로 지원할 필요가 있다.
다섯째, 도로관련 시범사업의 지원이다. 도로의 역할과 기능을 강화할 수 있는 도로 사업을 시범적 으로 추진하여 지방 도로관리청에서 도로 사업을 원활히 추진할 수 있는 방안을 제시할 필요가 있으 며, 경관도로, 자전거도로, 대중교통 이용 활성화 를 위한 시설 등의 시범 사업 추진 시 국가에서 재 정지원을 하도록 하여야 한다.
■도로의 안전성 강화(도로안전법 제정)
최근 우리나라의 도로교통사고 피해가 감소하고 있지만, OECD 국가 중에서는 비교적 피해율이 높 고 하위권 수준이다. 교통사고 중 도로교통사고 피 해가 95% 수준으로 이를 줄이는 방안의 하나로
‘도로안전법’의 제정이 필요하며, 법안의 주요 내 용은 다음과 같다.
첫째, 보행자 보호를 강화하여 우리나라 교통사 고 사망자 중 37.6%(2006년)를 차지하는 보행자 사망률을 감소시키는 것이다. 교통약자에 대한 우 선구역 및 보도통행량이 많은 구간에 대하여 우선 적으로 보도를 설치할 수 있도록 명문화하여 보행 자의 피해 경감을 도모한다.
둘째, 국가의 도로안전 책무강화를 위해 국가도 로안전종합게획 수립 및 도로안전 시설에 대한 성 능 시험 및 품질 인증 제도 등을 도입해야 한다.
셋째, 첨단도로교통체계의 구축 및 운영이다.
도로이용의 효율성을 제고하는 동시에, 도로통합 관제센터를 운영하여 도로정보 DB를 구축하고 활 용하도록 한다.
넷째, 도로의 안전관리 강화다. 도로 안전 점검, 정밀 안전 진단 및 도로 안전 평가단 구성으로 도로 의 안전성을 제고하고, 과적차량의 적재화물을 분리 운송하게 하거나 회차 조치를 시킬 수 있도록 한다.
토론내용
■ 이영인(서울대학교 환경대학원 교수): 개정 법령의 효과를 충분히 검토할 필요가 있다. 예를 들면, 입 체도로구역 지정과 효과의 검토가 필요하며, 환승, 물류시설, 민자 유치 등 복합 용도시설의 계획 시 법 내용이 충분한지 검토가 필요하다.
도로 등급에 포함되어 있는 도시계획도로에 관 하여는 네트워크 연계성에서 볼 때 광역조정기능 이 가능한지 검증과정이 필요하며, 기후협약, 지속 가능성, 경제활동 활성화 사업 등 다양한 사업을 카테고리로 묶어서 이들을 수행함에 있어서 상위 법령에서 검토하고 세부사항은 하위 법령에서 정 비해 나갈 필요가 있다.
■금기정(명지대학교 교통공학과 교수): 도로건설의 우 선순위를 정하고, 정비된 후 필요했는지 모니터링 을 해야 할 것이다. 실제로 끼어들기 사업이 많아 규제가 필요하다. 따라서, 이용자, 계획, 관리 면에 서 정비 후 관리 및 모니터링도 필요하다.
현재 도로법 개정의 목적으로 되어 있는 지속가 능, 미래지향, 도로기능 제고 및 재정지원, 도로효
도로법에 포함해야 할 조항에 대한 선택과 집중이 필요하다.
■강원의(한국건설기술연구원 책임연구원): 도로법 개정 안은 사회경제적 상황 변화와 기존 도로법상의 괴 리를 메우는 데서 출발하고 있으며, 연담도시부라 는 제3지대가 출현하면서 기존 도로법으로 해결이 어려운 문제가 발생되므로 이에 대한 해결책이 필 요하다.
도로법 개정 시 논리적 허점이나 용어선택의 오 류가 생기지 않도록 주의할 필요가 있다. 도로의 종류와 등급에 국가지원지방도와 도시계획도로가 추가되었는데, 국지도는 지방도와 따로 분리할 필 요가 없으며, 도시계획도로를 도로의 종류로 구분 한 것은 바람직하지 않아 보이고, 도로의 종류와 등급에서 종류는 바람직하나 등급으로 나눌 필요 는 없다고 본다.
■황상규(한국교통연구원 연구위원): 도로법은 모법으 로서 도로건설·관리 등의 서론과 방향 제시(선언 적 규정), 도로정책의 방향성 제시, 도로건설·관 리 기능, 도로재원 조달 체계와 같은 네 가지 사항 을 지녀야 한다.
모법인 도로법은 큰 틀만 다루면 되고 세부 내 용은 하위법에서 다룰 필요가 있다. 특히 투자의 방향성이 중요하며 최근엔 Trust Fund 추세로 국가 가 해야 할 범위를 설정하여 공동재원, 도로투자체 계 개정 시스템으로 가야 할 것이다.
■ 이광훈(서울시정개발연구원 선임연구위원): 도로정
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비의 목적은 이동성과 생활편의성 증진에 있으며, 과거는 이동성 중심이었으나 현재는 생활지역 밀 착성으로 변화한 상황을 담아야 한다. 도로법 개 정의 22개 아이템은 필요한 이슈이지만 이러한 상 황에 약간 동떨어지며 전체방향으로는 미흡한 느 낌이다.
고속도로 접근로, 대심도로 등이 현재 이슈가 되어가고 있는 상황에서 도로법에 관련 근거를 만 들 필요가 있으며, 밀도간격은 기성 시가지의 기존 도로에서 지켜지기 힘든 기준이므로 제시할 필요 가 없어 보인다.
■김일환(한국도로공사 조사부장): 철도와 비교하면 도 로관련 연구분야는 법적 보호가 미약하여 R&D 사 업에 대한 지원 등이 필요하다.
도로의 입체적 활용은 도시부에서 혐오시설로 인식되는 고속도로를 조화롭게 할용할 수 있는 바 람직한 방안이며, 도로를 단지 이동성으로만 보지 말고 다양한 서비스 제공의 측면에서 볼 필요가 있다.
■김대호(경기도청 교통개선과장): 미래지향 도로연구 관리로서 10년, 20년의 계획은 기간이 너무 길고 신도시가 우후죽순처럼 생기는 상황을 고려할 때, 매년 rolling plan으로 계획을 제시해서 재정사업·
민자사업을 결정하면 행정낭비를 줄일 수 있을 것 이다.
도로기능별 사업주체가 다르지만 관리를 위한 통합센터가 없다. 2개 이상의 도로관리청이 관여하 는 구간의 경우 국토해양부와의 조정을 통하여 관 리의 효율성을 높여야 하고 조정기능을 상위법에 두어야 한다.
■박지홍(국토해양부 서기관): 환경, 대중교통, 인간중 심, 지속가능성에 대하여 도로법에 근간을 마련하 고자 하였으며, 도시계획도로를 도로법에 포함하 려는 이유는 현재 국토해양부에서 도로시부의 도 로에 대한 지원을 못하기 때문이다.
현행법에서는 국가간선도로망에 대한 관리가 안되고 있다. 7×9은 사업을 위한 것으로 법적 근 거가 없고, 간선도로망의 연결성과 같은 네트워크 문제가 있으므로 관리방법을「간선도로망 관리」로 방침을 정하고자 하였다.
