S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제1장 서 론
이 장에서는 「지역간․계층간 주거서비스 격차 완화방안 연구(II)」를 수행하 게 된 배경과 연구목적, 연구의 범위 및 방법에 대해 서술하고, 전체적인 연구의 흐름을 개괄하고자 한다. 또한 본격적인 연구수행에 앞서 1차년도 연구에서 제 시한 주거서비스 정의 및 측정방법에 대해 간단히 정리함으로써 2차년도 연구의 기본틀을 제시하고자 한다. 이 연구의 목적은 시도별주거서비스 실태를 면밀히 분석하여 지역별․계층별 주거특성 및 주거서비스 격차를 파악하고, 각 시도별 특성에 부합하는 주거정책방안을 제시하는 데 있다.
제2장 시도별 주거서비스 실태 및 문제점
이 장에서는 1995년, 2000년, 2005년 인구주택총조사 자료와 2005년에 실시된 설 문조사 자료를 토대로 지역간․계층간 주거서비스 실태를 연도별(1995-2000-2005) 로 파악하여 변화추세를 파악하고, 격차수준을 측정하고자 한다. 지역은 크게 대도 시, 도, 도-시부, 도-군부로 나누되 기본적으로 시도별 분석을 실시하며, 소득, 점유 형태, 가구주연령 등 계층별로 세분화하여 분석하고자 한다. 주거서비스 수준의 평 가 및 문제점은 실태분석 결과뿐 만 아니라 지자체 공무원 설문조사 및 연구협의회 를 통해 수렴된 의견을 종합하여 입체적으로 도출하고자 한다.
대도시 주거서비스 수준에 대한 주요 특성 및 문제점 등을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 주택보급률의 개선으로 양적인 문제는 대부분 해결되었으나 일부지 역에서 수급불균형 문제가 나타날 수 있다. 2005년 현재 주택보급률은 대부분의 지역에서 100%를 상회하여 양적부족 문제는 해소되었다. 그러나 서울, 대구의 주택보급률은 각각 89.7%, 92.5%로 아직까지 수급불균형 문제가 상존하고 있다.
소득수준이 향상되면서 주택수요가 지역별․유형별로 차별화되고 있는 점을 추 가로 고려할 때 지역별 수요여건을 감안한 주택공급정책이 필요한 시점이다.
둘째, 주택보급률이 개선되고 있는 것에 비해 자가점유율의 증가속도가 느리 다. 주택보급률은 대부분의 지역에서 최소 5%p 이상 상승하고 있으나, 자가점유 율은 최소 증가속도가 1%p로 상대적으로 느리다. 특히 광주, 대전의 경우 자가점 유율이 2000년에 각각 51.2%에서 2005년에 각각 53.6%, 52.0%로 다른 지역에 비 해 증가폭이 작다. 이는 직장이동으로 인한 일시적 임차수요가 늘어난 것이 주요 원인으로 보이나, 신규로 공급되는 주택이 무주택 가구보다 이전에 주택을 소유 하고 있는 가구에 더 많이 공급되었다는 것을 시사한다. 이는 계층간 자산격차의 주요 원인이 되고 있다.
셋째, 저소득층은 자가점유율이 낮고 강제이동비율은 높아 주거안정성이 저해 되고 있다. 부산, 인천을 제외한 서울, 대구, 광주, 대전, 울산의 저소득층의 자가 점유율은 50%를 하회하고 있다. 특히 서울의 저소득층, 중소득층의 자가점유율 은 각각 31.8%, 39.8%로 매우 낮으며, 강제이동비율은 저소득층이 15.9%, 중소득 층이 10.4%로 매우 높다. 저소득층이 안정적으로 거주할 수 있도록 주거비 지원, 임대주택 공급 등의 정책이 필요하다.
넷째, 주거생애주기(housing life cycle) 측면에서 30~40대, 중소득층의 주거환경 이 다른 계층에 비해 열악하다. 연령별 자가점유율은 전반적으로 나이가 증가하 면서 높아지는 경향이 있으나 40대 이하와 50대 이상의 차이가 현저하게 크다.
또한 중소득층의 자가점유율은 저소득층에 비해 양호한 편이나 고소득층과의 차 이가 매우 크다. 1인당 주거면적은 중소득층, 30~40대, 차가가구에서 가장 낮게 나타났다. 30~40대 중소득층 가구에서 결혼, 출산 등으로 가구원수가 늘어 주거
비부담이 높아지는 것에 비해 소득상승은 상대적으로 작아 임차형태로 거주하면 서 상대적으로 열악한 주거환경에 거주하고 있는 것으로 보인다. 신규주택 공급 시 이들 계층에 대한 배려가 필요하다.
다섯째, 주택상태에서 내부마감재, 습기, 소음 및 진동, 악취 및 대기오염 등에 대한 불만족이 상대적으로 높다. 서울은 다른 지역에 비해 주택상태에 대한 만족 도가 양호한 편이나, 대전, 부산, 광주, 인천 순으로 불만비율이 높다. 앞으로 이 러한 문제점을 감안하여 주택을 공급할 필요가 있으며, 주택상태에 대한 기준을 마련할 필요가 있다.
여섯째, 주변환경에 대한 만족도는 대도시간 큰 차이가 없으나, 주차시설, 공 원녹지에 대한 불만이 상대적으로 높다. 주거환경에 대한 불만비율은 인천, 서울 순으로 높게 나타났다. 주거에 있어서도 참살이(well-being)의 중요성이 강조되면 서 앞으로 주거단지를 조성할 때 주차시설 및 녹지를 도시계획적인 측면에서 충 분히 공급할 필요가 있다.
일곱째, 주택가격이 높은 서울의 주거비부담 수준이 매우 높으며, 저소득층과 고령층은 다른 계층에 비해 높은 주거비를 부담하고 있다. 서울의 PIR은 중위수 기준으로 7.7배로 다른 지역 3~4배 수준에 비해 현저하게 높다. 특히 서울의 저소 득층은 10.0배, 50대 이상은 7.4배, 60대 이상은 13.9배로 이들 계층의 주거비부담 수준이 매우 높다. RIR를 살펴보면 저소득층과 고령층의 비율이 20%를 상회하 고 있다. 따라서 주택가격의 장기적인 안정기반 마련과 저소득층, 고령층의 주거 비 완화를 위한 주거비 지원, 임대주택 공급, 역모기지 제도 등이 필요하다고 판 단된다.
도지역 시부의 주거서비스 수준에 대한 주요 특성 및 문제점 등을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 주택보급률은 모든 지역에서 100%를 상회하여 주택의 양적 부족 문제는 해소되었다. 경기도 시부의 주택보급률은 99.9%로 다른 지역 120%
수준에 비해 상대적으로 낮게 나타났으나 100%에 거의 육박하여 크게 문제되지 않는다. 단, 인근 서울지역의 주택보급률이 낮게 나타남에 따라 서울에서 잠재되 어 있는 주택수요가 경기도 주택수급 문제에 미칠 영향을 배제할 수 없다. 앞으
로 인구, 소득, 개발계획, 공공기관 이전 등 지역별 수요여건을 감안한 주택공급 정책이 필요하며, 질적부문에 대한 정책적 배려도 더욱 높일 필요가 있다.
둘째, 주택보급률이 크게 개선되었으나 자가점유율은 낮아진 지역이 나타나고 있다. 경기, 전북, 제주를 제외한 다른 지역에서는 자가점유율이 2000년 수준을 유지하거나 더 낮아졌다. 특히 충남, 강원지역의 경우 2000년 각각 60.7%, 55.2%
에서 2005년 각각 56.8%, 53.5%로 감소폭이 크다. 전반적인 원인으로는 1가구가 다주택을 보유하는 경향이 높아진 점을 들 수 있으며, 강원과 충남의 경우는 수 도권과 가까운 지역으로서 직장이동으로 인한 일시적 거주수요가 많아 그 감소 폭이 크게 나타난 것으로 보인다.
셋째, 주택의 경과년수가 대부분 지역에서 15년 이상으로 높으며, 일부지역은 20년을 초과한다. 상대적으로 신규 주택공급이 많았던 경기도의 11.3년을 제외하 고 대부분 지역은 14~16년의 분포를 보이고 있으며, 전북, 전남, 경남은 각각 20.6 년, 20.3년, 18.1년으로 주택의 노후도가 높은 것으로 나타났다. 지역별 주택상태 에 대한 실태조사를 통해 노후주택을 개선하는 것이 필요하다.
넷째, 저소득층, 고령층은 노후화된 주택에서 높은 주거비를 부담하면서 거주 하고 있다. 저소득층과 60대 이상의 고령층은 대부분의 지역에서 20년 이상의 노 후주택에서 거주하면서 RIR 수준이 20%를 상회하고 있다. 이러한 특성은 소득 기반이 주로 농업인 전북, 전남에서 더 뚜렷한데, 이들 계층에 대한 주거비지원 등의 정책적 배려가 필요하다.
다섯째, 주택상태에 대한 만족도는 대도시에 비해 낮으며, 불만비율의 지역간 편차가 크게 나타났다. 주택상태에 대한 불만비율이 충남 31.0%, 강원 25.4%, 제 주 20.7%인데 반해 다른 지역은 20%를 하회하며, 경기, 충북, 경북, 경남지역은 13~14%로 대도시와 비슷한 수준이다. 한편, 주택상태의 세부항목에서는 내부마 감재, 습기, 소음진동에 대한 불만이 높다. 도지역 주택상태에 대한 면밀한 조사 를 통해 각 지역실정에 맞는 주택상태 개선 노력이 필요하다.
여섯째, 주변환경에 대한 만족도는 대도시에 비해 양호한 수준이나, 상업시설, 의료복지시설, 공공시설, 교육환경에 대한 만족도가 낮다. 이는 대도시에 비해
사회 인프라가 부족함에 따라 나타나는 현상으로 도지역의 인구이탈을 막기 위 해서 이러한 시설들을 충분히 공급할 필요가 있다.
이 밖에 중소득층, 30~40대의 1인당 주거면적이 좁게 나타난다. 주택공급에 있 어 이들 계층에 대한 충분한 배려가 요구된다.
도지역 군부의 주거서비스 수준에 대한 주요 특성 및 문제점 등을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 주택보급률은 2000년부터 이미 모든 지역에서 100%를 상회하여 주택의 양적부족 해소되었다. 2005년 현재 주택보급률은 대부분의 지역이 120~140%이 며, 경상남도 지역은 151.4%에 이르고 있다. 앞으로 도지역 군부에 있어서 신규 주택을 공급하는 것보다 노후화된 주택을 개선하고 빈집을 어떻게 정비하느냐가 주요 이슈로 등장할 것으로 보인다.
둘째, 자가점유율은 대부분의 지역에서 낮아지고 있다. 경기도는 2000년 61.9%에서 2005년 66.9%로 상승하였으나 이외 지역은 2000년 수준을 유지하거 나 소폭 감소하였다. 이는 임대주택 건설로 인한 임차거주 비율이 늘어나고, 군 부의 특성상 주택이 노후되고 가격이 낮아 주택을 소유할 유인이 작은 것이 주요 원인으로 판단된다.
셋째, 주택의 경과년수가 대부분 지역에서 20년 이상으로 높다. 경기, 강원, 충 북은 각각 15.4년, 14.2년, 17.8년으로 상대적으로 낮으나 이외 지역은 20년에 이 르고 있으며, 경남은 38.3년으로 가장 높다. 지역별 주택상태에 대한 실태조사를 통해 노후주택과 빈집을 정비하는 것이 필요하다.
넷째, 저소득층, 고령층이 거주하는 주택의 1인당 주거면적이 넓게 나타나고 있지만, 주택의 노후도는 심하다. 군부의 특성상 노인가구가 많이 거주하고 있으 며, 이들은 농업에 종사하면서 소득이 낮아 저소득층을 형성하고 있을 가능성이 높다. 이들은 노후화된 주택에 거주하고 있지만, 소득이 낮아 주택을 개량하거나 재축할 수 있는 능력이 부족하다. 따라서 임대주택 입주, 주택개량자금지원 등을 통해 이러한 문제를 해결하는 것이 필요하다.
다섯째, 주택상태에 대한 불만족비율이 대도시, 도-시부에 비해 높다. 이는 주
택이 상대적으로 노후도가 심해 나타나는 현상으로 볼 수 있다. 군부의 주택경과 년수는 대부분 20년 이상으로 다른 지역에 비해 높다. 세부 주택상태 항목에서는 내부마감재, 습기에 대한 불만이 높아 주택 개보수 및 신규 공급에 있어 이러한 점이 고려될 필요가 있다.
여섯째, 주변환경에서 의료복지시설, 상업시설, 공공시설, 대중교통, 교육환경 의 불만이 높다. 군부는 노인인구가 많아 의료복지시설이 필요하나 해당 지역의 인구가 상대적으로 작아 이러한 시설을 새로 공급하기에는 어려운 측면이 있다.
따라서 의료시설뿐만 아니라 공공시설, 교육시설에 대한 접근성을 높일 수 있도 록 공공부문에서 교통수단을 제공하는 것이 필요하다.
각 시도별로 주거서비스 수준을 평가하고 문제점을 정리하면 다음과 같다.
서울은 주택보급률이 89.7%로 낮아 수급불안을 초래할 가능성이 있고, 자가점 유율도 44.6%로 낮은 편이다. 1인당 주거면적은 다른 지역에 비해 좁으며, 건축 경과년수와 주택상태에 대한 만족도는 다른 지역에 비해 양호한 편이다. 저소득 층의 경우 3인 이상 단칸방 거주가구 비율이 높고, 내부마감재, 소음․진동에 대 한 불만족하고 있다. 평균 거주기간은 5.4년으로 전체 시도지역 중 가장 짧아 주 거 안정성에 문제가 있는 것으로 판단된다.
부산의 주택보급률은 101.4%로 주택이 풍부하고, 다른 지역에 비해 자가점유율 도 높은 편이다. 그러나 30대의 자가점유율은 38.4%로 상대적으로 낮다. 1인당 주 거면적은 7.1평으로 다른 지역과 비교하여 평균 수준이며, 건축경과년수, 주택상태 만족도, 주거환경 만족도 또한 평균 수준을 유지하고 있다. 단, 3인 이상 단칸방 거주가구 비율이 저소득층, 월세, 30대, 50대의 경우 높은 편이다. 저소득층은 습기, 소음․진동, 상업시설, 공원녹지, 주차시설에 대한 불만이 높다. RIR은 전체 14.6%
인데 반해 60세 이상은 24.4%, 저소득층은 평균기준 31.4%로 높은 편이다.
대구의 주거서비스는 주택보급률이 92.7%로 낮아 수급불안을 초래할 가능성 이 있다. 자가점유율도 53.9%로 낮은 편이나 1인당 주거면적은 다른 지역과 비교 하여 평균 수준이다. 건축경과년수는 14.8년으로 다른 지역과 비교하여 짧은 편 이지만 저소득층은 16.4년으로 다른 계층에 비해 오래된 주택에 거주하고 있으
며, 3인 이상 단칸방 비율도 높은 편이다. 주택상태에 대한 불만족도는 14.9%로 양호한 편이나 주거환경에 대한 불만족도는 11.4%로 타 시도지역에 비해 높은 편이다. 특히 주차시설에 대한 불만이 높으며, 저소득층의 경우 교육환경에 대해 서도 불만이 높았다. PIR은 4배 내외로 안정 수준이지만 60세 이상은 8.2배로 매 우 높은 수준이다. 한편, 강제이동비율은 11.8%로 다른 지역에 비해 높다.
인천의 주택보급률은 107.6%로 주택이 풍부하다. 자가점유율도 타 시도지역에 비해 매우 높은 60.6%로 저소득층의 자가점유율이 50%를 상회하고 있다. 그러나 30대의 자가점유율은 44.4%로 상대적으로 낮은 편이며, 1인당 주거면적도 6.7평 으로 다른 지역에 비해 좁은 편이다. 건축경과년수는 16.0년으로 평균 수준이지 만 저소득층(18.1년)과 60세 이상(20.2년)은 오래된 주택에 거주하고 있다. 주거환 경에 대해서는 불만족도가 높은 편이며, 주차시설, 공원녹지, 의료복지시설, 공공 시설에 대해 불만이 높고, 악취, 대기오염에 대한 불만이 높다. 한편, 평균 거주기 간은 6.8년으로 짧은 편이다.
광주의 주택보급률은 103.2%로 100%를 초과하여 양적 부족문제가 해소된 반 면, 자가점유율은 53.6%로 낮다. 1인당 주거면적은 저소득층이 7.8평에 이르는 등 전체 7.5평으로 타 도시지역과 비교하여 가장 넓다. 건축경과년수는 19.5년으 로 다른 지역과 비교하여 가장 높으며, 특히 저소득층의 주택은 22.5년으로 노후 도가 매우 심하다. 3인 이상 단칸방 거주가구 비율도 3.4%로 높은 편이다. 주택 상태와 주거환경에 대한 불만족도는 다른 지역과 비교하여 평균수준이다. 한편, 평균 거주기간은 8.1년으로 비교적 안정적인 것으로 보인다.
대전의 주택보급률은 102.0%로 주택이 풍부하다. 자가점유율은 52.0%로 다른 지역과 비교하여 낮은 수준이지만 1인당 주거면적은 저소득층이 7.7평에 이르는 등 전체 7.2평으로 다른 지역과 비교하여 넓은 편이다. 한편, 건축경과년수는 14.1년으로 짧고, 3인 이상 단칸방 거주가구 비율은 3.4%로 높은 편이다. 대전은 다른 지역과는 다르게 중소득층의 3인 이상 단칸방 거주가구 비율이 4.9%로 높 게 나왔다. 주택상태에 대한 불만족도는 다른 지역에 비해 높은 편이며, 특히 내 부마감재, 습기, 소음․진동에 대한 불만이 크다. 주거환경에 대한 불만족도는
평균 수준에 머물렀다.
울산의 주택보급률은 99.7%로 양적으로 충분하다고 볼 수 있다. 자가점유율은 58.8%로 다른 지역에 비해 높은 반면, 30대의 자가점유율은 44.4%에 머물러 상대 적으로 낮았다. 1인당 주거면적은 6.7평으로 좁은 편이다. 건축경과년수는 16.7년 으로 평균 수준이고, 3인 이상 단칸방 거주가구 비율은 1.7%로 다른 지역에 비해 매우 낮으며, 주택상태와 주거환경에 대한 만족도도 평균 수준을 상회하여 주거 서비스의 전체 질적 수준이 비교적 양호하다. 평균 거주기간은 8.3년으로 다른 지역에 비해 길고, 강제이동비율은 4.3%로 낮아서 주거 안정성도 양호한 편이다.
경기의 전체 주택보급률은 시부(99.9%)가 군부(132.2%)에 비해 낮은 편이나 전 체 100.8%로 주택이 충분하다. 자가점유율은 53.2%로 다른 지역에 비해 낮고, 특 히 저․중소득층, 30대의 자가점유율이 낮다. 건축경과년수는 11.5년으로 짧고, 주택상태와 주거환경 불만족도는 14.9%, 18.4%로 다른 지역에 비해 양호한 반면, 3인 이상 단칸방 거주가구 비율은 4.0%로 높은 편이다. 평균 거주기간은 다른 지 역에 비해 짧고, 강제이동비율은 평균수준이나 대도시에 비해서는 높다.
강원의 주택보급률은 126.8%로 주택이 풍부하다. 자가점유율과 1인당 주거면 적은 57.9%, 7.8평으로 다른 지역과 비교하여 평균 수준이지만 시부의 저소득층, 30대의 경우 자가점유율이 낮다. 3인 이상 단칸방 거주가구 비율은 1.1%로 다른 지역에 비해 낮은 반면, 주택상태와 주거환경에 대해서는 불만이 높은 편이다.
충북의 주택보급률은 119.5%로 주택이 충분하다. 자가점유율은 60.2%로 다른 지역과 비교하여 평균 수준이고, 1인당 주거면적은 7.1평으로 좁은 편이다. 건축 경과년수는 16.9년으로 평균 수준이고, 3인 이상 단칸방 거주가구 비율은 5.9%로 높다. 주택상태에 대한 불만족도는 15.1%로 양호한 편이고, 주거환경에 대한 불 만족도는 20.0%로 평균 수준이나 군부(35.2%)는 주거환경 불만족도가 매우 높다.
PIR은 2.5배이다. 이는 4배 미만으로 양호하나, 60세 이상의 경우 5.0배로 높다.
충남의 주택보급률은 129.1%로 주택이 풍부하고, 자가점유율은 62.9%로 다른 지역에 비해 높으며, 1인당 주거면적은 8.4평으로 평균 수준이다. 건축경과년수 18.2년, 3인 이상 단칸방 거주가구 비율 3.2%, 주택상태 불만족도 18.2%, 주거환
경 불만족도 17.2%로 모두 평균 수준이다. 한편, PIR은 4배 미만으로 양호하나, 60세 이상 6.9배(시부 7.1배), 시부 저소득층 5.3배로 높고, RIR은 저소득층 21.2%(시부는 23.0%), 60세 이상 34.5%(시부는 30.1%)로 높다.
전북은 주택보급률 125.5%, 자가점유율 65.7%, 1인당 주거면적 9.5평으로 양적 으로 다른 지역의 평균 수준을 넘어선다. 반면 건축경과년수 21.7년, 주택상태와 주거환경에 대한 불만족도 30.7%, 26.8%로 모두 높아 질적 수준은 떨어진다.
전남은 주택보급률 135.4%, 자가점유율 69.5%, 1인당 주거면적 8.8평으로 높 다. 건축경과년수는 22.2년으로 주택이 노후화되었다. 3인 이상 단칸방 거주가구 비율은 3.3%로 평균 수준이며, 주택상태와 주거환경에 대한 불만족도 또한 평균 수준이다. 한편, 평균 거주기간은 13.9년으로 다른 지역에 비해 길다.
경북은 주택보급률 126.0%로 주택이 풍부하고, 자가점유율은 66.6%로 높은 수 준이며, 1인당 주거면적은 8.9평으로 넓다. 건축경과년수와 3인 이상 단칸방 거 주가구 비율은 17.4년, 2.4%로 다른 지역과 비교하여 평균 수준이며, 주택상태와 주거환경에 대한 불만족도는 13.6%, 14.6%로 양호하다. 단, 의료복지시설과 교육 환경에 대한 불만은 높은 편이다. 한편, 주거안정성에 있어서 평균 거주기간은 11.1년으로 평균 수준이나 강제이동비율은 20.1%로 다른 지역에 비해 매우 높다.
경남의 주택보급률은 115.8%로 주택이 풍부하고, 자가점유율과 1인당 주거면 적은 각각 62.6%, 7.9평으로 다른 지역과 비교하여 평균 수준이다. 건축경과년수 는 22.3년으로 높은 편이지만 3인 이상 단칸방 거주가구 비율은 0.5%로 낮고, 주 택상태와 주거환경에 대한 불만족도는 14.3%, 16.1%로 양호하다. 단, 군부는 주 거환경 불만족도가 41%로 매우 높다.
제주의 주택보급률은 111.1%로 주택이 풍부하다. 자가점유율은 54.8%로 다른 지역과 비교하여 평균 수준이고, 1인당 주거면적은 7.4평으로 좁은 편이며, 특히 시부는 6.6평으로 매우 좁다. 건축경과년수와 3인 이상 단칸방 거주가구 비율이 16.6년, 0.9%로 낮다. 주택상태 불만족도는 19.5%로 평균 수준이지만 저소득층의 경우 22.1%로 높다. 주거환경 불만족도는 9.6%로 양호한 수준이다.
제3장 현행 주거정책 및 집행체계의 검토
이 장에서는 주거정책수단의 개념을 정립하고 주택종합계획과 주거복지대책 을 중심으로 현행 주거정책을 검토한다. 또한 주거정책을 집행하는 체계를 검토 하여 문제점을 도출하고자 한다.
주거정책에는 주택을 대상으로 하는 주택지원정책과 가구를 대상으로 하는 가 구지원정책, 그리고 주택가격의 움직임을 대상으로 하는 시장정책이 포함된다.
주택지원정책은 공급자 지원정책, 가구지원정책은 수요자지원정책, 주택시장정 책은 가격정책으로 볼 수 있다.
이러한 주거정책의 수행실적 등을 검토한 결과 다음과 같은 문제점을 도출할 수 있다. 먼저 주거정책대상 설정과 주거정책프로그램 계획측면에서 다음과 같 은 문제점이 있다.
첫째, 주거정책 프로그램에 대한 고유의 명칭이 없고, 정책발표마다 지칭이 일 치하지 않는다는 문제가 있다.
둘째, 정책이 장기적으로 계층별 주거상향이동이 가능하도록 단계적으로 계획 되어 있지 않고 필요에 따라 단기․임시적으로 개발되어 있다.
셋째, 개별프로그램마다 대상선정의 기준이 달라서 상충이 발생할 우려가 있 다. 어떤 프로그램은 소득이 기준으로 사용되고 다른 프로그램은 다른 기준을 적 용(예를 들어서 최저생계비, 청약저축가입 등)하고 있어서, 프로그램에 중복대상 이 되거나 아예 어느 프로그램에서도 대상이 되지 못하는 경우가 발생한다.
넷째, 같은 정책프로그램에서도 계획과 실행적용시의 기준이 달라서 정책프로 그램의 대상이 일치하지 않고 혼란을 야기시키는 문제가 있다. 예를 들어서 2003 년 5월 28일 국정과제보고를 중심으로 주거정책이 소득계층별로 대상을 구분하 여 차별화된 지원정책이 세워져 있다. 소득기준으로 도시근로자가구의 10분위를 기준으로 정책을 구분하고 있으나 실제 프로그램은 월평균소득을 기준으로 설정 되어 있다.
다섯째, 소득뿐 아니라 소비도 중요한 기준으로서 함께 고려대상으로 점검할
필요가 있다. 주거정책의 기조는 소득을 중심으로 소득 1분위, 2-4분위, 5-7분위, 7분위 이상으로 구분을 해 놓고 있다. 보건복지부에서는 기초생활수급권자와 차 상위 계층의 구분에 소득 뿐 아니라 소비도 동시에 고려하고 있는데, 이처럼 시 행부처에 따라서 함께 공유할 수 있는 기준의 설정과 정책프로그램의 공동운영 이 필요하다고 하겠다. 예를 들어서 2006년 도시근로자가구의 평균 가구원수는 3.44인으로서 차상위계층에 해당되는 최저생계비는 105.5만원(3인가구와 4인가 구의 산술평균)이고 최저생계비의 120%는 126만 6천원에 해당된다. 따라서 차상 위계층도 소득2분위 이하에 해당된다고 할 수 있다.
여섯째, 정책대상설정에 꼭 필요한 기준과 부수적인 참고기준을 정비할 필요 가 있다. 예를 들어 청약저축 가입여부가 중요한 정책대상선정의 기준이 되고 있 는 실정이다. 청약은 소득과 관계가 없는 기준으로 국민주택기금의 조성에 대한 기여와 과다한 수요를 막는 장벽의 역할을 해왔으나, 현재 청약가입자가 많아서 과다한 수요에 대한 장벽의 역할을 기대할 수 없게 되었다. 또한 소득이나 소비 등의 기준과 연관이 없어서 타 정책프로그램과의 연계를 기대하기 어렵다.
일곱째, 주거와 복지 등 담당부처가 서로 다른 정책의 경우 담당부처간의 협의 가 선행되어야 할 것이다. 예를 들어 현재 주거급여는 보건복지부에서 주관하고 있으며, 대상자는 최저생계비를 기준으로 수급권자에 대하여 생계급여와 함께 지원되고 있어서 명맥만을 유지하고 있는 실정이다. 건설교통부에서 지원하고 있는 저소득층프로그램과 대상에 있어서 불일치가 발생할 뿐 아니라 운영과 전 달에 있어서도 불편이 초래되고 있다.
주거정책 집행 실적측면에서의 문제점을 살펴보면 다음과 같다. 주거정책의 상당부분은 중앙이 계획을 하고 이에 따라 지자체가 수행할 수 있도록 역할분담 이 되어있다. 그러나 실제로 수행의 역할을 담당해야 할 지자체의 경우 예산이 부족해서 중앙의 보조가 없으면 사업자체를 시행할 수 없는 지자체가 상당히 존 재하고 있다. 예를 들어서 공공임대주택프로그램의 경우 지역별 수요와 입지에 대한 고려보다 사업의 용이성(택지의 가용성과 비용측면)이 우선적으로 고려되 고 있다. 실제 대기수요가 많은 곳이 있는 공공임대주택이 있는가 하면 미분양과
다른 부적격자가 입주하고 있는 곳이 있는 실정이다. 정책수행에 필요한 지자체 의 예산확보가 가장 큰 문제점으로 지적되고 있다.
주거정책 집행측면에서 보면 중앙은 물론 지방 공무원의 잦은 업무이동과 인 력부족으로 인한 전문성 부족이 심각한 실정이다. 정기적(약 2년)으로 이루어지 는 인사이동은 각 업무의 일을 두루 파악할 수 있게 한다는 종합적인 측면에서 성과가 있을 수 있으나 업무에 있어서 전문성을 발휘할 시점이 되면 또 다른 업 무로 이동해서 지식과 노하우를 축적할 기회가 적다는 문제점이 있다. 규모가 작 은 지자체의 경우보다 광역지자체, 중앙의 경우 인사이동으로 인한 전문성 확충 의 어려움이 훨씬 정도가 크다고 하겠다.
인사이동뿐 아니라 인력의 부족문제가 정책실행에 있어서 지적되고 있는 가장 큰 어려움 중 하나이다. 직면하고 있는 업무를 처리하기에도 인력과 시간이 부족 해서 부서간 협조가 필요한 관련 업무에서 긴밀한 역할을 기대하기 어렵다.
주거정책은 건설과 주택, 복지 관련 부처의 협조가 필요한 경우가 많고, 상당 부분은 그 경계가 모호한 부분이 많다. 한편 지자체마다 주거정책 업무가 건축에 속해 있는 경우, 복지에 속해 있는 경우 등 다양한 실정이다. 따라서 정책집행의 소관이 모호한 경우가 많고 부처간 업무의 연계와 협조가 어려워 효율성과 실적 이 떨어지는 경우가 발생한다
한편 지자체간의 이해가 상충되고 지역환경의 차이로 인해서 지자체간의 협조 가 필요한 정책사안의 경우 난항을 겪는 경우가 발생한다.
집행실적이 집계되지 않아서 평가가 어려운 경우가 있다. 이는 인력부족문제 와 정책수행의 비중이 크지 않다고 평가되고 있는 경우에 해당된다. 예를 들어 주거급여는 보건복지부가 정부재정을 이용하여 기초생활수급자를 대상으로 지 원하는 프로그램이다. 운영에 있어서 보건복지부가 통합적으로 예산배정을 하므 로 시도별 금액에 대한 예산배정이 따로 없는 실정이다. 현금 및 현물 구분없이 주거급여예산을 배정하고 시군구에서 자가가구 비중에 따라 자체계획을 세워 지 급시 현물급여로 제공할 부분을 공제하고 현금급여로 지급한다. 지역별 현물급 여 규모파악이 어려우나 예산집행부에서는 필요성을 느끼지 않으므로 문제가 없
다고 보고 있다. 그러나 정책프로그램의 평가나 효과성 측면에서, 혹은 다른 정 책과의 연계성측면을 고려한다면 지역별 실적이나 예산자료를 통한 파악이 필요 하다.
마지막으로 중앙정부와 지방정부의 역할분담측면에서의 문제점은 다음과 같 다. 첫째, 계획측면에서 중앙에서 선언적이고 광범위한 계획을 수립하고, 이에 따른 지자체별 실천계획을 수립하는 방향으로 전환할 필요가 있다. 그러나 지자 체별 이해가 상충되는 사안에 대해서는 중앙의 중재와 계획이 개입되어야 할 것 이다.
현재 중앙정부가 주택종합계획을 수립하고 여건변화를 반영하여 수정계획을 마련하면, 이를 수행할 수 있는 직접적인 계획을 지자체에서 마련하도록 되어 있 다(2005년이후). 실제로 지자체의 경우 시안마련이 정해진 2005년 이후 현재까지 지자체의 주택종합계획이 수립된 곳은 한곳 밖에 없고 마련중에 있는 형편이다.
시행 초기라는 어려움도 있으나 중앙의 주택종합계획이 구체적이고 실천적인 부 분까지 망라하고 있어서 지자체의 여건을 반영하고 지자체가 나름의 계획을 세 우기에 한계가 있다는 점이 지적되고 있다.
둘째, 자치단체에게 기획 및 입안기능을 부여할 필요가 있다. 대부분 주거정책 의 기획, 입안이 중앙에 집중되어 있어서 지자체의 실정과 여건을 반영하지 못하 는 경우가 발생한다. 예를 들어 공공임대주택이나 가구지원정책에서 중앙정부가 주도적인 역할을 수행하고 광역자치단체는 평가 업무를 담당하며, 기초자치단체 는 집행의 기능을 담당하는 등 실제 기획과 입안의 기능이 배제되어 있다. 단지 택지개발사업에 대해서는 지자체의 기획역할이 부여되어 있다. 지자체의 예산과 지역사정에 따라 정책수행에 어려움이 발생하므로 지자체의 상황을 계획단계에 서부터 반영할 수 있도록 지자체의 역할을 조정할 필요가 있다.
제4장 주거정책의 주거서비스 제고효과 분석
이 장에서는 주거정책 프로그램을 주택지원 프로그램과 가구지원 프로그램으 로 구분하고, 프로그램별 주거서비스 제고효과를 분석하였다. 주택지원 프로그
구분 양
개인/사회 질
주거비 부담완화 절대/상대 단기/장기
주거 안정성
1.공공임대주택(5,10년) ‥/
- (민간)
2.공공임대주택
(50년,재개발) ‥/ /↓
3.국민임대주택 ‥/
램은 공공임대주택 공급과 주거환경정비, 그리고 가구지원 프로그램은 전세자금 지원, 주택구입자금 지원, 주거환경개선사업지구내 주택개량자금 지원 등으로 구분하였다.
<표> 주거정책 프로그램별 구분
구분 정책프로그램 정책프로그램
주택지원 공공임대주택관련
- 공공임대주택(5/10년)
- 공공임대주택(50년, 재개발임대 포함) - 국민임대주택(I, II, III, 다가구매입임대) 공급 - 영구임대주택
주거환경정비 - 주거환경정비
가구지원
전세자금지원 - 영세민전세자금지원 - 근로자서민전세자금지원
주택구입자금지원
- 생애최초주택구입자금지원 - 근로자서민주택구입자금지원 - 주택금융공사 모기지론
주택개량자금지원
- 주택개량자금-주거환경개선주택개선자금 - 주택개량자금-농어촌주택개량자금대출 - 주택개량자금-리모델링자금
주거비지원 - 주거급여
주거정책 프로그램별로 주거서비스 수준 제고효과를 지표별로 분석해 본 결과 를 종합하면 다음 <표>와 같다.
<표> 정책프로그램별 주거서비스 제고효과 분석 종합
4.영구임대주택 ‥/ 5.주거환경정비사업
- 전면 재개발 방식 - 현지개량사업 방식
↑
‥
↑
↑
↓
‥
↓
↑
6.국민주택기금의
저소득영세민전세자금 ‥ ↑ ↓ /
7.국민주택기금의
근로자서민주택전세자금 ‥ ↑ ↓ /
8.국민주택기금의 생애최초주택
구입자금 ↑ 또는 ↓ ↑ ↓ /
9.국민주택기금의 근로자서민주
택구입자금 ↑ 또는 ↓ ↑ ↓ /
10.한국주택금융공사의 장기모기
지론 ↑ 또는 ↓ ↑ ↓ /
11.국민주택기금의 주택개량자금
지원(타부처추가여부) ↑/‥ ↑ ↑
12. 주거급여 ‥/↑ ‥/↑ ↑
이러한 분석 결과를 기초로 하여 주거서비스의 각 지표 수준제고에 효과가 높 은 주거정책 프로그램을 정리해 보면 다음 <표>와 같다. 즉, 주거서비스의 양적 수준제고에 효과가 높은 주거정책 프로그램으로는 영구임대주택과 국민임대주 택 등의 공공임대주택 공급, 분양주택 공급, 전면재개발 방식의 주거환경정비사 업 등을 꼽을 수 있다. 다음으로 주거서비스의 질적 수준제고에 효과가 높은 주 거정책 프로그램으로는 공공임대주택 공급, 주거환경정비사업, 주택개량자금지 원 등이 있으며, 주거서비스의 주거비부담 완화에 효과가 높은 주거정책 프로그 램으로는 영구임대주택과 국민임대주택 등 정부지원 비중이 높은 공공임대주택 의 공급, 그리고 주거급여프로그램이다. 영세민전세자금대출 및 근로자서민전세 자금대출은 이자부담은 있지만 저리지원으로 상대적인 주거비부담 완화에 효과 가 있다. 마지막으로 주거서비스의 안정성제고에 효과가 높은 주거정책 프로그 램으로는 전면재개발 방식의 주거환경개선사업을 제외한 모든 주거정책 프로그 램이 주거안정성 제고효과를 나타낸다. 전면 재개발 방식의 주거환경개선사업은 원주민 재정착률이 낮은 관계로 주거안정성에 기여한다고 볼 수 없다. 장기거주 가 가능한 공공임대주택 공급은 주거안정성 제고 효과가 매우 높고, 전세자금대
출 및 내집마련자금 대출은 이자부담으로 단기적으로는 주거비부담이 증가하나 주거안정성을 높일 수 있는 수단이다.
<표> 주거서비스 부문별 지원효과가 높은 정책프로그램
주거서비스 부문 지원효과가 높은 정책프로그램
1. 양적 측면 영구임대주택, 국민임대주택 등의 공공임대주택 공급 분양주택 공급, 전면재개발 방식의 주거환경정비사업
2. 질적 측면 공공임대주택 공급, 주거환경정비사업, 주택개량자금지원
3. 주거비부담
영구임대주택과 국민임대주택 등 정부지원 비중이 높은 공공 임대주택의 공급, 그리고 주거급여프로그램.
영세민전세자금대출 및 근로자서민전세자금대출
4. 주거안정성 전면재개발 방식의 주거환경개선사업을 제외한 모든 주거정 책 프로그램
제5장 주거정책 집행체계에 대한 외국사례 검토
이 장에서는 미국, 일본, 영국의 주거정책에 있어서의 중앙 및 지방정부의 역 할 분담과 정책 운영 현황 및 평가체계 등에 대해 살펴보고 시사점을 도출하고자 한다. 미국의 경우 연방정부 내에서의 각 정부간 역할분담을 알아보고 공공임대 주택, 주거비보조금 지급정책에 대한 평가체계에 대해 서술하고자 한다. 일본에 서는 주거정책을 크게 주택공급제도, 가구지원프로그램으로 구분하여 정책운영 현황에 대해 살펴보고 이를 평가하고자 한다. 단, 일본의 가구지원프로그램은 평 가자료가 미비하여 중앙과 지방정부의 역할 위주로 정리하고자 한다. 마지막으 로 영국의 경우 주거정책에 있어서 중앙 및 지방정부간 역할배분 현황을 살펴본 후 부담가능한 주택공급정책, 공동주택소유정책에 대해 평가하고 그 효과를 분 석하고자 한다.
미국은 중앙정부, 주정부, 지방정부가 각각 상당한 자율과 권한을 가지고 있는 연방정부체제를 가지고 있다. 이러한 연방정부의 구조하에서 저소득 주택정책은
중앙정부, 주정부, 지방정부가 서로 협조하고 감시하는 형태를 가지고 있다. 중 앙정부는 주로 정책적인 결정과 재정적인 지원을, 주정부는 세금제도를 통한 저 소득층 주택건설의 촉진을, 지방정부는 지방 공공주택공사를 통하여서 공공임대 주택을 운영하고, 바우처 프로그램을 집행한다. 따라서 중앙정부는 주정부와 협 력하여 세금제도를 이용하여 시장을 통한 주택건설을 촉진한다. 또 중앙정부는 주정부를 우회하고 지방정부와 협력하여, 저소득층의 주택문제를 해결하는데 직 접적으로 나서고 있다.
HUD의 가장 중요한 저소득층 주택정책 프로그램인 공공임대주택사업과 바우 처 프로그램은 이러한 형태로서 집행되고 있다. 중앙정부가 예산의 대부분을 담 당하고, 지방정부가 이 예산을 중앙정부의 지침에 따라 집행하는 conditional grant(조건부 보조금)의 경우 정책의 성공여부는 정책이 얼마나 잘 계획되었느냐 하는 점뿐만 아니라, 중앙정부가 얼마나 잘 집행기관인 지방정부를 감독하느냐 에도 달려있다.
이렇게 조건부 보조금을 통하여 저소득층 주택문제를 접근하는 데는 장점과 단점이 있다. 가장 큰 장점이라고 할 수 있는 것은 중앙정부가 국가안에서 여러 지역에 평등한 사회정책을 구현할 수 있다는 것이다. 만일, 저소득층 주택정책이 전적으로 지방정부의 자원과 행정능력에 의지한다면, 그들 사이에 존재할 수 밖 에 없는 재정자원의 차이, 정치적인 의지의 차이, 행정능력의 차이에 따라서 지 역마다 사회정책의 서비스 수준이 다를 수밖에 없을 것이다. 이렇게 해서 지역간 사회정책의 수준이 너무 커진다면, 같은 국가로서의 정치적, 사회적 동질성을 유 지하기 어렵게 될 것이다.
가장 큰 단점으로 꼽히는 것은 효율성이다. 각 지방마다 처하여 있는 사정이 다름에도 불구하고, 중앙정부가 동일한 프로그램을 가지고 동일하게 적용한다 면, 각 지방에 가장 적합한 정책을 시행할 수 없을 것이다. 또한, 상명하달식의 행정체제는 실제 정책을 실행하면서 생기는 다양한 경험에서 나오는 창의적인 개혁을 받아들이지 못하게 된다. 또한 중앙정부의 정책이 지방에서 잘 실행되었 는가를 알기 위해서 중앙정부는 지방주택공사의 활동을 감시하여야 할 필요가
생기고, 이를 실행하기 위한 평가제도가 필요하다. 좋은 평가 시스템을 개발하고, 이를 잘 운용하는 것은 어떤 정책을 입안하는 것에 못지않게 중요하기 때문이다.
미국은 조건부 보조금을 이용해서 저소득층 주택문제를 해결하려고 노력해 온 지 벌써 몇 세기가 지났기 때문에 이러한 평가제도가 비교적 잘 발달되어 있다.
PHAS와 SEMAP은 이러한 노우하우의 축적이라고 할 수 있을 것이다. 이 평가제 도를 살펴보면, 평가의 기준이 명확하게 제시되어 있고 평가의 과정이 명시되어 있기 때문에, 평가자나 피평가자 모두 평가의 공정성과 투명성을 기대할 수 있 다. 그러나 아무리 평가제도가 우수하다고 할 지라도, 그 제도를 이용하려면 상 당히 많은 행정적인 자원이 들어갈 수 밖에 없다. 이는 미국의 연방주의체제하에 서 중앙정부가 그의 자원을 conditional grant(조건부 교부금)로 지방정부에 분배 하는 방법에 의존하는데서 생기는 구조적인 문제라고 할 수 있다.
또한 주택정책만 가지고는 빈곤을 퇴치하고, 저소득층의 경제자립을 이룩하는 데는 큰 한계가 있다고 할 수 있다. 주택정책 자체만으로는 저소득층 생활의 근 본적인 문제인 고용의 불안정과 저소득을 해결하기 어렵다. 이는 노동정책과 교 육정책을 통하여서, 적극적으로 대처할 수 있을 것으로 보인다.
이러한 두 가지 문제점을 해결하기 위하여 최근에 주택 보조금 배분을 conditional grant에서 block grant의 방법으로 전환하고, 주거보조금을 직업훈련 등 을 포함한 일시적인 복지정책, TANF(Temporary Assistance to Needy Families) 에 연계하려고 하고 있다. 이는 중앙정부가 많은 수의 지방정부를 감독하는데세 생 기는 비효율성을 완화하고, 국가의 도움이 필요한 계층의 사람을 최대한 자립시 키려는 노력으로 보인다. 이러한 정책의 변화는 각 이해 당사자들(stakeholder)에 게 다른 영향을 미칠 것이 분명하기 때문에, 이해 당사자들 간의 정치적인 협상 을 필요로 한다.
최근의 일본은 주택정책에 있어서 가장 큰 전환기를 맞이하고 있다. 이는 그간 일본의 주택정책을 지탱해 온 ‘주택건설계획법’을 폐지하고 ‘주생활기본법’(2006 년 법률 제61호)이 제정되었으며, 이 법이 제기하는 기본 이념과 기본적 시책을 구체화하고 이를 추진해 가기 위한 기본적인 계획으로서 국가가 ‘주생활기본계
획(전국계획, 계획기간 2006년도~2015년도)’ 책정을 목전에 두고 있기 때문이다.
전후 주택정책을 지탱해 온 공영주택제도, 주택금융공고제도, 공단주택제도가 각각 폐지와 민영화 등으로 크게 변화하였고, 주택건설계획법에서의 주택공급계 획틀도 해체되었으며, 주택건설계획법은 폐지되었지만 또 다른 형태의 계획법이 요청됨에 따라 ‘주생활기본법’이 그 역할을 담당하게 된 것이다. 하지만 이와 같 은 주생활기본법에 대해 거주의 권리가 명시된 ‘주거법’(주택기본법)을 오랜 기 간 주장해 온 토요대학(東洋大学)의 교수 우찌다 유조(內田雄造) 선생은 다음과 같은 점을 들어 신법안에 대해 의견을 제시하고 있다. 즉 현재 최저주거수준 미 만 세대수가 약 200만, 그리고 공영주택의 입주기준을 만족하면서도 민간임대주 택에 거주하고 있는 세대수가 150~200만(추정, 단신자를 제외) 존재하고 있지만 이들에 대한 대책이 여전히 불충분하다는 점, 그리고 어느 층을 안전망의 대상으 로 하여 어떠한 시책으로 대응할 것인지 기본법에서 정할 필요가 있다는 점, 안 전망으로서는 폭넓은 임대료 보조와 공공임대주택의 공급(종래와 같은 공영주택 제도에 대해서는 재검토가 불가결) 등 다양한 수단이 필요하다는 점, 그리고 주 택시책을 운영하는 주체로서 기초자치단체를 중시할 필요가 있다는 점 등의 의 견을 참의원 국토교통위원회에서 제기하고 있다.
주택정책에 있어서의 중앙과 지방의 역할 등에 대해서는 일본의 주택정책이 지극히 중앙주도형 주택정책이었다는 점을 고려할 때 지방정부의 역할은 상당히 제한적인 기능을 수행해 왔다는 점을 지적할 수 있다. 즉 일본 주택정책의 중심 기조는 국가의 계획방침에 준해 지방의 계획이 상당부분 선규정되는 지극히 톱 다운적인 성격을 갖는 구조(예를 들어 지방주택건설5개년계획)라는 것을 확인할 수 있었다.
이와 같은 톱다운형의 구조에서 중앙과 지방간의 역할분담 내용은 가장 기본 적인 형태로는 보조금 분담을 들 수 있다. 앞서 소개한 공적임대주택 제도 등 각 사업 등에서도 보았다시피 중앙, 지방, 그리고 각각의 사업 담당 주관 기관이 일 정한 비율의 사업비를 분담하고 있는 형태가 가장 대표적이다.
정부는 지방의 자주성에 기반한 정책 재편을 추진하고 있지만 지방자치단체는
재정압박 등으로 인해 공영주택 사업으로부터 후퇴하고 있는 것이 현실이다. ‘지 역주택교부금’ 제도가 신설되기는 하였으나 교부금 확보를 둘러싼 지방간의 경 쟁이 심화되는 과정에서 이들 경쟁으로부터 열등한 지방자치단체도 발생할 소지 도 있으며 이 경우 해당 지역의 주거환경의 정비는 큰 과제를 안게 될 것이다.
주택정책의 재편을 둘러싼 다양한 추측이 가능하지만 어떤 것이 시장 메커니즘 에 적합한 것인지, 사회적인 계획의 대상으로 해야할 것은 무엇인지, 무엇을 지 방에 위임하며, 무엇을 중앙정부의 관할로 할 것인지에 대한 것은 신중하면서도 합리적인 판단을 요하는 문제일 것이다.
가구에 대한 지원시책 등을 개관해 보면 특히 일본사회에서 거주세대와 관련 한 거주문제의 현안 과제들이 부상됨을 알 수 있다. 즉 고령자 및 장애인, 외국인, 그리고 DV피해자 및 홈리스 등의 사회적 약자 등이 가장 큰 거주 문제를 안고 있음과 더불어 이들에 대한 거주 차별(보증인 문제) 및 거주지원(입주 후의 거주 필요에 대한 사회서비스 대응)등이 지금까지의 주택정책의 대상으로 포섭되지 못했던 점을 지적할 수 있다. 따라서 이들에 대해서는 앞서 살펴 본 바와 같이 비교적 최근들어 관련 대응들이 서둘러 추진되고 있지만 기본적으로 이들 과제 에 대해서는 주택정책을 넘어선 거주(복지)정책으로서의 대응이 시급하다고 할 것이다. 특히 특정 계층의 카테고리별 대응보다는 보다 포괄적이며 포섭적 정책 으로의 전환이 과제라고 지적할 수 있다.
영국의 주택정책에 있어서 중앙정부와 지방정부의 관계는 계속 변화하는데, 최근에는 지방정부의 주거 서비스 제공과 관련된 역할은 축소되고 중앙정부의 통제력은 강화되고 있다. 이런 과정은 지방정부나 주택조합의 결정권이나 자율 성은 줄어들고, 중앙정부의 정책을 수행하는 역할을 주로 하게 되었다고 여겨진 다. 이런 역할 변화는 시장 원리를 적용할 수 있는 조건을 제공하는 것이기도 하 다. 이런 역할 변화가 향후 어떤 영향을 미칠 것인지를 예측하는 이들은 많지 않 다. 합리적인 측면이 분명히 있는가 하면, 문제가 복잡해질 가능성도 있기 때문 이다.
최근 주택 정책 변화에서 가장 분명하게 나타나는 특징은 주택 공급이 다시
강조되고 있는 것이다. 낮은 주택 공급 수준이 최근 주택 문제 심화의 가장 중요 한 원인으로 지적되었기 때문이다. 주택 공급의 가장 큰 장애는 토지를 확보하는 것이고, 이와 관련된 계획 정책을 통해 택지를 확보하는 것에 주목하게 되었다.
중앙정부는 법과 지침, 가장 큰 규모의 재원 조달, 지역 및 지방 수준의 계획에 대한 평가와 보조금 배분 등의 방식으로 직접적으로 혹은 관련 조직들을 통해서 영향력을 행사한다. 주거와 관련된 계획에서는 특히 토지의 이용가능성을 분명 한 근거를 가지고 파악하고 이를 계획에 반영하도록 했다. 또 5년간 공급될 토지 에 대해서는 실제 개발 가능성을 판단하여 배분 계획을 수립하도록 하였다. 지역 및 지방 수준에서는 구체적인 전략과 계획을 작성하고, 토지의 이용가능성을 조 사한다.
주택과 관련된 계획에서 가장 중요시되는 것은 공급될 수 있는 주택의 수나 주거지가 어느 정도 배분되는가이다. 하지만 계획 전반에서 고려되어야 하는 지 속가능성(환경적, 사회적 가치)이 무시되어서는 안 된다. 따라서 주거지의 양적 인 확보 이상으로 브라운필드 개발의 정도, 그린필드 개발에 대한 억제, 혼합된 지역사회를 만드는 것과 관련된 내용도 함께 고려되어야 한다.
계획 과정에서 주목되고 있는 내용 중에는 부담가능한 주택의 공급을 확대하 는 것이 있다. 부담가능한 주택은 과거의 사회주택과 저렴하게 제공되는 사회적 시장 영역의 자가소유주택을 의미한다. 신규로 개발되는 단지에서 부담가능한 주택을 확보하기 위한 내용을 계획 내용에 포함하도록 했다. 이를 통해서 여러 계층이 혼합된 주거지가 개발되게 영향을 미칠 수 있다. 이 정책은 먼저 지방정 부에서 실시되기 시작했고, 중앙정부의 정책으로 발전했다. 최근에는 공공이 보 유한 부담가능한 주택을 위해서 전적으로 활용할 수 있는 토지가 줄어들면서 민 간에서 개발하는 단지에서 부담가능한 주택을 위한 토지를 확보하는 것은 더 중 요해졌다. 이 정책을 더 많은 지방정부가 채택하도록 유도하고 있으며, 부담가능 한 주택에 대한 필요의 근거를 제시하여 설득력을 갖도록 하고 있다. 계획에서 제시된 기준 이상의 추가적인 합의 사항은 자발적인 동의가 있을 경우에 정해질 수 있다.
현재 이 정책을 얼마나 많은 지방정부와 주택조합이 활용하는가는 중요한 중 앙정부가 정책의 판단 기준이다. 정책 자체의 효과는 얼마나 많은 그리고 어느 정도 비율의 부담가능한 주택을 공급하고, 전체 부담가능한 주택에 대한 필요를 충족하는 데 얼마나 기여하는가 등이다. 정책을 집행하는 과정에서 나타나는 협 의 과정의 어려움, 개발 주체의 기피에 따른 단지 분할, 통합된 설계를 회피하는 현상 등에 대응해야 하는 과제도 추가되었다.
공동소유주택은 다양한 실험들이 진행되었고, 최근에 와서 홈바이 사업으로 전국적인 정책으로 자리를 잡았다. 이 정책은 자가소유를 희망하는 사람들의 주 거비 부담을 줄이고, 사회주택에 대한 필요를 충족시키는 것에도 기여하며, 사회 주택의 임차인들이 자가소유로 전환할 수 있는 기회도 제공한다. 그리고 키워커 를 위한 주택 제공을 통해서 공공 부문의 고용 문제에 대응하기도 한다. 이런 목 표들은 역시 이 정책을 평가하는 기준이기도 하다.
공동소유주택 정책은 그 성격과 관련한 논란이 있다. 사회주택 정책과 보완적 이기도 하지만, 우선적인 필요가 있는 계층을 위해서 활용될 수 있는 자원이 다 른 방식으로 사용된다고 생각할 수도 있기 때문이다. 그리고 키워커 사업의 경우 주택 부족과 자가 구입이 어려워진 문제를 다른 곳으로 초점을 돌리는 것으로 여겨지기도 했다.
제6장 시도별 주거서비스 제고방안
이 장에서는 시도별 주거서비스 제고를 위한 기본방향을 설정하고 제2장에서 분석된 시도별 주거서비스 특성과 제4장에서 분석된 주거정책 프로그램별 주거 서비스 제고효과 분석 결과를 연계하여 시도별 주거서비스 특성에 부응하는 주 거정책 방안을 제시하고자 한다.
16개 시도별로 정리된 주거서비스 특성, 주거정책 집행실적, 정책개선방안 등 에 대해서는 분량이 많으므로 별도로 부록에 수록하였다. 여기에서는 각 시도별 주거서비스 특성과 이에 대응하는 주거서비스 제고방안을 요약하여 다음과 같이
<표>로 제시하고자 한다.
구분 주거서비스 특성 주거서비스 제고방안
서울
◦주택의 양적인 부족문제는 전국에서 가장 심각. 개별 소비량에 있어서도 인천, 울산과 더불어 대도시 중 주거 조밀도가 가장 높음
◦주거환경(소음 및 진동) 및 도시편의 시설(주차시설) 에 대한 불만
◦주택구입부담이 높음
◦주거안정성이 가장 낮음. 자가점유율 이 낮고, 주거이동이 매우 높으며, 그 중에서 강제이동비율 역시 매우 높음
◦저소득, 월세, 노인가구의 주거수준 열악
◦경기도와 연계한 광역화
◦저소득층 주거지원
-소음 진동 주차 등 주거환경 개선 -주택구입자금 지원 일부를 전세자금
확대로 전환
-공공임대주택 재고 확보 -차상위계층 지원 강화
◦생애주기별 주택공급 합리화 -가구확장기, 노인가구 등
◦주택구입부담완화
부산
◦양적, 질적, 주거비부담 측면, 주거안 정성면에서 모두 양호
◦그러나 주택상태에서의 소음, 진동문 제가 제기되고 주거환경에서 주차시 설과 공원녹지에 대한 불만이 제기됨
◦고령가구, 저소득가구 등 특수계층 가 구의 비율이 높아서 이들을 대상으로 주거안정을 위한 정책이 필요
◦국민임대주택 사업시행을 위한 주민 과 지자체 예산확보 및 인센티브 제 공
◦도시계획측면에서 도시의 환경변화와 도시빈민등과 연계된 정책검토 마련
◦주택의 성능확보 및 계획적 주택관리 및 도시관리
◦특수계층가구의 주거안정 및 소득증 대방안 병행
대구
◦양적, 질적, 주거안정성면에서 모두 개선이 필요함
-주택보급률이 두 번째로 낮음 -주택수급의 문제와 협소한 면적, 주거
환경에서 불만도가 높았는데 특히 주차 시설과 교육환경에 대한 불만이 높음 -강제이동비율도 높아서 다각적인 주거
정책이 필요한 것으로 보여짐
◦고령층과 저소득층의 임대료 부담이 과중
ㅇ저소득계층을 위한 공공임대주택 확 대와 이를 위한 예산확보
ㅇ도시편의시설 확보와 사전적으로 도 시계획적 주거지 마련
ㅇ질개선을 위한 주택성능측정 및 기준 설정
ㅇ주거의 안정성 제고를 위한 정책마련 필요
ㅇ저소득계층 및 노인가구의 주거안정 지원
<표> 시도별 주거서비스 특성에 대응한 정책방안
구분 주거서비스 특성 주거서비스 제고방안
인천
◦지역적 물량은 풍부하나 1인당 주거 면적은 매우 낮은 편
◦주거환경(악취와 대기오염, 소음 및 진동) 및 도시편의시설(주차시설과 공 원녹지) 불만
◦주택구입부담은 약간 높은 수준이나 임대료부담은 절대적인 수준(25-30%) 보다는 낮은 편임. 노령층의 PIR이 8.3년, 임대료부담이 23%
◦자가점유율이 대도시 중에서 가장 높 으나주거이동이 비교적 많으며, 그중 에서 강제이동비율 역시 매우 높은 편임
◦저소득층 노후주택에 거주하나 주택 불만이 크지 않음. 저소득임차가구의 높은 주거밀도와 빈번한 주거이동, 노 인가구의 노후주택 거주 및 주거비부 담
◦물동량과 유동인구가 높은 항구도시 의 특성
◦악취와 대기오염 등 주거환경개선
◦녹지 및 도시편의시설 접근성 강화
◦임차가구 및 노인가구의 주거수준 제고
◦최저소득게층에 대한 주거비보조
◦지역소득제고
광주
◦양적, 질적, 주거비부담 측면, 주거안 정성면에서 모두 양호함
◦3인 이상 단칸방 거주가구 비율이 타 지역보다 높음
◦주택상태에서 소음․진동, 주거호나경 에서 공원녹지, 주차시설에 대한 불만 이 높음
◦저소득층과 노인가구의 주거비부담 완화 필요
◦저소득층의 강제이동비율이 높아 주 거안정성이 떨어짐
◦녹지, 주차공간이 충분한 도시계획적 주거단지 조성
◦주택성능기준 강화
◦공공임대주택 공급
◦전세자금 지원
◦주택개량자금 지원
대전
◦양적, 질적, 주거비부담 측면, 주거안 정성면에서 모두 양호함
◦주택상태에 대한 불만이 타지역보다 높음. 내부마감재, 습기, 소음, 진동문 제가 제기되고 주거환경에서 주차시 설과 공원녹지에 대한 불만이 제기됨
◦저소득계층과 노인가구의 주거비부담 완화 필요
◦공공임대주택사업의 지속적인 추진과 입주자 관리 및 주변 편의시설 증진
◦정책프로그램 지침과 절차의 단순화 로 이해도 제고 및 홍보 제고필요
◦저소득층을 위한 일자리 창출
◦계획적인 주택관리 및 도시관리, 계획 적인 도시설계
구분 주거서비스 특성 주거서비스 제고방안
울산
◦양적, 질적, 주거비부담 측면, 주거안정성면에서 모 두 양호함
◦주거의 면적, 저소득, 월세가구, 그리고 노인가구의 주택노후도가 지적되고 있음. 저소득층의 경우 내 부마감재문제를 제기
◦주택상태에서는 소음, 진동문제가 제기되고 주거환 경에서 주차시설과 공원녹지, 그리고 교육환경에 대한 불만이 제기됨
◦고령자비율이 상대적으로 낮은데 저소득계층과 노 인가구의 임대료 부담이 높은 것으로 나타남
◦정책프로그램의 적극적 인 홍보로 저소득계층의 이용율 제고
◦지자체의 예산 확보
◦전세자금지원
◦공공임대주택 프로그램
◦주거환경개선사업의 확대
경기
◦서울과의 인접성으로 인하여 대도시와 유사한 주거 문제를 안고 있음
◦주택보급률이 100%를 넘어섰으나 주거밀도는 높은 편임. 경기도로의 주거이동이 높으므로 지역적 수 급불균형이 나타날 수 있음.
◦주택의 구조, 성능, 환경 등에 대한 만족도는 소음 및 진동을 제외 양호.
◦주택구입부담이 도 지역에서는 가장 높고 서울을 제외한 여타 대도시보다 높음. RIR도 서울을 제외 한 대도시 수준에 이르고 있음.
◦저소득층의 주거의 질적 수준 저하, 높은 주거비부 담, 강제이동 등의 문제를 안고 있으며, 보증부 월 세가구의 주거조밀도가 높았고, 전세 및 보증부월 세가구의 주거이동이 매우 빈번함. 고령층은 주택 구입부담 및 임대료부담 비중이 매우 높음
◦수도권 장기발전계획 구상 에 따른 계획적 광역개발
◦저소득층, 노인가구 주거 비부담 완화
◦서민주택구입부담 완화
◦공공임대주택 공급 -국민임대주택 -중형임대주택
-입주자부담능력에 맞는 다양한 임대주택 공급
강원
◦주택의 양적인 문제는 없으나 주택의 구조, 성능, 공공편의시설 서비스 수준을 제고할 필요가 있음 - 군부의 주택보급률이 140%를 넘어서는 수준. 이
는 빈집이 많음을 의미.
◦전입인구보다 전출인구가 많아서 인구감소가 나타 나고 있으나 한편, 전입인구 중에서도 자가마련이 높지 않고, 평균 거주기간도 짧은 경향
◦소득수준은 높지 않으나 주택가격 및 임대료 수준 도 높지 않아서 평균적인 주거비부담은 그리 크지 않음
◦저소득층은 주거비부담문제가 가장 심각하고, 중소 득층 및 전세가구의 1인당 주거면적이 낮으며, 고 령층과 젊은 계층의 주거비부담
◦강원도 특성을 고려 -저층아파트, 소규모단지
개발, 전원주거단지 등 다양한 주택개발
-저가의 노후주택보유자에 대한 정책배려
◦저소득층과 고령층의 주 거비부담 완화
◦주택의 구조 및 성능 개선
◦주거환경개선
◦도시편의시설 확대
◦빈집 정비
◦경제활동 증진을 통한 소득증대
구분 주거서비스 특성 주거서비스 제고방안
충북
◦주택재고는 충분하나, 개별 주거소비 는 낮음.
◦도시편의시설에 대한 불만이 높음. 특 히 군부에서는 도시서비스욕구가 높음
◦소득수준은 높지 않으나 주택가격 및 임대료 수준도 높지 않아서 평균적인 주거비부담은 그리 크지 않은 것으로 파악됨
◦자가점유율이 낮아지고 있어 특히 군 부지역의 주거상황 악화
◦저소득층의 노후주택 거주문제, 중소 득층 및 전세가구와 젊은 계층의 1인 당 주거면적이 낮음.
◦계획적 주택관리, 도시관리 서비스 등 에 대한 대책 필요
-특히 군부 지역에 대한 공공서비스 확충이 시급.
◦공공임대주택 재고확대
-영구임대 및 소형국민임대 재고부족
◦저소득층 주거환경개선
-주택시설, 노후주택 등 주택개량 지 원
◦소득증대방안
충남
◦양적, 질적, 주거비부담 지표 양호
◦저소득층, 차가, 고령층은 오래된 주 택에서 거주
◦주택상태에서 내부마감재, 냉난방, 습 기, 소음진동에 대한 불만이 높음
◦주거환경에서 상업․의료복지시설, 교 육환경에 대한 불만이 높음
◦저소득층과 고령층의 주거부담 수준 이 높은 편임
◦강제이동비율이 다른 지역에 비해 높음
◦주택개량자금
◦주택성능기준 강화
◦도시편의시설 확대
◦빈집정비
◦전세자금지원
◦공공임대주택 공급
전북
◦다른 지역에 비해 주택의 노후도가 심함
◦주택상태에 대한 불만이 높음(내열방화, 내부마감재, 냉난방, 슴기, 소음진동)
◦저소득층은 주택상태, 주거환경에 대 한 불만이 높음
◦군부는 주거환경에 대한 불만이 매우 높음(상업․의료복지, 공원녹지, 교육)
◦임차가구, 저소득층의 주거비부담 수 준이 상대적으로 높은 편임
◦주거환경개선
◦주택성능기준 강화
◦도시편의시설 확대
◦빈집정비
◦전세자금지원
◦공공임대주택 공급
구분 주거서비스 특성 주거서비스 제고방안
전남
◦1인당 주거면적은 넓은 편이나 중소 득층, 임차가구가 좁음
◦주택상태에서 군부와 저소득층의 불 만이 높음
◦주택상태에서 내열방화, 내부마감재, 습기, 주거환경에서 상업, 의료복지, 공공시설, 공원녹지, 교육환경에 대한 불만이 높음
◦저소득층, 고령층의 주거비부담이 높음
◦주거환경개선
◦주택성능기준 강화
◦도시편의시설 확대
◦빈집정비
◦전세자금지원
◦공공임대주택 공급
경북
◦주택의 양적측면과 주거비부담측면에 서 양호
◦저소득가구의 비중이 높음
◦주택의 노후도가 저소득, 자가, 노인 가구 거주주택중심으로 상대적으로 높았고, 시지역이 군지역보다 높았음
◦주택상태나 주거환경에 대한 만족도 는 양호한 편이나 의료복지시설이나 교육환경에 대한 불만이 높았음
◦강제이동비율이 높고 특히 시부가 높 아서 이를 해소할 필요가 있음
◦임대료부담이 과하지 않은 편이지만 저소득계층가구와 노인가구의 임대료 부담이 과중
◦의료시설이나 교육환경 등 기반시설 확충
◦저소득계층의 소득창출방안마련
◦국민임대주택공급과 주거환경정비사 업의 적극적인 확대와 예산확보
◦강제이동비율 해소방안 마련
◦농촌의 인구유입유인 마련
경남
◦양적, 주거비부담 측면, 주거안정성면 에서 모두 양호함
◦시부의 주거면적이 다소 협소하게 나 타남
◦저소득계층과 최저주거기준 미달가구, 노인가구 비율이 높음
◦그러나 질적인 지표면에서 주택의 노 후도가 높았고, 군지역의 노후도가 높 음
◦주거환경에 대한 불만족도가 상대적 으로 높고, 특히 의료복지시설, 공원 녹지, 교육시설에 대한 불만이 높았음
◦저소득계층가구와 노인가구의 임대료 부담이 큼
◦정책프로그램의 적극적인 홍보
◦정책지원 확대 및 예산확보
◦저소득층의 소득창출
◦폐가와 공가 등의 농가이용 활성화
◦도시계획적인 교통망 체계 개선
◦임대주택전세자금지원
◦공공임대주택 프로그램 확대
구분 주거서비스 특성 주거서비스 제고방안
제주
◦다른 지역에 비해 자가점유율이 낮음
◦1인당 주거면적이 다른 지역에 비해 좁으나, 주거조밀도는 양호
◦저소득층은 주택상태에 대해 불만이 높음(내부마감재, 습기, 소음진동)
◦주거환경에서 의료복지, 대중교통, 교 육환경에 대한 불만 높음
◦고령층, 저소득층의 주거비부담이 높 음
◦평균 거주기간이 다른 지역에 비해 짧음(특히, 차가, 30대)
◦주택구입자금지원
◦주택개량자금
◦주택성능기준 강화
◦도시편의시설 확대
◦빈집정비
◦전세자금지원
◦공공임대주택 공급
개별 시도에 국한하지 않고 지역간․계층간 주거서비스 수준제고를 위한 주거 정책의 개선방안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 주거복지 수혜자 중심의 주거주 거복지 수혜자 중심의 주거정책프로그램 종합 정비가 필요하다. 우리나라는 주 거복지 프로그램 개발 위주로 주거정책이 수립 시행됨에 따라, 정책프로그램별 로 정책 대상가구가 다르게 설정됨으로써 정책대상가구의 불연속 및 중복 수혜 가 나타나고, 주거정책 프로그램에 대한 종합성이 결여되고 있다. 이에 따라 정 책대상가구의 구분에 따른 연속적인 주거정책 프로그램의 정비가 필요하다. 장 기적으로 계층별 주거상향이동이 가능하도록 프로그램별로 단계적 연속성을 고 려해야 한다. 또한 장기(2003-2012) 주택종합계획의 정책프로그램 구상과 현행 정책프로그램의 정확한 연계도 필요하다. 현행 정책프로그램은 주로 2003년 5월 28일 국정과제보고를 바탕으로 가구소득계층별로 대상을 차별화하여 지원정책 이 세워져 있으나 실제 시행방안은 이와는 또다른 규정으로 운용하고 있으며, 장 기주택종합계획상의 정책프로그램 구상과의 연계성도 미흡하다. 따라서 주거정 책 프로그램별로 정부정책의 일관성을 유지시켜야 할 것이다.
둘째, 정책대상 선정기준의 일관성 및 연속성 유지가 필요하다. 주거복지정책 프로그램에 따라 정책대상 선정기준이 제각기 달리 제시되고 있어서 정책지원의 형평성을 저해하므로 일관성 있는 판별 기준 마련이 필요하다. 현행 정책프로그
