공동도급계약제도 운영실태와 문제점
김 명 수 | 국토연구원 연구위원
I. 도입부
공동도급제도는 중소기업체의 수주기회 확대를 통해 중소기업 육성 및 지방경제 활성화를 도모하 고 업체들간의 협력을 통한 시너지효과의 극대화 를 위해 도입되었다. 하지만, 최근 공동도급계약 제도가 본래의 도입취지와는 달리 많은 문제점을 보이고 있어 이에 대한 개선이 필요하다는 주장이 제기되고 있다. 공동도급 계약제도가 당초 법제정 취지와는 달리 단순 수주만을 위한 제도로 운영됨 으로서 많은 문제를 야기하고 있다는 것이다. 본 고에서는 건설산업의 균형적 발전과 건설공사의 효율적인 수행을 위해 공동도급제도 운용실태와 문제점을 구체적으로 파악하고 합리적인 개선방 향을 모색해 보고자 한다. 이를 통해 현행 공동도 급 계약제도의 안정적이고 효율적인 제도 운용에 도움이 되었으면 한다.
II. 공동도급 계약제도 현황 및 운영실적
1. 도입배경 및 취지
공동도급 계약제도는 중소건설업체와 지역건설 업체의 보호·육성이라는 차원에서 도입되었다.
1971년말의 국무총리 훈령 제100호에 따른 조달
청 집중발주제도에 따라 1974년부터 적용된 한도 비례공평지명제의 지명 군 편성은 중소기업이 소 외된 대기업 위주로 운영되었다. 특히, 1974년 건 설부의 건설업계정상화 10대 방안에 따라 1975년 에 건설업 면허요건이 강화되고 신규면허가 동결 됨으로써 중소건설업체는 대폭 정비되거나 당시 의 건설업 불황으로 인한 도산 사태 등으로 인해 위기 상황에 직면하게 되었다. 이에 중소건설업체 의 위기를 해소하고자 중소건설업체의 공사물량 확보를 위한 공동도급제도를 제안하고 지방건설 업자 보호를 위해 지방공사의 경우 공사현장이 소 재한 지역 건설업체의 우선적인 참여를 유도하게 되었다.
이러한 배경하에 1983년 3월‘예산회계법시행 령’에서는 도급한도액(시공능력공시액), 시공실 적, 기술보유, 면허 등에서 상대적으로 대기업에 비해 열위에 있는 중소건설업체의 수주기회 확대 및 기술습득을 지원하기 위해 2인 이상이 공동으 로 입찰에 참가하게 할 수 있는‘공동도급계약제 도’를 도입하였다.
일반적으로 공동도급 계약제도의 도입취지는 다음과 같이 말할 수 있다. ① 수행능력(시공경험, 기술능력, 경영상태, 신인도)의 상호 보완을 통한 보다 향상된 수행능력을 갖춘 공동도급팀의 구성,
② 시공기술 이전을 통한 업계 시공 기술능력의 향상과 시공경험이 없는 업체의 시공경험의 축적,
③ 전문 분야별 분 담시공을 통한 우수 한 품질의 시설물의 완공, ④ 면허보완 을 통해 단일계약에 의한 종합적인 공정 관리로 효율적 일괄 시공 체제의 확립,
⑤ 장래 특정업체에 게 발생할 수 있는
위험을 분담함으로서 차질 없는 성공적인 공사수 행의 보장, ⑥ 지역소재 건설업체의 참여를 의무 적으로 또는 권장함으로서 건설산업의 지역별 균 형 발전을 지향 등이다.
지역의무공동도급제도는 사전에 입찰참가 자격 을 규제하는 방식으로 지역중소업체 보호·육성 및 지역경제 활성화를 위해 1994년 6월에 국가계
약법 시행령 제72조 ③항에 도입되었다. 동 제도 도입의 명분은 대규모 공사의 수행 기회가 부족한 지역 건설업체의 경 쟁력 강화를 유도하 기 위한 것이었다.
일정 규모이하의 공 사에서는 반드시 지 역건설업체를 공동 도급자로 참여시켜 지역건설업체에게 수주기회를 줌은 물 론 파트너인 대규모 건설업체와 함께 시공을 하면서 기술 등을 준수 받도록 하자는 의도였다.
2. 공동도급 계약 관련 제도
현재 공동도급 계약제도는 재경부의‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’에서 공동도급 계약에 근거 및 실질적 적용범위에 관한 사항을
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공동도급의 목적
공사수행능력 증대 위험의 분산 중소업체 보호·육성 수주목적 달성
수행능력의 상호 보완을 통한 우수한 품질의 시설물 완공
공동수급체 구성원이 위 험을 분담함으로써 리스
크를 경감
중소기업의 기술능력 향 상 및 수주기회
확대
면허나 실적 보완을 통한 수주목적의
달성
지역의무공동도급제도는 사전에 입찰참가 자 격을 규제하는 방식으로 지역중소업체 보호·육 성 및 지역경제 활성화를 위해 1994년 6월에 국 가계약법 시행령 제72조 ③항에 도입되었다. 동 제도 도입의 명분은 대규모 공사의 수행 기회가 부족한 지역 건설업체의 경쟁력 강화를 유도하 기 위한 것이었다.
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규정하고 있으며, ‘건설산업기본법’에서는 공동도 급의 기준과 평가에 관한 근거 등 을 밝히고 있다.
또한, 재경부 회계예규 2200.04-136-8 (2001.07.02)에 의해 공동계약의 체결방법 및 기 타 필요한 사항을 규정한‘공동도급 운용요령’을 제시하고, 건설교통부 고시 제2000-81호 (2000.04.07)에서 공동도급의 유형 및 운영에 필 요한 사항을 규정한‘공동도급 운영기준’을 제시 하여 공동도급의 운영에 관한 일반지침을 제시하 고 있다.
3. 공동도급 계약제도의 주요내용
1) 공동계약제도
현재, 우리나라의 정부계약제도는 계약방법 결정, 입찰공고, 현장설명, 입찰등록, 입찰 및 낙찰자 결 정, 계약체결 및 이행, 준공 및 하자보수의 흐름으 로 건설사업이 이루어지도록 구성되어 있다. 공동 도급 계약이란 도급계약에서 2인 이상의 사업자가 재정·경영 및 기술능력과 인원 및 기자재를 공동 으로 동원하여 공사·물자 또는 용역에 대한 계 공동도급 관련법규
재경부 회계예규 2200. 04-136. 8 : 공동계 약의 체결방법 및 기타 필요한 사항 규정 공동수급표준협정서 별첨(공동/분담)
건교부 고시 제 2000-81호 : 공동도급의 유 형 및 운영에 필요한 사항 규정
공동수급표준협정서 별첨(공동/분담/주계약자) 공동계약 운용요령
(국계법 시행령 제72조에 근거)
공동도급 운용기준 (건산법 시행령 제40조에 근거) 법률 제25조 (공동도급) : 공동도급계약의 근
거 명시
법률 시행령 제72조(공동도급) : 공동도급계약 의 실질적 적용범위 규정
법률 제48조 (건설업자간의 협력) : 공동도급 의 근거 명시
법률 시행령 제40조(공동도급등에 관한 지도) : 공동도급의 기준과 평가에 관한 근거 규정
국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 건설산업 기본법
※ 두 법률에서 규정하는 바는 유사하나 가장 큰 차이점은 건설교통부고시에서는 공동도급의 이행방식에 따라 공동이행방식과 분 담이행방식, 그리고 주계약자관리방식의 3가지로 정의하고 있으나, 재경부의 공동계약 운용요령에서는 아직 공동이행방식과 분담이행방식의 두가지만 규정하고 있음
경우 추정가격이 78억 미만이고 건설업 등의 균형 발전을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 공사 현장을 관할하는 특별시·광역시 및 도에 주된 영 업소가 있는 자중 1인 이상을 공동수급체 구성원 으로 하여야 한다.1)라고 지역의무공동도급제도를 규정하고 있다.
3) 지역업체와의 공동도급시 우대제도
또한, 공동도급 계약의 촉진을 위하여 PQ 및 적격심사 관련 규정에서 건설공사에 공동도급으 로 참여하는 건설업체를 우대하는 조항을 두고 있 다. 현재, 우리나라의 건설공사 입·낙찰방식은 100억 원 이상 공사는 PQ 후 적격심사로 낙찰되 고, 100억 원 이하 공사는 공사규모별로 세부심사 항목 평가비중이 약간씩 다른 적격심사로 낙찰되 고 있다. 정부는 공동도급을 촉진하고 지역건설업 체의 참여를 조장하여 지역업체를 보호하기 위하 여 공동도급으로 건설공사에 참여하는 경우에는 PQ(사전입찰참가자격심사)나 적격심사 시 가점을 주는 등 우대조항을 두고 있다. 현재, 공동도급 우 대 규정에 의해 조달청과 지자체는 지역업체와의 공동도급 시 지역업체의 시공비율이 10% 이상일 경우 당해 시공비율의 1/2만큼 적격심사 취득점수 를 가점해 주고 있다. 다만, 조달청과 지자체의 가 점 상한비율에는 차이가 있는데, 조달청이 10%, 지자체 15%로 규정하고 있으며, 지역의 중소업체 와 공동도급을 했을 경우 가점 상한 비율은 조달 청 12%, 지자체 18%를 적용하고 있다.
4) 공동도급의 유형
공동도급의 유형은 구성원간의 계약이행방식 즉, 공사를 담당하여 수행하는 방식에 따라‘공동 도급운영기준(건설교통부 고시 제2000-81호)’제 3조(공동도급의 유형)에 명시된 것과 같이 공동이 행방식과 분담이행방식, 주계약자관리방식의 3가 지로 구분할 수 있다.
공동이행방식에 의한 공동도급은 건설공사 계 약이행에 필요한 자금·인력·기자재 등을 공동 수급체 구성원이 공동으로 출자하거나 파견하여 건설공사를 수행하고 이에 따른 이익 또는 손실을 각 구성원의 출자비율에 따라 배당하거나 분담하 는 공동도급계약을 말한다. 공동이행방식은 계약 상 의무이행에 대해 구성원 모두가 공동연대하여 책임을 지고 건설공사를 수행하며 준공 후 하자부 분에 대해서도 공동연대 책임을 진다.
분담이행방식에 의한 공동도급은 공동수급체의 각 구성원이 계약의 목적물을 공종별·공구별로 분할하여 각자 그 분담부분에 대해서만 자기의 책 임으로 이행하고 손익을 계산하되 공통경비만을 갹출하여 이행하는 방법을 말한다. 분담이행방식 은 발주기관에 대한 계약상 의무이행이나 준공 후 하자부분에 대해서 각자 분담부분에 따라 개별적 으로 책임을 진다. 이 방식은 구성원 간 상호 자 금·기술능력 등의 보완과 책임 분담을 추구하는 공동도급의 원 취지에서 벗어날 수도 있으나, 공구 분할에 의한 시공이 용이한 토목공사에 적합하다.
주계약자형 공동도급은 공동수급체구성원중 주
1) 단, 당해 지역에 공사이행에 필요한 자격을 갖춘 자가 10인 미만인 경우에는 제외된다.
건설경제<< 33 공동도급계약제도 운영실태와 문제점
2) 본 자료는 건설공사정보시스템(CWS)에 등록된 자료를 기준으로 하고 있으며, 공동도급 계약액에 대한 대강의 현황을 파악하고자 작성된 자료로 산업에서 발생한 전수치가 아님을 밝혀둔다.
3) 건설공사를 도급 계약한 건설업자는 [건설산업기본법 제22조 제3항, 제4항]에 의해 건설공사에 관한 사항을 기재한“건 설공사대장”을 주된 영업소에 배치하고 배치한 건설공사대장의 기재사항을 발주자에게 통보하여야 한다. 2003년 1월 1 일부터 2003년 12월 31일까지 도급계약체결한 공사중 도급금액이 3억원이상인 공사에 한해 등록을 받고 있으며, 2004 년 1월 1일 이후에 도급계약 체결한 공사중 도급금액이 1억원 이상인 공사로 확대 적용할 예정이다.
총 계 공 공 민 간
계약건수 도급금액 계약건수 도급금액 계약건수 도급금액
총 계 18,386 56,133 10,718 28,612 7,668 27,521
(100.00) (100.00) (58.29) (50.97) (41.71) (49.03)
단독도급 15,570 35,768 7,994 10,516 7,576 25,252
(84.68) (63.72) (74.58) (36.75) (98.80) (91.76)
공동도급 2,816 20,365 2,724 18,096 92 2,269
(15.32) (36.28) (25.42) (63.25) (1.20) (8.24)
공동이행 2,481 18,398 2,435 16,407 46 1,992
(88.10) (90.34) (89.39) (90.66) (50.00) (87.78)
분담이행 144 764 114 503 30 260
(5.11) (3.75) (4.19) (2.78) (32.61) (11.48)
주계약자 23 36 8 20 15 16
(0.82) (0.18) (0.29) (0.11) (16.30) (0.70) 분담
(공동이행포함)
168 1,167 167 1,166 1 0.935
(5.97) (5.73) (6.13) (6.44) (1.09) (0.04) 출처 : 국토연구원 내부자료, 건설공사정보시스템에 등록된 자료를 집계한 것임
주 : 1) 전체공사 대상 ( 작성중인 공사 포함 ) 전체 도급금액(또는 총공사부기금액) 3억원 이상 공사 2) 계약날짜 : 2003년 1월 1일 ~ 2003년 09월 30일
3) 도급금액 : 변경계약에 의한 금액 변동사항 반영
<표 1> 공동도급 계약현황
(단위 : 건, 10억원, %)
구 분
계약자를 선정하고, 주계약자가 전체 건설공사의 수행에 관하여 종합적인 계획·관리 및 조정을 하 는 공동도급계약을 말한다. 다만, 일반건설업자와 전문건설업자가 공동으로 도급받은 경우에는 상 호 대등한 지위를 가지고 일반건설업자가 주계약 자가 되어 공사수행을 총괄하여 책임관리하고 전 문건설업자는 해당 전문분야별로 시공을 전담하 는 형태로 상호협력하는 방식이다.
이 방식은 주계약자가 현장의 총괄계획·예
측·조정 기능을 하므로 치밀한 계획, 신속한 정 보흐름 및 의사결정의 적시성에 의해 공사를 추진 할 수 있어 보다 유리하다고 할 수 있다.
4. 공동도급 계약제도 운영실적
1) 공동도급 계약현황2)
2003년 3/4분기 현재 건설공사대장3)에 온라인으 로 등록된 3억원이상 공사를 살펴보면, 전체(민간
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+ 공공)공사 중 공동도급이 차지하는 비중은 건수 기준으로 전체 18,386건 중 2,816건을 공동도급으 로 수행하였다. 이는 전체 건수대비 15.32%에 달 하고, 금액기준으로 전체공사 56.1조 중 20.4조인 36.28%를 공동도급으로 수행한 것에 해당한다.
건설공사정보시스템(CWS)4)에 등록된 전체공 사 중 공공공사 실적은 총 10,718건, 28.6조원으 로 전체 공사에 대해 건수기준 58.29％, 금액기준 50.97％의 비중을 차지하고 있다. 민간공사로 수 행한 실적은 총 7,688건, 27.5조원으로 건수기준 41.71％, 금액기준 49.03％에 달한다.
공공공사의 경우는, 전체 공공공사 중 건수기준
으로 2,724건 25.42%, 금액기준으로 18.1조원 63.25%에 달하는 상당부분이 공동도급 형태로 수 행되고 있다. 공동도급으로 수행한 공사 중 공동 이행방식이 2,435건 89.39％, 16.4조원 90.66％
로 대다수를 차지하고 있다.
민간공사의 경우, 전체 민간공사 중 건수기준으 로 7,576건 98.80%, 금액기준으로 25.3조원 91.76％인 대부분의 공사를 단독도급으로 수행하 고 있다. 공동도급에 의한 공사는 92건, 2.3조억 원에 불과한 실정이다.
통계상으로는 공공공사에서도 주계약자관리 방 식의 계약이 일부 발생한 것으로 나타나고 있으
2001년 2002년 2003. 7월말
건수 금액 건수 금액 건수 금액
조달청 총계약(a) 1,858 97,327 2,007 131,273 983 39,795 공동도급계약(b) 소계 314 62,374 437 94,615 188 22,806
지역의무 공동도급계약(c) 소계 233 19,541 255 20,771 147 10,859
공동도급비중(b/a) 소계 16.9 67.6 21.8 72.1 19.1 57.3 공동도급 중
지역의무공동 도급비중(c/b) 소계 74.2 31.3 58.4 22.0 78.2 47.6
<표 2> 공동도급 계약현황
(단위 : 억원, %)
자료 : 조달청 내부자료
주 : 1) 신규공사, 총공사 부기금액 기준 2) 지역의무공동도급계약은 일반공사 기준 3) 분담이행방식은 면허보완으로 금액산정 불가 4) 주계약자 관리방식은 없음
년 도
4) 건설공사 정보시스템은 건설업체의 건설공사대장 통보 및 발주자의 건설공사대장 통보확인과 건설공사정보 관리를 위 한 시스템으로 건설교통부의 주관으로 국토연구원에서 1999년부터 추진해 온“건설산업DB구축사업”의 성과물 중의 하 나로 2002년에 개발되었다. 온라인으로 등록을 받고 있는 현시스템은 상대적으로 등록을 강제하기 어려운 민간부분의 공사에 대한 등록실적이 저조한 것으로 나타나고 있으며, 본 자료에도 민간부문의 실적이 현저하게 낮게 나오고 있다.
며, 분담이행 방식과 공동이행방식이 혼재되어 있 는 계약도 발생하고 있다.
2) 공동도급 계약추이
조달청 내부자료에 의하면, 신규공사 총공사 부 기금액기준 공동도급에 의한 계약액은 조달청 총 계약액과 대비하여 2001년은 총 1,858건 중 314 건에 총 9조7천억원 중 6조 2천억원 규모로 건수 기준 16.9％, 금액기준 67.6％이고 2002년은 총 2,007건 중 437건에 총 13조1천억원 중 9조 4천 억원 규모로 건수기준 21.8％, 금액기준 72.1％로 나타났다. 그리고, 2003년 7월 현재 조달청 총계 약액과 대비하여 공동도급에 의한 계약은 188건 2 조2천억원 규모로 건수기준 19.1％, 금액기준 57.3％로 나타나, 2002년까지 공동도급 대상공사 는 지속적으로 확대되었음을 알 수 있다.
공동도급 공사 중 지역의무공동도급에 의한 계 약액은 2001년에 전체 공동도급계약액 중 67억원 으로 31.3％이고 2002년은 72억으로 22.0％로 나타났다.
2003년 7월 현재, 지역의무공동도급 대상공사 는 전체 공동도급계약액의 건수기준 78.2％, 금액 기준 47.6％에 달하고 있어 지속적으로 증가하고 있다.
Ⅲ. 공공공사 공동도급 계약제도의 문제점
1. 효율성과 형평성
공동도급제도는 시행과정에서 중소건설업체 보 호 및 지역경제 활성화의 필요성이라는 측면과 자 유경쟁을 제한한다는 상반된 측면 속에서 그 존폐
여부에 대해 건설업계 내부에서도 뜨거운 감자로 취급되어 왔다.
중소건설업체 및 지역건설업체가 살길은 지역 제한제도와 고난도·대규모 공사에 공동으로 참 여하여 공사경험을 축적하고 기술이전을 촉진하 는 방법 밖에 없다는 논리와 인위적인 행정구역과 공동수급체 구성원을 강제하여 입찰참가자격을 제한하는 것은 수주활동의 자율성을 저해하며 자 유경쟁의 원리에 배치된다는 주장이 상반되어 문 제의 핵심을 이루어 왔다.
그러나 공동도급으로 운영되고 있는 상당수의 현장은 특정 업체의 일괄시공이 성행하고 있으며, 공동수급체 구성에 참여하는 업체의 상당수가 실 제 시공에 참여하지 않고 부금만 수령하는 등 공 사경험의 축적 및 기술이전과는 요원한 행태를 보 이고 있는 실정이다.
결국 지금의 공동도급 계약제도는 지역·중소 건설업체에 대한 수주기회 확대라는 긍정적인 효 과에도 불구하고 건설산업의 경쟁력을 저해하는 걸림돌로 작용하고 있는 실정이다.
2. 획일적인 제도운영
공공공사의 경우 공사의 성격과는 상관없이 획 일적으로 공동도급이 권장됨에 따라 발주자나 입 찰참가자의 자유로운 판단이나 선택이 불가능해 효율적인 입찰이 불가능하다는 비판이 제기되고 있다. 외국의 사례를 보면 입찰사전에 공동도급을 장려하기보다는 낙찰후 인센티브를 제공하는 제 도가 주류를 이루고 있다.
지역의무공동도급의 경우 지역 경제 활성화라 는 정책적 배려가 지나치게 강조됨으로써 경쟁력
건설경제<< 35 공동도급계약제도 운영실태와 문제점 B1-특집 2003.12.13 10:54 AM 페이지35
있는 입찰참가자격자 선정이라는 입찰제도 본연 의 취지가 왜곡되고 있다. 무엇보다 대부분의 전 문가와 건설업체들은 공동도급이 단독도급 보다 비효율적이라고 인식하고 있다.
3. 수주를 위한 수단으로 전략
PQ와 적격심사 관련 규정에 공동도급시 우대 조항을 두고 있어 심사시 만점을 받기 위한 목적 의 공동도급이 발생하고 있다.
따라서, 공사수행능력의 향상과 건설업의 균형 있는 발전 및 건설업자간의 상호 협력관계 유지라 는 제도본래의 취지가 PQ 또는 적격점수 향상을 통한 수주만을 위한 공동도급으로 전락하고 있다.
국토연구원에서 실시한 설문에 따르면, 공동도 급 계약을 하는 주된 이유는 공사수주를 위한 발 주자의 요구조건 및 관련조항 충족 때문이 60.6%
로 공동도급을 필요에 의해 자발적으로 구성하는 경우는 많지 않은 것으로 나타나고 있다. 또 전체 공사중 자발적으로 수급체를 구성한 경우가 전체 수행공사의 50%가 넘을 것이라고 응답한 업체는 14.7%에 불과했다.
실제 많은 공동수급체 대표사들은 단순히 수주 를 위해 지역건설업체와 공동수급체를 구성하고 있으며, 시공도 대표사가 일괄위임을 받아 수행하 는 등 공동도급 계약제도는 단순히 수주만을 위한 제도로 사용되고 있는 실정이다.
4. 구성원간의 보완관계 미비
공동도급은 본래 분업·전문화된 업체들끼리의 상호 부족한 능력 보완을 위한 방법이나 현재의 공동도급제도는 구성원간의 보완관계가 미비한
형식적인 도급형태에 그치고 있다. PQ나 적격심 사 만점을 위한 형식적인 공동수급체의 구성은 업 체간 보완관계가 미비할 수밖에 없다.
공동도급이 활성화되지 못하고 있는 주 원인으 로 협력업체의 기술력과 자금력 등 자질부족을 가 장 중요하게 꼽을 수 있다. 아울러 공동수급체 대 표사는 자질이 부족한 참여업체와 공동으로 시공 을 수행하기보다는 일괄위임을 받아 단독으로 시 공하는 것을 선호하고 있었다. 또한 공동수급체 구성을 위해 지역업체를 선정할 때에도 기술력 등 과 같은 지역업체의 자질보다는 PQ나 적격심사시 만점을 받을 수 있는가가 중요한 선정기준이 되고 있었다.
구성원간의 보완관계 미비는 결국 대표사 등의 단독시공으로 이어져 구성원들의 형식적인 공사참 여로 귀결된다. 구성원들의 형식적이 공사참여는
‘공사수행능력의 향상과 건설업의 균형있는 발전 및 건설업자간의 상호 협력관계 유지’라는 제도본 래의 취지를 무색하게 만드는 원인이 되고 있다.
5. 운영세부 규정의 미비
공동도급 수급업체 구성원간의 협상을 위한 표 준규약에 해당하는 공동수급표준협정서의 경우 내용이 개괄적인 수준에 머물고 있어, 수급자간 이해관계의 원만한 해결을 위한 기준이 되지 못하 고 있다.
현재 운영되고 있는 제도에 대해 건설교통부와 재정경제부, 조달청의 관계부서에는 여러 가지 상 황에 대한 질의가 발생하고 있으나, 이에 대한 답 변이 명확하지 않아 분쟁의 소지를 가지고 있다.
이는 결국 운영세부규정의 미비에서 초래되는 결
과로 볼 수 있다.
미국이나 유럽의 경우 건설관련 협회(연합회)가 공동도급 운영에 관한 업체간에 준수할 사항을 자 치규칙의 형태로 만들고 이를 일반적으로 준수하 도록 하고 있다. 일본의 경우 정부(건설성)가 공동 도급운영지침을 만들고 또한 보다 상세한 운영모 델규칙도 제공하고 있다.5)한가지 유의할 사항은 이러한 규칙 모두가 모든 공사에 일률적으로 강제 되는 강제 규제사항은 아니며, 당사자 합의하에 자유로이 변형이 가능하다는 점이다.
6. 공동수급체에 대한 법인격 문제
현재 공동수급체는 민법상의 조합으로 단일 조 직으로서의 회계·경리체계를 유지할 수 없어 분 쟁예방과 효율적인 사업의 운영에 어려움을 겪고 있는 실정이다.
단일 회계체제를 유지하지 못하고 복 수의 회계체제를 유 지하는 것은 세금계 산서 발행문제, 직 접공사비 이외에 지 불한 비용에 관한 구성원간의 불협화 음문제, 각사 급여
체계 차이에 의한 회계정리, 수익의 측정과 인식 방법의 차이상의 문제, 공사원가에 대한 수급체 구성원끼리의 배분 문제 등 여러 가지 면에서 공
사의 효율성을 저해하게 된다.
공동도급 실행예산과 그 비용을 계산하여 자기 담당업무에 대한 비요을 보상받을 필요가 있는데, 그 실행예산에 대한 계정, 계약금액 기준과 결과 에 대한 분쟁이 많다. 심한 경우 공동도급 계약 후 수년동안 실행예산 내역에 대한 협의가 이루어지 지 않는 경우도 있다.6)
7. 불성실 업체에 대한 탈퇴 강제의 어려움 계약 체결후 공동수급체 구성원이 파산, 해산, 부도, 기타 정당한 이유없이 당해 계약을 이행하 지 아니하여 시행령 제76조 제1항 제6호의 규정에 의거 발주처가 입찰참가자격 제한조치를 취한 경 우를 제외하고는, 잔여 구성원이 해당 구성원을 탈퇴시킬 수 없도록 되어 있어 원활한 공사이행에 차질을 빚고 있다.
공동이행 방식의 공 동도급 수급체는 민 법상 조합의 성격을 띄게되므로 의사결 정이 전원 합의를 통 해 이루어지는 것이 원칙이며, 따라서 공 동수급 협의내용을 변경하거나 의무 불 이행 업체의 퇴출이 사실상 용이하지 않은 것이 현실이다.
현행 공동수급체의 탈퇴를 위해서는 우선적으
건설경제<< 37 공동도급계약제도 운영실태와 문제점
5) 운영위원회규칙/시공위원회규칙/경리취급규칙/취업규칙/인사취급규칙/구매관리규칙 등을 규정하고 있다.
6) 이석묵 (2001).
공동도급 실행예산과 그 비용을 계산하여 자 기 담당업무에 대한 비요을 보상받을 필요가 있 는데, 그 실행예산에 대한 계정, 계약금액 기준 과 결과에 대한 분쟁이 많다. 심한 경우 공동도 급 계약 후 수년동안 실행예산 내역에 대한 협의 가 이루어지지 않는 경우도 있다.
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로 발주기관이‘부정당업자 제재조치’라는 중징계 를 하여야 하고 다른 구성원이 연명을 통해 탈퇴 조치를 하도록 규정하고 있다. 특히 파산, 해산이 결정된 구성원의 경우도 (부도의 경우는 추후 법 정관리나 화의 절차에 의해 정상화로 회복할 가능 성이 남아 있음) 당해 구성원이 스스로 탈퇴하지 않는 한 잔여 구성원이 강제 탈퇴를 시킬 수 없어 파산, 해산 구성원
의 심각한 도덕적 해이 현상에 대처할 방안이 없는 실정이 다. 즉, ‘공동도급계 약 운용요령’제12 조 2항에서는 출자 지분 또는 분담내용 을 다른 구성원에게 전부 이전할 수 없 다고 규정하고있다.
하지만, 이는 불성실 업체라 하더라도 최소한의 지분을 보유토록 하여 계약을 이행토록 하는 것이 나 실제로는 악용의 소지가 많다.
더구나 파산, 해산이 결정된 구성원은 자체 판 단에 의해 손해가 예상되는 공사의 경우는 공동수 급팀에서 자진 탈퇴하여 손실분담을 회피하고 이 익이 예상되는 공사의 경우는 구성원으로서의 자 격을 그대로 유지하는 것이 선택적으로 가능함으 로서 잔존 구성원에게 막대한 손해를 끼치기도 한 다. 그러나 대부분의 발주기관이 탈퇴시키고자 하 는 구성원이 스스로 추후 이의제기를 않는다는 공 사포기각서를 제출하지 않는 한 적극적으로 부정 당업자제재조치를 취하지 않는 경우가 많아 크게
실효를 거두지 못하고 있는 것으로 나타나고 있다.
8. 공동수급의 범위와 형태에 관한 문제 재경부는‘공동도급계약의적정이행관련회계통 첩’(2003. 06. 11 : 회제 41301 - 714)을 통해 공 동수급체 구성원이 실제로 시공에 참여하지 않을 경우 최장 6개월간 입찰참가자격을 제한 받게 되 며, 공동수급체에서 제외된다고 발표하 였다.
공동수급표준협 정 서 ( 회 계 예 규 2200.04-136-8)에 따르면‘재정·경영 및 기술능력과 인원 및 기자재’를 동원 하여... 시공...이라 고 되어 있으나, 이 경우 실제 시공의 범위와 형태, 지분율과의 관계 등에 대해 관련 규정이 미비한 상태이다. 또한 기 술인력의 경우 참여지분에 따른 파견 인원에 관한 구체적인 규정이 전무한 상태이다. 이 경우 국내 대부분의 시공사들이 부정당 업체로 제재 조치를 받게 되며, 담당공무원은 회계통첩의 시행에 있어 어려움을 겪고 있다. 최근 이에 대한 업체들의 항 의와 문의가 쇄도하고 있으나 공동수급의 적절한 범위와 형태에 대한 명확한 규정이 없어 적정한 조치에 어려움을 겪고 있는 실정이다.
즉, 규정에 따르면, 참여지분율이 극히 적은 업 체의 경우도 건설기술자를 현장에 파견하고 자본 및 시공, 자재 등에 모두 참여하여야 하나 현실적 파산, 해산이 결정된 구성원은 자체 판단에
의해 손해가 예상되는 공사의 경우는 공동수급 팀에서 자진 탈퇴하여 손실분담을 회피하고 이 익이 예상되는 공사의 경우는 구성원으로서의 자격을 그대로 유지하는 것이 선택적으로 가능 함으로서 잔존 구성원에게 막대한 손해를 끼치 기도 한다.
으로 불가능한 실정이다. 중소건설업체의 경우 모 든 현장에 인력을 파견할 만한 여건이 되지 못하 며, 대표사의 경우도 현장에 필요한 적정 인력의 파견이 어려울 경우 차라리 파견을 받지 않고 단 독으로 시공하는 것을 선호하고 있다.
9. 공동도급 유형별 문제점
공동이행방식은 공동도급 계약방식중 가장 많 이 발생하고 있으며, 발주처의 경우 관리가 용이 하여 가장 선호하는 이행방식이다. 공동이행방식 에서 가장 문제가 되는 부분은 적은 지분의 구성 원이나 시공능력이 없는 지역업체 구성원의 경우 사실상 시공참여가 불가능하여 형식상, 계약상 참 여에 그치는 경우가 많다는 사실이다. 설문이나 실태조사 결과 상당수의 현장에서 적은 지분을 가 진 중소건설업체의 경우 계약에만 참여할 뿐 실제 시공에는 참여하지 않는 경우가 많은 것으로 나타 나고 있다. 대표사의 일괄시공으로 공사를 진행하 는 경우가 많은 것으로 나타났다. 따라서, 다소 많 은 지분을 갖고 있어 시공에 직접 참여하는 구성 원의 경우도 사실상 공구를 분할하여 분담방식으 로 각자 시공에 임하고 있어 형식적인 공동도급에 그치는 경우가 많은 것으로 나타났다.
분담이행방식은 거의 대부분 수주를 위한 면허 보완의 경우에만 활용되고 있어 전문 공정별 분담 시공을 통한 우수한 품질의 시설물 완공이라는 취 지가 퇴색하고 있다. 게다가 특정 공정(전기공사, 통신공사 등)의 경우 분담이행방식의 공동도급이 허용되지 않아 단일 공동수급체에서 전체 공정을
총괄하여 효율적으로 관리하지 못하고 있다.
최근 도입된 주계약자 공동도급방식은 건설산 업 선진화에 부응할 수 있는 가장 효율적인 제도 로 지적되고 있음에도 불구하고 업역이나 겸업금 지와 같은 건설산업의 구조적인 문제와 맞물려 아 직까지‘국가를당사자로하는계약에관한법률’에 규정하지 못하고 있다.
Ⅳ. 공동도급 계약제도 개선방향
1. 향후 건설산업관련 정책 변화 전망7) 가시적으로 드러나고 있는 정부의 향후 국가계 약제도 관련 정책 방향은 크게 Global Standard 를 고려한 효율성 위주의 정책 방향과 지방균형발 전을 고려한 형평성을 위한 정책 방향으로 구분할 수 있다.
대통령 인수위원회의 12대 국정과제중(2003.
2. 20) 건설관련 정책을 살펴보면, 자유롭고 공정 한 시장질서 확립이라는 국정과제 하에 규제전반 에 대한 규제일몰제 도입과 최저가낙찰제의 단계 적 확대 등이 세부추진과제로 포함되어 있으며, 지방분권과 국가균형발전이라는 국정과제로 지역 균형 발전에 대한 정책의지도 밝히고 있다.
1) 국제규범에 부합하는 시장중심의 경제원칙 확대 정부의 경제 및 건설산업 관련 정책의 주요 목 표는 국제규범에 부합하는 시장중심의 경제원칙 을 확대하는 것이다.
경제정책 조정회의(2003. 3. 27)에서 향후 국
건설경제<< 39 공동도급계약제도 운영실태와 문제점
7) 신기덕·이창호(2003), 재정경제부 참고.
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가계약제도의 개선방향을 ①부실공사 방지, ②기 술개발 촉진 및 경쟁력 강화, ③지역균형발전의 3 가지로 제시하고 있다.
이를 위해 먼저 정부는 저가심의제 도입 및 최 저가 낙찰제도 확대에 대한 확고한 의지를 표명하 고 있다. 2001년 1월부터 최저가낙찰제를 도입한 이후, 저가낙찰자에 대한 선금비율 축소, 감점부 여 등 보완책을 마련해 왔으나, 과당경쟁으로 덤 핑입찰 방지에 한계가 있음을 인정하고 덤핑입찰 로 인한 부실공사를 방지하기 위해 저가심의제를 시행하기로 하였다. 현재 1,000억원이상 공사에 한정된 최저가 낙찰제 대상공사는 저가심의제 실 시로 덤핑입찰이 방지되면 단계적으로 확대될 전 망이다.
또한 PQ 등 평가제도 역시 기술경쟁력이 있는 건설업체가 우선 선정될 수 있도록 시공경험이나 기술능력 부문의 심사비중을 높이는 등 입찰참가 자격 사전심사(PQ)
제도를 보완할 계획 이다. 아울러, 신기 술·신공법이 요구 되는 공사에서 건설 업체의 설계·시공 능력 향상을 위해 턴키·대안입찰제 도를 활성활 전망이 다.
한편, 현재 일부공사에 선택적으로 활용되고 있 는 공사이행보증제도도 공사의 안정성과 효율성 증대를 위해 확대 실시될 전망이며, 건설산업의 구조적인 문제 해결을 위한 업역체계의 개편 등이
예상된다. 이와 함께 공동도급 계약제도 및 하도 급 관련 제도의 개선도 불가피할 전망이다. 공동 도급 계약제도와 하도급 제도는 일반건설업과 전 문건설업이라는 건설업역의 존재 및 양자간의 겸 업제한에 근거하고있기 때문이다.
이같은 최저가 낙찰제의 확대와 PQ제도의 개 선은 단순히 PQ 점수 보완을 위한 현행 공동도급 계약제도의 축소를 가져올 것으로 전망된다. 효율 성을 중심으로 하는 시장중심의 경제원칙이 확대 될 경우 현재와 같은 지역이나 중소건설업체 관련 직접적인 보호·육성 정책은 변화가 불가피할 전 망이다.
2) 지역균형발전을 위한 계약제도 개선
지역제한 대상공사 범위의 확대(국계법 개정안 입법 예고중) 등 지방분권과 지방·중소건설업체 육성관련 정책의 추진이 제시되고 있다.
먼저, 입찰참가 자격을 당해 지역업 체로만 제한하는 지 역제한 대상공사의 범위를 상향조정할 계획이다. 지역업체 를 공동수급체 구성 원으로 참가시키도 록 하는 지역의무 공동도급 대상공사 의 범위도 WTO 건설시장 개방 대상공사이내에서 조정할 계획이다.
그러나, 2001년 11월 14일 카타르 도하에서 개 최된 제4차 세계무역기구 각료회의에서 새로이 최저가 낙찰제의 확대와 PQ제도의 개선은 단
순히 PQ 점수 보완을 위한 현행 공동도급 계약 제도의 축소를 가져올 것으로 전망된다. 효율성 을 중심으로 하는 시장중심의 경제원칙이 확대 될 경우 현재와 같은 지역이나 중소건설업체 관 련 직접적인 보호·육성 정책은 변화가 불가피 할 전망이다.
출범시킨 다자간 무역협상인‘도하개발아젠다 (DDA)’에서는 건설서비스에 대해‘다수 국가에서 운영되고 있는 내국민대우 제한사항과 내국인 고 용의무 및 입찰 시 내국업체 또는 지역내 업체 우 대 등 동 분야에 독특한 규제의 철폐 또는 완화를 요청하고 있다. 또한 건설산업의 선진화와 효율화 를 위해서는 따라서 지역이나 중소건설업체를 위 한 직접적인 보호·육성정책은 완화 또는 변경이 불가피 하며, 대신 간접적인 지원정책이 강구될 것이다.
경제정책 조정회의(2003.3.27)에서 제시된 지 역균형 발전을 위한 조치인 지역제한입찰공사 및 지역의무공동도급 대상공사의 확대 등은 현재 입 법예고 중이다.
2. 공동도급 제도 개선방향
공동도급 계약제도는 당초 중소기업체의 수주 기회 확대를 통해 중소기업 육성 및 지방경제 활 성화를 도모하고 업체들간의 협력을 통한 시너지 효과의 극대화를 위해 도입되었다. 그러나 당초의 취지와는 달리 많은 부작용을 보이고 있는 것이 사실이며, 건설환경의 변화도 시장원리를 중시하 고 특정 지역이나 산업에 대한 보호주의 정책은 점차 축소될 전망이다. 선진외국의 경우도 중소·
지역업체를 위한 직접적인 지원이나 육성정책 대 신에 간접적인 인센티브 방식을 주로 하고 있는 데, 우리 나라의 공동도급 계약제도도 이러한 틀 속에서 제도 개선의 기본방향을 설정하여야 할 것 이다.
공공건설이 국민의 세금으로 이루어지는 만큼 모든 건설관련 정책의 가장 우선적인 목표는 성공
적인 건설활동에 두어야 할 것이다. 나아가 변화 하고 있는 국제건설환경 속에서 경쟁력을 키울 수 있는 효율적인 제도 마련에 역점을 두어야 할 것 이다. 다시말해 공동도급 계약제도가 건설산업의 경쟁력을 제고하는 데 걸림돌이 되어서는 안될 것 이다. 많은 건설업체와 전문가들이 중요하게 생각 하고 있는 중소건설업체와 지역건설업체에 대한 수주기회 확대, 공사위험의 분산, 기술의 보완, 자 금력의 보완 등 상호 부족한 공사수행 능력의 보 완도 역시 본 제도의 중요한 목표인 만큼 간과되 어서는 안될 것이다.
이상의 논의를 바탕으로 설정한 공동도급 계약 제도의 개선을 위한 기본방향은 다음과 같이 다섯 가지로 요약할 수 있다.
첫째, 성공적인 건설활동(시공의 효율성) 보장 둘째, 시장원리와 국제규범에 적합한 효율적인 제도 마련
셋째, 중소·지역건설업체의 육성·발전을 위 한 간접지원 방안 모색
넷째, 융통성 있는 공동도급 계약제도 운영을 위한 건설산업의 구조개편
다섯째, 중·단기적으로는 현행 법률의 범위안 에서 제도의 장점을 살릴 수 있는 개선방안 모색
이러한 틀 속에서 발주방식, 운영지침, 법인격 부여, 부도업체 제재, 시공참여의 범위, 최소 출자 비율, 관리감독 등 구체적인 개선방안을 도출하여 야 할 것이다.
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