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S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y요 약
이 연구는 국책사업 추진과정에서 나타나는 보상현황을 분석하고, 보상갈등의 원인이 어디에 있는지를 밝히며, 보상제도 주변여건이 어떻게 변하고 있는지 전 망하고, 그러한 변화에 대응한 보상제도의 개선방안을 모색하기 위하여 추진되 었다.
이 연구는 다음과 같이 구성된다. 제1장은 서론으로 연구의 배경과 목적, 연구 의 범위 및 방법, 그리고 관련 선행연구를 고찰한다. 제2장은 보상갈등을 조정하 는 손실보상의 이론과 제도를 검토하여 연구의 이론적 기반을 다진다. 제3장은 보상현황을 거시적 측면과 미시적 측면으로 분석하고 보상갈등 요인을 도출한 다. 제4장은 보상갈등의 유형별 실태를 구체적인 사례조사를 통해 분석하고 정책 적 시사점을 도출한다. 제5장은 보상갈등 실태분석 결과를 토대로 보상갈등 완화 를 위한 정책과제를 제시한다. 제6장은 결론으로서 이 연구의 성과와 정책기여 도, 연구의 특징과 향후 연구과제를 밝힌다.
제1장 서론
제1장에서는 연구의 배경과 목적, 연구의 범위와 방법, 그리고 연구의 구성과 흐름을 다루었다.
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최근 행정도시, 혁신도시 등 대규모 국책사업으로 토지보상비가 급증하면서 이로 인한 악영향에 대한 우려가 늘고 있다. 보상비가 급증함에도 보상관련 민원 역시 증가하고 있다. 이와 같은 문제인식을 배경으로 이 연구는 다음과 같은 세 부적인 연구목적을 가진다. 먼저, 국책 및 공익사업의 보상현황을 살펴본다. 이를 바탕으로 보상갈등의 내용과 구조 및 보상갈등의 원인을 도출한다. 도출된 보상 갈등의 구조와 유형을 실제 국책사업 사례를 통하여 구체적으로 분석한다. 끝으 로 보상제도를 둘러싼 내․외 환경이 어떻게 변하는지 전망하고, 이러한 변화에 대응한 보상제도의 개선방안을 도출한다.
연구의 시간적 범위는 1998년~2007년까지 최근 10년간이다. 공간적 범위는 택 지, 공장용지 등 면적(面的) 도시개발사업과 도로 등 선형적(線型的) 개발사업을 대상으로 하였다. 내용적 범위는 보상갈등 조정기제인 손실보상의 이론과 제도 및 판례동향, 보상현황 분석, 보상갈등의 유형별 실태분석, 보상갈등 완화를 위한 정책방안 모색 등이다.
위와 같은 연구내용을 충족하기 위해 이 연구는 선행연구에 대한 문헌조사, 토 지보상법 등 20여개의 개별법과 국책사업 시행자의 내부 규정에 대한 통시적(通 時的) 및 수평적 법제분석, 6개 개별사례에 대한 세부적인 실증분석, 국책사업이 지가에 미치는 시․공간적 영향을 파악하기 위한 GIS 분석, 전문가와 보상받은 토지소유자 대상의 설문 및 면담조사, 관련 전문가의 의견수렴 등 다양한 연구방 법을 사용하였다. 또한 보상제도의 전문성을 고려하여 이 연구를 정부, 업계, 학 계, 관련 연구소의 전문가들과 관․산․연 협동연구 방식으로 추진하였다.
제2장 손실보상의 이론 및 제도
제2장은 보상갈등을 조정하는 정당보상 이론과 우리나라 손실보상 법제를 다 루었다.
1948년 건국 이래 우리 헌법은 공공필요에 의한 재산권의 수용 또는 사용에는 정당보상이 선행되어야 한다고 밝혀왔다. 정당보상의 개념은 크게 세 가지 즉, 수용재산이 갖는 재산적 가치를 충분하고 완전하게 보상하는 완전보상설, 개인
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의 이익과 사회의 이익을 적정하게 비교형량하여 보상하는 상당보상설, 그리고 완전한 보상을 요하는 경우와 상당한 보상으로 충분한 경우를 나누어 보는 절충 설로 구분된다. 우리 헌법재판소에서는 정당보상을 피침해 재산권의 객관적인 가치를 완전하게 보상하는 완전보상으로 판시하고 있다.이 같은 정당보상의 개념에 사회적 합의를 도출하기 어렵다. 국책사업이 주변 지역에 미치는 파급효과, 즉 개발이익 때문이다. 보상액 산정에서 당해사업으로 인한 개발이익은 제외하도록 한 반면, 다양한 이유로 주변지역의 개발이익을 환 수하기가 어렵다. 주변지역과의 개발이익 격차로 기존 생활수준을 유지하기 어 렵게 되자 생활대책과 간접보상 문제가 새롭게 제기되고 있다.
우리나라의 토지수용 및 손실보상제도는 1911년의 조선토지수용령을 기초로 1962년에 제정된 토지수용법과 1975년에 제정된 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법을 토대로 운영되었다. 이 법은 2002년 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률로 통폐합되었다. 토지보상법은 손실보상에 대한 기본 원칙과 보상기준 등을 규정하고 있다. 공익사업의 범위, 이주대책 및 생활대책, 사업인정 의제 등은 개별법에서 규정하는 바를 준용한다.
토지보상법에서 규정하고 있는 손실보상의 내용은 크게 재산권 보상과 생활권 보상으로 양분된다. 재산권 보상은 토지․건축물 등 지상물․기타 권리의 보상 을 다루고, 생활권 보상은 피수용자의 생계와 관련된 생활비․주거대책비․이주 대책․기타 생활재건조치 등을 다룬다. 보상방법은 현금보상을 원칙으로 하되, 채권보상, 대토보상 등도 가능하다.
제3장 보상현황 및 갈등유형 분석
제3장은 거시적 측면에서 지난 10년 동안의 국책사업 보상현황과 미시적 측면 에서 사례사업의 보상현황 고찰 그리고 보상갈등의 유형을 다루었다.
먼저, 거시적 측면에서 보면, 지난 10년간(1998~2007) 총 1731㎢의 공공용지를 취득하였다. 취득목적별로는 도로건설 용지가 780㎢로 가장 많았고 주택단지 용 지가 245㎢로 그 뒤를 이었다. 지난 10년간 지출한 토지보상비는 총 116조원으로
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0 5 10 15 20 25 30
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (단위: 조원)
도 로 주택·택지 공업·산업단지 기타
<공익사업 목적별 손실보상 금액>
매년 평균 11조 6천억원을 지출하였다. 최근에는 행정도시 및 혁신도시 등 대형 국책사업 추진으로 보상규모가 급격히 증가하여 국민의정부 기간에 매년 평균 7조원이던 보상비가 참여정부 기간에는 매년 평균 17조원으로 늘었다. 보상규모 의 증가뿐 아니라 보상단가도 빠르게 상승하여, 최근 5년간 토지보상비 상승률이 일반물가 상승률보다 5.6배, 전국지가 평균 상승률보다도 5.8배 빠른 속도로 상승 해 왔다.
미시적 측면에서 보면, 6개 개별사례의 토지보상액이 전체 보상액의 91.8%를 차지하여 거시적 분석결과(85.8%)와 크게 다르지 않았다. 다만 댐건설사업에서 는 이주정착지원금과 생활안정지원금이 다른 사업보다 상대적으로 많았다. 이주 대책은 이주정착지 건설․이주택지 또는 주택공급․이주정착금 중에서 선택할 수 있었다. 생활대책은 사업시행자의 내부규정에 따라 운영되고 있는데, 1세대-1 생활원칙 외에는 사업시행자와 사업에 따라 대상자 선정기준과 공급기준이 조금 씩 달랐다.
보상갈등은 토지관련 민원이 60.4%로 가장 많고 건축물 관련 민원이 11.7%, 이주대책과 생활대책이 각각 8.5%와 2.1%로 그 뒤를 이었다. 이러한 결과는 설문 조사 결과와도 일맥상통했다. 보상갈등 이유에 대해 응답자의 63.3%가 보상가격 문제를 지적했고, 이주 및 생활대책이 12.2%로 그 뒤를 따랐다. 보상받은 소유자 들은 보상가격(63.4%), 보상금에 부과되는 조세(14.6%), 일방적인 국책사업 진행
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(14.7%) 등을 문제로 지적하였다.이 같은 현황분석을 토대로 보상갈등의 요인을 주체 간의 관계에 따라 국책사업 과 토지소유자 간의 갈등(제1갈등), 준법보상과 보상투기 간의 갈등(제2갈등), 사업 지구․외 토지소유자 간의 갈등(제3갈등), 그리고 국책사업 보상비와 일반국민 간 의 갈등(제4갈등)으로 유형화하였다.
제4장 보상갈등의 실태분석
제4장에서는 4가지 보상갈등 유형에 대한 실태분석을 다루었다.
제1갈등은 책사업과 토지소유자 간의 갈등이다. 국책사업을 추진하는 방식에는 전면매수방식과 환지방식이 있지만 지금까지 우리나라는 주로 전면매수방식에 의 존해왔다. 전면매수방식은 토지 소유자의 토지를 강제로 수용해야 하기 때문에 보 상갈등을 근본적으로 해결하는 데 한계가 있다. 보상 평가과정에서 당해 사업으로 인한 개발이익의 배제원칙을 엄격히 적용하기도 어렵다. 개발계획 발표시점과 보 상시점이 다르기 때문이다. 설문조사 결과(복수응답)에서도 65.6%에 달하는 응답 자가 공익사업 시작 전에 토지가격이 미리 오르고, 48.9%는 사업 주변지역의 토지 가격이 상승하기 때문에 개발이익 배제가 어렵다고 지적하였다. 시행자 선정과 토 지소유자 추천제 등 2원적인 평가업체 선정체계 때문에 보상평가 결과에 대한 신 뢰성이 떨어지는 문제도 있다.
제2갈등은 준법보상과 보상투기 간의 갈등이다. 보상투기는 국책사업의 개발 계획이 사전에 유출되면서 위장전입이나 불법적인 개발행위 등을 통해 주로 이 주대책 및 생활대책 용지를 분양받을 수 있는 자격을 얻고자 하는 데에서 발생한 다. 이주자택지와 생활대책용지의 분양권을 높은 프리미엄을 받고 전매할 수 있 기 때문이다. 본 연구의 사례조사에서는 보상투기를 확인하기 위하여 인구변동 과 개발행위 및 건축허가 추이를 분석하였다. 예정지구지정 공람공고일 이후 개 발행위 제한조치가 내려지기까지 사업지역 내에서 인구증가는 해당시 전체 증가 분의 66%가 발생했고, 개발행위 허가건수는 해당시 전체 허가건수의 48%가 발 생했다. 건축허가 건수 또한 직전 연도 평균보다 3배가 증가하였다. 이러한 보상
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투기행위가 발생할 수 있었던 것은 개별법마다 개발행위규제 관련규정이나 행위 제한 시점이 다른 데에도 원인이 있다. 행위제한일과 보상기준일 사이에 생겨난 불법 건축물에 보상해야 한다는 대법원의 판례와 보상투기를 노린 불법건축물을 확인할 수 있는 방법이 제한되어 있다는 점도 원인 중 하나이다.
제3갈등은 사업지구․외 토지소유자 간의 갈등이다. 개발사업에 따른 보상으 로 현금 유동성의 일시적인 증가, 주변지역에 대한 대토수요 증가, 개발사업에 따른 투자 잠재력의 증가 등 여러 요인들로 국책사업 지역주변에서 지가가 상승 한다. GIS 분석을 통해 주변지가에 영향을 미치고 있음을 확인할 수 있었다. 이 때문에 토지소유자는 당해 사업으로 지가가 상승한 주변지역과 비교하여 보상가 격이 낮다고 인식할 수 있었다. 설문조사 결과에서도 토지소유자의 87.8%가 보 상가격이 시장가격보다 낮다고 인식하였다. 한편, 주변지역 지가관리를 위하여 도입했던 채권보상과 대토보상제도는 실효성이 낮았다. 채권보상 실적은 0.28%~
5.33%로 저조했고, 대토보상 실적 역시 평균 3.6%에 그쳤다.
제4갈등은 국책사업 보상비와 일반국민 간의 갈등이다. 국책사업의 사업비는 일반국민의 조세에서 조달되기 때문에, 보상비의 증가는 결국 조세부담 증가로 귀결된다. 따라서 국민 부담을 최소화할 수 있도록 관련 제도 간의 연계성을 강 화할 필요가 있었으나 현실은 그렇지 못했다. 기존의 신도시 주변에 새로운 신도 시를 추진하거나 도로․철도 등의 선형 SOC사업처럼 연차별로 보상하면서 전기 (前期)의 개발사업 영향으로 후기(後期)의 토지보상비가 계속 증가하였다. 본 단 지사업 이후에 광역교통시설 등 부대사업을 추진하면서 본 단지사업의 영향으로 부대사업의 보상가격도 올랐다. 예컨대 파주 교하신도시 부대사업인 제2자유로 보상비가 본단지 보상비보다 1.29배, 오산 세교신도시 부대사업 보상비가 본단지 보상비보다 1.79배 높았다. 공익사업과 공익사업 간의 합리적인 연계성 부족으로 발생하는 환매권의 불합리한 행사 역시 보상갈등의 한 요인으로 작용하고 있다.
이 같은 유형별 보상갈등 분석을 통해 다음과 같은 정책적 시사점을 도출하였다.
제1갈등의 완화를 위해서는 토지소유자 등의 사적 재산권을 강제 수용하는 방식보 다는 택지개발과 같은 공익사업의 경우에는 환지방식을 활용할 수 있는 방안을 모
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색할 필요가 있다. 제2갈등의 완화를 위해서는 투기보상을 방지할 수 있는 보다 정 교한 제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 제3갈등을 해소하기 위해서는 국책 사업 주변지역의 토지시장을 안정시키는 방안을 보다 강화해야 하며, 제4갈등의 완화를 위해서는 보상관련 법제 간, 관련 부처 간의 연계성과 협력체계를 강화해야 한다.개발이익 배제 원적 평가업체 선정 갈등 1
(소유자)
갈등 2 (보상투기)
갈등 3 (주변지역)
갈등 4 (일반국민)
미 시 적 보상제도 개 선
정책추진 능력제고 거 시 적 정치사회 변화수용 전면매수
보상투기 행위제한
주변지역관리 채권보상 대토보상
동시다발 사업 연차별 사업 관련제도 연계성
보상갈등 유형 보상갈등 요인 보상갈등 완화과제
<보상갈등의 유형, 요인 및 완화과제>
제5장 보상갈등 완화를 위한 정책과제
제5장에서는 우리 보상제도의 주변여건 변화 전망과 보상갈등 완화를 위한 정 책과제를 다루었다.
최근 우리 사회는 민주화과정을 거치면서 시민의식이 성장하였고, 협력과 소
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통을 중시하는 거버넌스 사회로 진입하였다. 컴퓨터 보급 등으로 정보화가 급속 히 진전되었고, 정보화의 진전과 함께 세계화 역시 진전되었다. 이와 같은 여건 변화에 부응하는 방향으로 보상제도를 개선할 필요가 있다.
보상이론 및 현황분석
보상갈등 실태분석 실증분석
GIS 분석 설문 및 면담
협동연구 연구협의회 전문가 자문
갈등유형 1 국책사업
vs 보상대상자
갈등유형 2 적법보상
vs 보상투기
갈등유형 3 사업지구
vs 주변지역
갈등유형 4 보상대상자
vs 일반납세자
거시변화 수용
․환지방식 활용
․거버넌스간 역할분담
․주변지역 시장관리
정책 추진능력 제고
․국책사업 계획성 강화
․토지비축 기능 활용
․제도간 연계성 강화
․보상DB구축
보상행정 선진화
․보상대상 명확화
․평가업자 선정 개선
․평가지침 구체화
․보상방식 다양화
․이주․생활대책 보완 정책방안
보상갈등 완화 정책방향
<갈등완화를 위한 보상제도 개선방안>
거시적 측면에서는 우리의 정치사회 변화를 수용하면서 보상제도의 선진화를 추구할 필요가 있다. 우선 전면매수방식에만 의존하지 말고 SOC사업 등 불가피
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한 경우를 제외하고는 환지방식의 활용을 검토해야 한다. 대규모 국책사업은 광 역교통시설과 같은 부대사업을 수반한다. 부대사업은 지방자치단체․사업시행 자․일반국민 등 광범위한 계층이 최종 수혜자가 되므로, 거버넌스 참여자 간에 역할분담을 강화하여 부대사업 건설비용을 분담할 필요가 있다.중시적 측면에서는 정책 추진능력을 제고해야 한다. 동시다발적으로 국책사업 을 추진하기 보다 우선순위 및 타당성을 고려하여 연차적으로 추진하는 등 국책 사업의 계획성을 강화해야 한다. 연차별․단계별로 추진하는 SOC사업 등에서는 선행취득(land banking) 방식을 활용하고, 국책사업 시행자 간 및 사업시행자와 지자체 간 협력체계를 구축하여 보상투기 방지와 주변지역 지가안정을 도모해야 한다. 본단지와 부대사업의 보상시차 최소화, 공익사업 간 환매권 행사의 합리적 조정 등 관련제도의 연계성도 강화해야 한다.
미시적 측면에서 현행 보상제도의 개선도 뒤따라야 한다. 개별법마다 달리 적 용하고 있는 보상기준과 행위제한 등을 통일적으로 운용할 수 있어야 한다. 보상 대상기준과 평가기준을 명확히 규정하며, 보상평가의 공정성과 신뢰성을 제고할 수 있도록 중립적인 제3자로 보상평가업자 선정방식을 개선할 필요가 있다. 보상 제도 선진화과제에 대한 인식조사 결과 역시 관련법 간 보상기준의 통일을 가장 우선 순위로 꼽았으며(21.8%), 개선이 시급한 분야로는 보상가격 산정방식 개선 이 29.4%로 가장 많았다. 보상행정에 대한 정보가 축적되어 있지 않아 유사한 시 행착오가 반복되므로, 토지보상과 관련한 정보체계를 구축하여 보상업무의 객관 화와 체계화를 도모해야 한다. 현금보상제도를 보완하기 위해 도입된 대토보상 제도, 채권보상제도 등 다양한 보상방식도 활성화시킬 필요가 있다.
이주대책 및 생활대책 개선도 필요하다. 이주대책과 생활대책이 사업별 및 사업 시행자 간에 형평성을 유지할 수 있도록 정비․보완하고, 사업시행자마다 상이한 관련규정에 통일성을 제고하고, 보상투기 억제를 위하여 생활대책 대상자 선정기 준을 강화할 필요가 있다.
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제6장 결론
제6장은 이러한 연구결과를 토대로 이 연구의 성과와 정책기여도, 연구의 특 징과 향후 연구과제를 다루었다.
이 연구는 보상갈등을 원인에 따라 유형화하고, 유형별 갈등요인을 세부적으 로 분석한 후, 갈등원인을 해소할 수 있는 방안을 제시함으로써 국책사업을 둘러 싼 사회적 갈등을 최소화하는데 기여할 것으로 기대된다. 보상갈등이 완화될 경 우 국책사업의 원활한 추진도 가능하고 더 나아가 부동산시장의 안정기반 구축 에도 기여할 것으로 기대된다. 무엇보다도 이 연구의 결과가 토지보상법 등 수용 보상 관련법제를 체계적으로 정비하는데 방법론적 및 이론적으로 뒷받침 할 수 있을 것으로 기대된다. 보상제도는 토지보상법 하나만으로 운영되는 것이 아니 라 다양한 정책과제가 보상제도 틀 속에서 서로 얽혀있다. 따라서 연구에서 제안 한 다양한 정책과제의 장․단기적 추진과제를 제시하였다.
부문별 정책 제안
갈등유형별 기대효과
장․단기 과제 제1유형 제2유형 제3유형 제4유형
소유자와 갈등 완화
투기보상 완화
주변지역 안정 관리
국민과의
갈등 완화 단기 중장기
거시변화 수용
환지방식 활용 ○ ○ ○
거버너스 참여자의
역할분담 ○ ○ ○
주변지역 시장관리 ○ ○ ○
정책 추진능력
제고
국책사업 계획성 강화 ○ ○
토지비축기능 활용 ○ ○ ○ ○
제도 간 연계성 강화 ○ ○ ○ ○
보상행정 선진화
보상대상 명확화 ○ ○ ○
평가업자 선정방식 개선 ○ ○ ○
평가지침 구체화 ○ ○
보상방식 다양화 ○ ○ ○ ○
이주 및 생활대책 보완 ○ ○ ○
