제466호 2020 August
2017년 11월 진도 5.4의 지진이 흥해읍을 중심으로 발생했다. 전파 671호, 반파 285호, 소파 5만 4130호 등 수많은 주택이 피해를 입었고 공장, 상가, 한동대학교 및 학교시설, 기타 기반시설에도 막대한 피해가 발생했다. 그러나 지진 발생 후 2년 6개월이 지난 지금 까지도 주거 복구는 물론, 흥해읍 체육관 임시 시설에 대피한 피해 주민들에 대한 구체적 해결책이 없는 상황이다. 정부는 지진의 원인을 포항지열발전소에 의한 촉발지진으로 인 정한 후 「포항지진 진상조사 및 피해 구제 등을 위한 특별법(이하 지진특별법)」을 2019년 12월 27일, 시행령을 2020년 4월 1일에 제정하였다.
그러나 이 법안에는 심각한 피해를 입은 주거의 복구와 보상 등에 대한 조항 없이 포괄 적 지원이라는 사항만 있다. 구체적인 보상의 범위, 주체, 지원 내용 등에 대한 사항과 도 시재건이나 사업 시행에 대한 내용은 시행령에 전혀 포함되어 있지 않다. 포항시민들은 이러한 문제 제기와 함께 지진특별법 및 시행령에 대해 개정을 요구하고 있다.
도시재건계획(일본의 경우 진재부흥계획) 수립 또한 해당 법적 근거가 없기 때문에 도 시재건계획은 학술연구로 시행하고 있다. 이 연구를 맡은 필자는 도시재건의 기본방향을 주거 복구, 흥해읍 경제활성화, 지진 관련 개별법 및 포항지진특별법 개정 사항으로 대별 하여 연구 중에 있다.
도시재건을 위해서는 피해지역 조사와 함께 도시관리계획 변경을 수반하는 토지이용 계획, 도시계획시설계획, 용도지역 변경 등 도시구조와 기능의 전환을 우선 검토하여 지 진방재계획을 수립하여야 한다. 흥해 도시재생특별계획으로는 도시구조나 기능 전반에 대한 재건계획을 다루기에 역부족이다. 전파 주택지에 새로운 공공시설을 설정하는 계획 을 추진하고는 있으나 이 계획으로는 도시 전체의 기능 전환을 모색하기에 부족하며, 새 로운 공공시설을 제공하는 것만으로는 도시구조 개선을 도모할 수 없는 실정이다. 도시 기능의 재배치를 위해서는 인구밀집지역이나 접근성, 재해 영향 등을 모두 고려해야 하 기 때문이다.
머리말
포항지진과 도시재건
김경대 한동대학교대학원 공간설계전공 교수 ([email protected])
지진피해 복구와 도시재건계획
일본의
진재부흥계획 및 지진 관련 법제
따라서 도시재건계획은 이러한 도시관리계획과 도시재생특별계획 모두를 아우르면서 방재계획을 수립하는 틀을 가져야 할 것이다.
지진피해 복구 상황을 조사한 결과 소파를 제외한 전파 및 반파 주택의 복구율은 30% 정 도에 그치고 있다. 주거 복구가 미진한 이유는 지진특별법의 제정 후 배상과 지원에 대한 기대가 크고, 피해 주민이 대부분 연령층이 높아 복구에 따른 자부담 비율이 크기 때문이 다. 복구율이 낮으면 해가 갈수록 재해 위험성이 더욱 커지므로 주거 복구에 대한 우선 조치가 반드시 필요하다.
흥해 지진피해 밀집지역의 도시재건계획은 지진피해 조 사, 지진피해 관련법, 제도의 적용 검토, 일본의 진재부흥 계획 및 도시재건 관련 사례조 사, 지진피해 단위 구분, 주거 복구 방안, 도시경제 활성화 방안, 방재계획, 지진특별법 개정에 대한 사항 등으로 구성 된다.
도시재건계획의 기본방향 은 도시회복력 강화, 지진재 건계획의 여론 합의와 참여적 결정을 통한 의사결정, 사회 적 공정성과 세대 간 평등, 지 역경제 활성화 촉진, 흥해지 역의 환경보호와 삶의 질 유 지를 기제로 각 부문계획을 수립하고 있다.
일본의 지진방재 및 피해 복구 관련 법제는 1951년 공공토목시설 재해 복구 사업비 국고 부담법을 비롯하여 재해대책 기본법, 동일본 대지진 부흥 기본법 등 다양하다. 지진피해 복구 및 지원 관련 보조금 제도는 사회자본정비 총합 교부금(2010), 동일본 대진재 부흥 교부금(2012), 방재 · 안전 교부금(2012) 등으로 이루어져 있으며, 실제적 도시재건을 위 해 중앙정부와 지자체의 지원체계가 명확하게 되어 있다.
그러나 우리나라의 경우 「재난 및 안전관리 기본법」 과 「지진 · 화산 재해대책법」, 전파,
<그림 1> 지진피해지역
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반파, 소파 주택에 관한 지원금 제도만 실행될 뿐 상가, 공장, 학교 등에 대한 지원은 전 혀 이루어지지 않고 있다. 구체적인 주거 복구, 사회기반시설 복구, 도시재건 등에 관한 사항도 전무하다. 국토교통부의 기반시설 정비, 학교 등 공공시설 정비, 액상화 대책, 주 거 복구 관련 보조금 제도, 「국토계획법」의 방재계획 지침 등과 중소벤처기업부의 중소상 공인 지원방안, 취업 지원, 교육부의 학교 및 대학시설 지원, 산업통상자원부의 재난지역 경제활성화, 농림축산식품부의 농업용수 유지관리 및 생산녹지지역 대책 등 다양한 지원 체계의 마련과 행정안전부의 생활자금, 취학 지원, 보험료 지원, 생활재건 지원, 고용 지 원 등 각 정부 부처의 다양한 지원 노력이 반드시 필요하다.
일본의 진재(震災)부흥계획은 1995년 고베 진재부흥계획이 최초다. 당시의 고베시는 물리적 도시 복구에 진력을 다하는 한편, 도시의 방재계획 수립에도 총력을 기울였다. 여 기에는 안전도시 기준 설정을 위해 방재생활권, 방재도시기반, 방재 매니지먼트 등의 목 표를 수립하고 다섯 개 분야의 부흥계획 목표를 세워 진력하였다. 각 분야의 부흥계획 목 표는 시민의 삶 재흥(再興), 도시산업 부흥, 고베 매력의 재생, 재해대응력 강화, 협동마 을 만들기 등이었다. 특히 1998년 진재부흥사업으로 시작한 고베 의료산업도시 구상은 도시재생프로젝트와 지적 클러스터 창생사업에 선정되어 2016년 말 316개의 사업체와
<그림 2> 일본의 지진 관련법 체계
자료: 김경대, 문채 2020.
322개의 의료기관 단체가 집적되는 성과를 이루었다. 2015년에 수립된 센다이시 진재부 흥계획은 쓰나미 방재, 주거재건, 택지재건, 생활부흥, 농업프론티어, 해변 교류 프로젝 트, 신에너지 계획, 경제발전 및 교류촉진 프로젝트 등 열 개의 중점 부흥 프로젝트를 선 정하여 추진하였다. 2016년 구마모토 진재부흥계획은 개인의 삶을 지지하는 프로젝트, 시민의 생명을 지키는 구마모토 시민병원 재생, 구마모토성 복원, 경제성장 프로젝트, 진 재의 기억을 차세대에 연결하는 프로젝트 등 다섯 개 분야의 전략추진사업으로 나누어 시행하였다.
이와 같은 일본 진재부흥계획의 공통점은 주민의 건강과 생명에 대한 대책, 도시의 주 거 및 택지, 기반시설 등 물리적 복구, 경제활성화 및 도시성장산업 유치, 신에너지 및 신 기술 도입 등 미래 산업비전 제시 등으로 요약된다. 포항지진 도시재건계획 역시 주민의 건강과 삶의 질 유지, 주거 복구, 지역경제 활성화, 지역성장 산업 유치 등을 주요 핵심과 제로 다루고 있다.
농촌지원형 소도시 흥해읍은 20년 이상 장기 미집행된 도시계획도로 및 공원의 폐지로 인해, 접근도로의 부재가 가장 중요한 문제로 대두되었다. 도시재생특별계획에서는 도로 의 개설이나 재건축 등의 사업이 불가능하므로 도시재건계획에서 기반시설 정비에 우선
도시기반시설 정비 및 주거 복구
<그림 3> 도시재건 개념도
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을 두고, 장기미집행 공원의 실효에 대비해서는 공원조성 변경계획 수립 및 지진대피공 원으로 조성하고자 하였다. 북송공원에는 국가방재교육원 및 트라우마센터를 설립하여 지진대피공원으로서의 성격을 부여하였다.
또한 흥해읍 내에 소재한 국공유지를 파악하여 공공시설 부지로 활용하고자 하였다.
<그림 4> 방재교육원 기본구상(안)
자료: 포항시 지진대책국 2020a.
자료: 포항시 지진대책국 2020b.
<그림 5> 커뮤니티센터 조감도
공원, 주차장 조성 가능성을 검토하고, 중성공원과 남미질부성을 중심으로 동측 국공유 지를 녹지 등으로 전환하여 도시환상축 녹지로 조성하면서 비상시 대피녹지로 활용토록 하였다. 문화재 보호구역으로 설정된 중앙공원과 중성공원 주변은 토지형질변경 대상이 되므로 과도한 도시기능 변경을 배제하도록 하였다.
한편, 전파된 공동주택 네 곳의 부지를 특별재생사업 자금으로 매입하여 대성아파트 부지는 포항 북구 보건소와 도서관으로, 경림뉴소망타운부지는 체육관과 주차장으로, 대 웅파크 2차 부지는 수영장 등 커뮤니티 시설로, 대웅파크맨션은 주차장 및 체육시설로 전환하였다. 전파 주택지 및 반파, 소파 밀집지역 약 100ha 규모를 재정비촉진지구로 지 정하고자 하였는데, 이 지역의 노후도는 70%에 이르고 있다. 이 문제를 해결하기 위해 기존의 주거환경개선사업 지구 등과 반파나 소파 밀집지역을 중심으로 재개발구역정비 사업, 가로주택정비사업, 소규모 자율주택정비사업 등이 가능하도록 존치정비구역으로 지정하고자 하였다. 그러나 이러한 사업의 시행에서는 주민의 추가부담 및 동의 등 장차 해결해야 할 과제들이 남아있다.
도시재생사업은 흥해읍성 주변 정비와 문화가 조성, 스마트 대피소 설치, 공공상가 조 성 및 흥해시장 활성화, 이팝나무 축제 장소 정비 등과 지진재건으로 도시가스 설치, 전 선지중화, 임대주택 건립 등의 사업을 시행하고자 하였다.
지진으로 인한 인구감소 및 유출, 지가 및 아파트 가격 하락, 중소상공인 매출 감소 등 어 려운 여건을 극복하기 위해서는 각 정부 부처의 지역사업에 대한 최대한의 지원과 지역 자원을 활용하는 방안이 필요하다. 이에 따라 농업 및 영일만 4산업단지의 활성화가 매 우 필요할 것으로 생각된다.
농업 활성화를 위해 제안된 스마트팜밸리사업은 약 40ha 규모로, 임대농장과 스마트 실증센터 구축, 실습농장 등으로 조성하는 안을 제안하였다.
또한, 영일만 4산업단지 내에 국가 프로젝트인 그린뉴딜사업을 유치하여 수소가스 실 증센터 조성 및 부유식 해상풍력 단지의 조성이 바람직하다. 그 결과 한동대학교와 함께 대학협력기반 지역혁신플랫폼을 4산업단지 내 연구시설 부지에 구축하기로 하였다. 수 소가스 연료전지 국산화 실증단지계획은 현재 예비타당성 조사와 실행계획을 수립 중에 있다. 수소에너지 인력양성사업은 포스텍, 포항테크노파크 등과 함께 이미 공모사업으로 선정되어 있어서 수소산업클러스터의 조성 타당성은 매우 높다. 수소연구개발, 수소차 량, 수소에너지, 수소활용 등 다양한 그린뉴딜 클러스터로 조성할 계획이다. 부유식 해상 풍력단지 조성은 영일항에 가까운 산업단지에 배치하고, 육지로부터 5~12km 떨어진 구 룡포 해안에 설치하는 것을 제안하였다. 실증단지에는 최적 20기, 120MW 설치를 목표 로 사업을 추진하되 우선 4기, 12MW를 설치할 계획이다. 4기의 고용 창출은 2만 6800 명으로 도출되었다.
흥해 경제활성화
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맺음말
그 외 장성, 양덕, 두호동 등 흥해읍 외 지역의 피해복구대책으로는 장성동 군부대 양 여부지를 활용하여 어린이 테마파크 및 청소년 익스트림 파크 등 체육공원을 조성하고 재난 시 방재대피공원으로 활용을 제안하였다.
지진으로 인한 피해는 인명 및 재산은 물론 인구 감소, 산업 침체, 부동산 하락, 트라우마 후유증 등 심각한 피해를 수반한다. 국가 차원에서 지진재난의 법률 제정이 추가로 이루 어져야 근본적으로 대처할 수 있는 이유다. 지금처럼 주택 피해에 대한 현금 지원으로는 주거 복구는 물론, 도시 복구도 엄두를 낼 수 없는 상황이다.
「재난 및 안전관리 기본법」과 「국토계획법」의 방재계획을 조정하여 구체적인 실행 지침 을 마련하고, 국토교통부의 각종 정비 관련 제도를 바탕으로 지진지역에 대해서는 노후 도 완화, 용적률 완화 등이 고려되어야 할 것이다. 사회간접시설, 주거, 공장, 상가, 학교 등의 복구를 위한 국고부담법, 도시재건을 위한 부흥법, 피해지원에 대한 각종 법제 등도 필요하다. 이러한 법률이 제정되기 전까지는 흥해지역에 대한 포항지진특별법에 도시재 건기본계획 및 시행계획의 근거를 포함하는 개정안이 마련되어야 할 것이다. 또한 동법 18조의 경제활성화 지원 항목이 지나치게 추상적이므로 지원의 세부내용, 지원계획의 수 립 주체, 절차, 비용부담자, 사업시행자 등의 내용을 동법 시행령에 추가 보완해야 할 것 으로 생각된다.
김경대. 2019a. 지진피해지역 주민의 역할과 도시재건. 지진피해 밀집지역 도시재건 시민토론회, 9월 20일. 포항: 포항시청 4 층 대회의실.
______. 2019b. 포항지진 피해와 도시재건방안. 11.15 포항지진피해지역 도시재건을 위한 포럼, 7월 15일. 서울: 대한상공회의소.
김경대, 문채. 2020. 흥해지진밀집지역 도시재건방안-지진관련 제도 및 사례연구. 한국도시설계학회. 비공개자료.
포항시 지진대책국. 2020a. 지진방재교육원 기본계획.
_____. 2020b. 흥해커뮤니티 기본계획.
참고문헌
